我国农村生活垃圾处置存在的问题及对策

鞠昌华,朱 琳,朱洪标,孙勤芳

(环境保护部南京环境科学研究所，江苏 南京 210042)

我国农村生活垃圾处置存在的问题及对策

鞠昌华,朱 琳,朱洪标,孙勤芳

(环境保护部南京环境科学研究所，江苏 南京 210042)

我国农村每年产生的生活垃圾量大面广，在城乡二元治理结构下，农村生活垃圾处置存在管理机制不健全、规划不合理、设施建设不足、资金缺乏、技术支撑不够以及缺乏长效运行机制等问题，针对上述问题，从法制保障、规划保障、环境管理、资金支持、技术支撑和社会支持等方面提出了我国农村生活垃圾处置的对策与建议。

农村生活垃圾；垃圾处置；对策

长期以来的城乡二元体制导致我国农村环境形势非常严峻，“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”，制约了农村经济社会的可持续发展。为解决我国农村居民生活环境问题，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大战略任务，并明确了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字建设方针。党的十八大进一步提出，推进生态文明建设、建设美丽中国，美丽乡村建设作为重要的细胞工程，农村人居环境工作成为生态文明建设重要的组成部分。从2010年起，我国环境保护部、财政部进一步组织开展包括农村生活垃圾治理在内的农村环境连片整治工作。但随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，农村生活垃圾产生量快速增加，由于缺乏专门有效的垃圾处理设施和运行管理机制，农户的生活垃圾多被随意堆放、就地焚烧，多数农村生活垃圾问题仍未能够得到有效解决。大量生活垃圾随意丢弃，侵占大量土地，散落村头屋旁，造成村庄环境面貌较差；生活垃圾乱抛乱撒，大多散落在农村河沟边且相当部分浸泡在水体中，甚至部分地区将收集好的垃圾运送到附近的河道违法倾倒，造成地表水体污染；垃圾渗出液中含有多种有毒有害的重金属和难以降解的有机物质，进入水体和农田后，还会严重污染土壤和地下水环境；此外，垃圾堆放村头，蚊蝇鼠害滋孽，部分垃圾本身就含有病原体，也成为疾病的孳生地和传播源。鉴于此，本文尝试在分析我国农村生活垃圾处置存在的问题的基础上，提出了相应的解决对策与建议，以为我国农村人居环境建设提供技术支持。

1 我国农村生活垃圾处置现状

1.1 农村生活垃圾产生现状

我国农村人口2013年为62 961万人[1]，根据农村社会经济发展水平和生活方式的不同，各地区农村生活垃圾人均产生量在0.24～1.2 kg/d之间[2-4]。按人均高限1.2 kg/d计算，年产生生活垃圾27 577万t；按人均低限0.24 kg/d计算，年产生生活垃圾5 515万t，因此我国农村年产生生活垃圾量在5 515万t～27 577万t之间，按平均0.4 kg/d计算，年产生生活垃圾9 192万t。

一些研究者对我国各地区农村生活垃圾组分进行了调查，结果表明农村生活垃圾主要组成为厨余垃圾，其余为废弃塑料、废纸等可回收垃圾以及灰渣，各地区根据生活习惯的不同，垃圾可降解比例在42.26%～82.66%之间[2-8]。不同地区随着经济发展水平的提高，垃圾组分比例会发生显著的变化[5，8]。由于我国南北地区差异较大，北方还有许多地方取暖做饭用的燃料是煤炭，因此生活垃圾中渣土所占的比例相当大。满国红等[2]对我国北方辽宁省4个乡镇及4个村庄居民生活垃圾现状调查结果显示，该地区各调查点的灰土类垃圾含量较高，灰土类垃圾达 38.07%;陈志明等[3]选取地处我国南方的广西5 县区153个自然村9 432户农户作为研究对象，对该地区居民生活垃圾的产排污系数进行了研究，结果发现目前广西等地区农村沼气池入户率较高，一般不使用煤作为燃料，且过冬不需取暖消耗，垃圾中几乎无渣土的成分；陈昆柏等[9]通过对浙江省11个地区农村生活垃圾砖瓦灰渣等无机物的研究，结果发现经济发达地区以电和液化气等燃料为主，燃料灰渣产生百分比低，反之在经济欠发达农村地区，由于经济收入低，生活燃料主要以原煤林材为主，因此垃圾中灰渣成分高，说明无机灰渣的含量还受到能源结构的影响。此外，由于食品类消费的季节性变动和村民返乡人口数量的变化，农村生活垃圾的人均产生量和日产生量各月份也会有一定的波动[7]。

