创新经营管理模式促进养老事业发展——重庆市潼南县养老工作调研报告

□中共重庆市潼南县委党校课题组

☆调研报告☆

创新经营管理模式促进养老事业发展
——重庆市潼南县养老工作调研报告

□中共重庆市潼南县委党校课题组

人口老龄化是指老年人口在总体人口中所占比重不断上升的趋势和过程，它是由人口出生率不断下降、人口寿命不断延长等人口自然变动因素所促成。目前世界各国普遍接受的老龄化是1956年联合国人口司给出的，65岁以上老年人口占总人口7%及以上和1982年在奥地利维也纳召开的世界老龄问题大会所界定的，60岁以上老人占10%及以上为老龄化。据这一标准上个世纪90年代中期我国就进入老龄社会，随着时间的推移，老龄化程度还在不断加深。近年来我国老年人口以每年800多万人递增，2012年增加了891万人，2013年已经突破了2亿，预计2025年将突破3亿。

老年人口年龄结构变动分析图

统计显示2013年我县60周岁以上人口17.418万人，占我县户籍总人数95.22万人（其中农业人口近80多万）的18.29%，已大幅度超过国际老龄化社会标准。我县人口老龄化呈现出老龄化程度高（比全国平均水平60岁以上占14.9%高出3.39%），老年人口增长速度快（60岁以上老人以年均3.5%以上的增速增加），空巢老人多（全县有空巢老人97830人，约占全县老人总数的56%，比全国平均高6.3个百分点）的特点。

人口老龄化已成为一个全球性问题。“老有所养”是人类社会追求的目标之一。世界各国已经出现了居家养老、社区照顾、以房养老、家庭养老、同居型家庭养老、机构养老、自助社区养老、互助养老、旅游养老、候鸟养老、异地养老等10多类，“旅居”等新兴养老模式也将涌现出来。但各国主要还是以家庭养老、居家养老、机构养老、社区养老为主。我国目前主要是家庭养老、居家养老和机构养老。根据调研，本文就潼南县养老机构经营管理模式做一粗浅探讨。

一、潼南县养老机构及其经营管理状况

（一）各类养老机构建设投资等情况

潼南2011-2013各年度部分人口年龄段情况

目前，潼南县有60岁以上老人18万人。截至2014年12月，全县纳入财政供养的城镇“三无”人员和农村“五保户”4366人（其中：城镇“三无人员”2842人，农村“五保户”1524人）。进入敬老院、农村五保家园和幸福院的老人1262人，集中供养率为28.9%。

潼南县有公益性养老机构117所，资产约为4570万元，设床位3533张，入住1262，床位占用率为35.72%。其中敬老院22所（各镇街1所），床位1998张；五保家园70所，床位700张；农村幸福院20所，床位500张；城镇社区养老服务站4所，床位35张；社会福利中心1所，床位300张。有社会办非营利性养老机构4所（在民政局办证），床位415张，总投资为3550万元。另外全县还投资100余万元，建成并投入使用城镇社区养老服务站4所（日间照料中心-托老所），建筑总面积1400余平方米，设有休息床位20张。

财政投资公立养老机构情况

非盈利性民办养老机构情况（表）

（二）各类养老机构经营管理状况

潼南县敬老院、五保家园、农村幸福院供养的是城镇“三无”人员（无生活来源、无劳动能力、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无能力赡养、抚养、扶养人员）和农村“五保”对象。五保家园、农村幸福院供养的主要是有自理能力的不愿意集中居住生活的农村“五保”对象。

县镇（街）敬老院是以老人集中居住、生活，敬老院采取集中居住。镇政府指派工职人员担任专职或者兼职院长，安排专职的护理人员和厨师各一人（有的是入住老人兼职，院内给予一点补助）。工作人员补助资金县财政按入住人员年供养金的15%或每个机构14000元每年的预算。近年全县每年下拔给各镇街列入敬老院专项支出约170余万元，不够部分由镇乡解决。供养人员生活费由政府提供的五保供养资金开支，增加的公共服务经费入住人员均摊，如帮厨、牲畜养殖等劳务费。个人衣物的清洗则由个人出资向护理人员购买服务。五保家园、农村幸福院采取以老人自理生活、自我管理为主，村社干部看管服务为辅。老人个人医疗费由国家医保渠道解决，自付部分则由镇乡财政补贴解决。