1.2 农村生活垃圾处置现状

我国农村生活垃圾的处置仍处于初步探索阶段，随着农村环境综合整治工作的推进，在一些试点地区取得了一些成效。如在广东省已开展农村环境整治的19 个县(市、区)中，生活垃圾主要丢弃地点为垃圾箱(池)的占56.16%，其余依次为房子周围的固定点和随意丢弃，分别占37.74%和6.11%；大部分地区有专人负责垃圾的收集，收集方式以定点堆放为主，占55.26%，其他依次为统一收集和随意堆放，分别占32.37%和12.37%，且有垃圾专门收集处的地区乱扔生活垃圾的现象明显少于无垃圾专门收集处的地区；垃圾处理方式以填埋为主，占46.05%，其次是焚烧、外运、无处理、高温堆肥和再利用，分别占33.95%、12.89%、2.63%、2.37%和2.11%[8]。但是，农村生活垃圾最终无害化处理水平低，广东省19个调查县平均覆盖率仅为40.72%。

但是目前我国农村多数地区生活垃圾仍处于无序抛洒状态。调查显示，河南省新郑市46.46%的农户选择随意乱倒垃圾，16.16%的农户选择将垃圾回收利用，18.04%的农户选择将垃圾堆放到固定地点集中处理，10.86%的农户选择将垃圾填埋，另有8.48%的农户选择将垃圾就地焚烧[10]。此外，在调查的过程中，发现垃圾治理较好的地区已在农户的生活区附近装有垃圾桶，并进行定期处理；而在垃圾处理相对落后的地区，垃圾堆放仍然呈现乱堆乱放状态。

2 我国农村生活垃圾处置存在的问题

2.1 管理机制问题

(1) 缺乏农村生活垃圾处置法律规定和相关标准。我国1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》未对农村生活垃圾处置提出要求，迟至2014年4月24日通过的修正案才明确了政府对农村生活垃圾处置的责任；《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》中第49条指出，农村生活垃圾污染环境防治的具体办法由地方性法规规定，而实际上仅在近两年才有若干省份开展了地方性法规的尝试，这导致我国农村目前缺乏生活垃圾的专门法律规定。

(2) 缺乏农村生活垃圾专门管理机构。目前我国城市生活垃圾收集处置管理主要在各城市的城市管理局或市容管理局等部门，这些部门明确的管辖范围为城市建成区，农村未纳入其管理范围内，这导致农村生活垃圾没有专门的职能机构进行管理，作为纯公共服务领域而没有组织、资金、人员提供相关服务。

(3) 农村生活垃圾处置未纳入环境公共服务体系。我国虽在一些农村生活污染治理技术规范中已提出四级管理体系，但是在多数地区未建立其管理体系，即使在城乡结合部同样存在不能将其真正纳入城乡一体化管理的问题，使城乡结合部常常作为各城市卫生管理的死角成为其卫生城市创建的瓶颈。

(4) 缺乏对村镇干部考核机制。虽然我国法律规定了各级政府的环境保护责任，但是在GDP主义的发展模式之下对干部的考核目前仍将经济增长作为一项重要指标，包括环境保护在内的公共服务绩效未能在干部考核工作中得到真正落实，也没有相应的惩戒和奖励机制，使得干部既没有做好农村环境卫生工作的压力，也缺乏做好环境卫生工作的动力。

2.2 规划问题

(1) 垃圾收集点选址规划缺乏对农村分散居住等特点的关注。影响村民将垃圾放到指定地点因素的调查结果显示，42.3%的村民认为是距离问题，57%的村民表示如果距离合适的话愿意将垃圾放到指定地点[8]。我国农村的生活垃圾堆放场地都离居民生活区不远，但由于用地问题，通常集中在村四周的河道、沟渠、水塘、树林旁边。据调查显示，在一些农村地区有59.4%的垃圾堆放在河道、水塘旁边，16.2%的垃圾堆放在树林旁边，另有8.3%的垃圾堆放在村中的道路旁边，而垃圾堆放到指定地点的比例仅占11.3%；在其中一个村庄的7个大型垃圾堆放场地中，有3处直接接触水源，3处位于村中道路旁边，且常年堆积，只有离村子比较远的 1 处垃圾场地有定期的垃圾处理车清理[10]。

(2) 垃圾处置设施规划缺乏环境评估。由于我国农村居民居住分散，距离中转站和垃圾填埋场(或垃圾焚烧厂等)较远等特点，加之县区经济实力不足，一些地区直接在村头建焚烧炉，以解决村庄垃圾的最终处置问题。据环保部华东环境保护督查中心的调研，有些乡镇临时圈地将垃圾堆放于无任何防渗措施的郊外，如霍山县在乡镇建立了一批小型垃圾焚烧炉处置生活垃圾，但是小型垃圾焚烧炉运行稳定性差，存在较大环境风险[11]。

2.3 设施建设问题

(1) 村组环卫设施建设不足。长期在城乡二元结构下，我国农村环境卫生未得到重视，大多数村组尚未建设环卫设施，目前仅在部分城乡结合部以及在农村环境整治专项资金支持的试点示范区开展了相关环卫设施的建设，垃圾收集设施不足导致多数农村不得不处于随意丢弃生活垃圾的状况。

(2) 最终垃圾处置场所建设滞后。由于垃圾填埋场设置要求越来越高，垃圾焚烧项目近年来遭遇阻力较大，各地生活垃圾无害化处理设施建设总体滞后。此外，由于各地过去环卫规划多以城镇生活垃圾处理量为依据，导致新增收集的农村生活垃圾接纳能力不足。据广东省19县的调查显示，生活垃圾无害化处理水平较低，覆盖率仅40.72%[8]。

2.4 资金问题

(1) 环卫设施建设经费缺口大。长期城乡二元结构下，我国农村环境卫生未得到重视，环卫设施建设严重不足，目前仅在部分城乡结合部以及在农村环境整治专项资金支持的试点示范区开展了相关环卫设施的建设，环卫设施建设资金缺口较大。如江苏省利用23.1亿元资金三年建成1 028个行政村的环境整治建设工程，按此计算，我国共有大约60万个行政村，完成农村环境整治建设工程需要约1.35万亿元[11]。

(2) 农民缺乏环保支付能力和支付意愿。2013年我国农民人均年纯收入8 896元，远低于城市居民人均年可支配收入26 955元的水平[1]，农民本身环保支付能力不足，同时也缺乏环保支付的意愿。如对无锡市郊区农民环保支付意愿的调查显示，65.7%的人希望政府全部支付，33.4%人选择主要由政府出钱，村民适当交一点，只有0.8%的人选择主要由村民集资，政府适当补一点；但是在具体环保支付意愿调查中，高达72.2%的人不愿支付环保费用，25%的人愿意每人每月支付0～10元，仅2.8%的人愿意每人每月支付10元以上。

(3) 环保基础设施运行经费无来源。目前我国中央财政专项资金主要针对环保基础设施建设，基本不允许用于后期运营维护。如在我国华东地区农村环境整治示范点调研发现，许多环保基础设施没有正常运行，成为“面子工程”或者“晒太阳工程”。按照环保基础设施维护及运行管理费用占其建设费用的20%计算，浙江省农村环境整治维护运行费用每年需要3.8亿元，全部建成后所需费用达67亿元[11]。由于国家专项资金没有运营维护资金，地方上在环境基础设施建设上已经投入了大量资金，无力承担环保基础设施日常运营维护资金，使设施得不到正常的运行维护，导致工程设施移交当地后往往不能得到长效运行。

(4) 有限资金被挪作他用。目前我国环卫建设资金有限，加之农村经济不发达，相当部分地区村镇财政经费严重不足，在一些地区把专项经费挪作他用，层层雁过拔毛，导致环卫建设经费更是雪上加霜。

2.5 技术问题

(1) 农村垃圾的处置在技术上常直接参考城市处置模式，缺少对堆肥等资源化利用的设计。据宋欢[8]对广东农村地区的调查，在沼气普及的农村，仅7.29%的农户有餐厨垃圾产生；而在无沼气池的农村，有餐厨垃圾产生的农户高达50%。但是，在实际生活垃圾处置中多直接参考城市生活垃圾处置模式，忽略了农村生态系统，尤其是农业生态系统自身对有机废弃物的消解能力，这样一方面不得不加大生活垃圾收集、运输、处置的压力，另一方面又会造成资源的巨大浪费，同时由于有机肥的不足，还将导致我国化肥投入过大。

(2) 规划设计缺乏科学规范的技术审查。农村环卫设施建设体量较小，未能参考城市环境卫生规划和设计的相关规范，建立起自身规范的技术审查制度、机构、人员及相应的审查要求。

2.6 运行问题

(1) 尚未建立制度化保洁队伍。由于保洁队伍建设需要长期资金支持，目前我国农村仅在部分试点示范地区农村建立了保洁队伍，多数农村尚未建立起制度化保洁队伍。即使在试点示范地区农村，因检查需要成立了保洁队伍，但是由于缺乏资金支持和监督考核机制也流于形式。

(2) 缺乏对农民环保意识和行为规范的培养。由于农民缺乏环境意识和良好的卫生习惯，相当部分村民仍随意丢弃垃圾。如对无锡市城乡结合部锡山区农村调查结果显示，100%的村民认为村庄环境破坏与村民自身环保意识不强相关。