目前，我县各类养老机构基本上只对老人吃、住、医等基本生活看护开展服务，而对满足老人的文化娱乐等精神慰寄需求基本上没有开展活动。

二、潼南县养老事业存在的问题及原因分析

（一）经营管理模式落后，资产利用不够，资源浪费严重

根据国家规定公办敬老院、农村五保家园和幸福院等养老机构入住的是本人愿意入住集中供养的城镇“三无”人员和农村“五保”人员，而非城镇“三无”老人、非农村“五保”不能入住。据县老龄委提供，截至2013年12月，我县有60岁以上老人174180人，65岁以上老人124893人。目前潼南县有敬老院、五保家园等公立养老机构92所，有床位2698张，使用705张，长期空置1993张。按现在的运行模式，一方面只有民政部门核定的“五保”对象和城镇“三无”人员才能入住费用较低的公立养老院，而低收入群体老人不能入住，因经济条件限制又住不起收费相对较高的社会养老机构。另一方面经济条件好的老人，因为社会养老机构数量少，缺乏良性的市场竞争制衡，收费与服务质量不相匹配而不愿意入住，有的不得不舍近求远到外地养老机构养老。

（二）政府重视不够，投入不均衡，缺乏运行资金，管理不到位，致使敬老院服务水平低，入住率低，资源使用率较低

一是公办养老机构基本建设投入大，入住率低，资产闲置，效能低下。如我县敬老院、五保家园、幸福院等公立养老机构现有养老机构资产4570万元，3533张，入住1262，床位占用率为35.72%。

二是没有建立统一的监管、管理制度，敬老院之间管理水平参差不齐，老人的生活水平也相差太远。

三是运行经费投入不足，管理人员工资低，房屋维修等资金缺口大。一般管理人员每人每月只有1200元左右，没有购买五险，待遇较底，不够稳定。个别敬老院房屋维修经费缺口较大，如柏梓敬老院今年花了房屋维修经费10万，但至今没有找到开支渠道。有的镇因为五保老人没有钱垫支住院费而入院难。

四是缺乏对养老行业的从业人员的素质、技能提升培训和某些岗位必要的上岗体检等。

五是由于城镇规划时没有把养老机构纳入城市功能配套规划，导致新养老机构建设用地困难。

（三）民营养老机构准入门槛低，缺乏政府扶持，导致民办养老机构生存困难

民办养老机构低门槛的准入制，致使进入的部分民办养老机构规模小，投入不足，难以达到政府扶持补贴条件。为了降低成本，机构采取“三低一高”（即：低投入、低配置、低服务，较高收费）的经营方式，致使服务对象较少甚至流失的恶性循环。如：租赁在体育馆附近居民居住楼一楼的养老机构，内部只设了老人基本的床位20来张，老人居住房间没有卫生间，没有老人公共活动场所，几十个老人基本上只能在房间和狭窄的过道空间里活动。十几平方米的大厅里安设的一台电视机和一台麻将机几乎就是老人们的全部精神生活设备了。为了限制老人私自外出，大厅大门设有不锈钢门栏，平时由看护人员监守。没有医务室若患病只能到附近的医疗机构拿药看病。

（四）政府投资的敬老院存在较大管理风险

目前敬老院的管理服务人员是由政府直接招募，年龄在50～65岁之间，对其健康没有具体的评价依据。政府没有为现有管理人员购买五险一金，他们一旦出现重大疾病和意外，将给政府增加额外的经济负担。同时，由于他们的合法权益没有得到应有的保障，这部分群体将成为新的上访维稳对象。现在这部分非政府正式管理服务人员已经向镇、街党委政府提出强烈的保障要求。

三、对策和建议

（一）建立机构集中供养与社区为依托的家庭养老、居家养老结合的养老服务体系

据统计，截至2013年底，潼南县有60岁以上老年人口174800人，随着时间的推移，每年将以3.5%递增。要满足这样庞大群体的养老需求，根据我国传统习惯和实际需要，建立家庭养老、居家养老为主体，以养老机构集中供养为补充的养老服务体系。家庭养老是中国几千年的历史文化传统，是实现“老有所养”的优势所在。居家养老是老年人居住在家里但是由社区提供生活照料、医疗、康复和保健、学习娱乐老有所为、老年人权益保障等服务。公办养老机构主要对城市“三无”人员和农村五保老人提供养老保障；民办养老机构为社会其他人员提供不同需求的养老服务。

（二）发挥市场资源配置优势，整合盘活存量国有养老资产

充分挖掘和统筹资源，将各类闲置的房产资源优先优惠提供给社会投资者改扩建为面向全社会服务的养老机构。农村敬老院可以利用自身资源条件，拓展业务，吸收民间资本扩建寄养床位或老年公寓。公办养老机构要深化改革，对闲置、利用率差的设施和床位资源进行清理、整合，通过转让产权和经营权、房产租赁等形式，鼓励民间资本以并购、控股、参股、托管等形式积极参与国有养老机构的改组、改制和改造。

（三）建立行业准入制

凡营利性养老机构经过民政部门审核备案后，在工商部门进行企业登记，非营利性养老机构在民政部门登记。工商登记养老机构不受区域规划限制，自负盈亏，与非营利性养老机构同样享受税收和规费优惠政策。工商和民政分别登记的养老机构都要接受民政业务指导、日常监督、年度检查等。建立资质等级和诚信管理体系，根据老年人需要和专业特点，研究制定养老机构服务资质等级标准和信息反馈系统，对养老机构服务水平进行业务指导、评估和鉴定，对服务质量进行跟踪监督和信息公布，对侵犯老年人权益的行为进行查处。

（四）建立养老机构运行、扶持基金，确保养老机构良好运行

财政投资的养老机构运行基金可以实行年度预算年底结算，主要保障敬老院、农村五保家园管理服务人员的工资和保险、房屋维修、农村五保老人和城镇“三无”人员的住院保证金。各级财政在预算中安排建立专项民办养老设施建设扶持基金。对非营利、符合规范要求和承担社会福利任务的养老机构，县、镇(街)可以根据财力，参考上级有关标准对实际入住的每张床位实施定额补贴(1000～4000元)。县、镇(街)除了具有一所示范性、福利性、担负培训职能的养老服务机构外，原则上不再独立建设养老机构。对社会福利对象采取政府买单委托民办养老机构寄养等办法解决现有公办养老机构床位不足的问题。

（五）改革收费核准制度，放开一般性养老服务项目收费核定，实行市场定价

由物价部门核定收费标准的，应充分考虑民营养老机构设施、设备资本投入和自负盈亏因素，做到合理、从宽定价，以利于市场供求调节服务价格的机制逐步形成。

（六）完善养老功能布局，强化规划先行的理念

及时调整潼南县城镇规划，未来5年除梓潼、桂林街道外，其它镇（街）不再规划和新建敬老院等养老机构。在县城的南北城城区预留养老机构建设用地，本着人口集中、出行就医方便、户外活动较为丰富的地方规划为养老事业机构用地。

对民办养老机构政府按相关要求设定必要的，与本地经济社会发展相适应的准入门槛，同时对达标的养老机构政府按标准及时给予补贴。也可以由政府设置高、中、低养老机构准入条件，政府负责提出专业服务标准和对其服务管理进行监管。同时，探索适度放宽降低经营规模的政府补贴标准，培育扶持现有小型养老机构上档升位。

同时，政府部门要引导新开发小区结合物业管理设置居家养老服务场所。还可以引导探索运用物联网信息终端技术，提升居家养老和社会养老功能。政府业务部门加强对养老机构的资金运行审计，维护好、发展好养老机构及保障老人的基本权益。通过建立信息终端监控系统加强对养老机构的经营管理进行监督，以切实提高养老机构的服务水平，真正实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的养老目标。（课题组成员：文新华、何颍、全义学、刘栋梁、刘明友、张歆）

责任编辑：胡 越