3 对策与建议

3.1 法制保障

建立健全农村生活垃圾处置法律法规体系。一是根据《中华人民共和国环境保护法》(修正案)中“各级人民政府应当统筹城乡建设……固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施……并保障其正常运行”的要求，制定相应的管理条例，细化相应的法律责任；二是在《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》修订中要明确农村生活垃圾污染环境防治要求；三是按照《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》的要求，各地方应尽快制定地方性法规并明确农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。此外，国家标准和技术规范是对法律法规的必要补充，应尽快制定与农村生活垃圾污染环境防治要求相适应的城乡规划强制性技术规程和标准。

3.2 规划保障

(1) 强化规划。规划先行方能确保农村环卫体系建设的科学性、规范性、可行性，因此需制定明确的规划细则要求，充分利用规范的规划技术支持，并通过前期的规划保障后期建设运行的科学合理性。

(2) 优化规划。垃圾收集点选址规划应重视对农村分散居住等特点的关注，合理规划安排垃圾收集点、转运站，便于后期村民的定点投放、收集和运输，避免因不合理布局带来的运行不便。

3.3 环境管理

(1) 建立农村生活垃圾专门管理机构。将农村生活垃圾管理纳入现有城市管理局、市容管理局或住宅建设部门的职能范围，并对与农村不相容的城市名称微调，同时通过成立专门的农村环保管理机构来加强环境行政管理部门对农村生活垃圾治理的监督管理。

(2) 建立和强化“政府统一协调、乡镇全面负责、职能部门各司其职、行政村联合推进”的工作机制。在合理就地资源化利用的基础上，建立并完善以“户集、村收、乡镇运、县处理”为主体的垃圾集中收集处理运作网络。

(3) 建立保洁队伍。乡镇成立环卫所，并配备专职环卫管理人员，在行政村建立和完善保洁员、清运员、监督员“三员”队伍，按照“定职责、定内容、定时间、定范围、定报酬”五定方针，建设稳定的保洁队伍。同时，加强保洁员工作考核，建立考核结果与作业人员报酬挂钩制度，并制定切实可行的考核细则。

(4) 建立健全考核督查机制。通过县对乡镇、乡镇对村、村对保洁队伍自上而下三级联动的考核督查机制，实行层层监督，严格考核,并充分发挥各级环保部门监管职能，将农村环境保洁工作、垃圾收集清运工作与各项创建、考评等工作紧密结合起来，年度考核成绩列入干部年度绩效管理评价体系和乡镇文明建设考核。

3.4 资金支持

(1) 资金保障。加快制定、完善和细化可操作的农村环卫设施建设财政投入政策，提高农村环卫设施的投资力度。根据《中华人民共和国环境保护法》(修正案)中 “各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村……其他废弃物处理……”的要求，明确社会性污染防治的责任主体只能是地方政府；同时，制定和推行相关环境经济政策鼓励民资投入农村环卫建设，并参考城市垃圾处理设施投运营经验[12]，积极引入社会资金，提高设施运营效率。

(2) 补助安排。①农村生活垃圾处理系统建设补助安排：在严格按照《生活垃圾堆肥厂运行管理规范》、《农村生活垃圾分类、收运和处理项目建设与投资指南》等规范性文件进行垃圾处理设施设计与成本核算的同时，充分考虑农村、农民自身的支付能力，按农民平均年收入水平建立有利于弥补农民支付能力不足的农村生活垃圾处理系统建设补助标准，确保项目建设资金保障；②农村生活垃圾处理系统运转和维护补助安排：农村生活垃圾收集与处理系统运转和维护需要一定的资金支出，具体包括垃圾桶的更新和修复、垃圾中转站的维护、垃圾清运车的维护等，根据村民人均纯收入水平安排补助金额支付，确保农村生活垃圾处理系统正常运转和维护；③农村生活垃圾处理费用补助安排：除去生活垃圾处理系统建设、运转和维护费用外，农村生活垃圾处理成本中还有生活垃圾收集与处理环节产生的垃圾管理支出，此部分成本包括生活垃圾收集运输过程的人力成本、运输车辆的燃料费、处理生活垃圾过程中除设施建设外的其他成本合计，农民通过承担大部分处理费用落实生活垃圾处理义务，在此基础上，国家对部分经济落后的农村村民进行补贴，减轻其经济负担。

(3) 资金监管。制定项目资金使用管理办法，明确项目审计制度，项目竣工验收前要组织对专项资金使用、管理情况以及项目绩效进行专项审计，确保资金安全。

3.5 技术支撑

(1) 加强农村生活垃圾处置适用技术的开发和推广。为减轻对农村生活垃圾收集、运输、处置的压力，降低资源浪费，满足农业生产中对肥料的需求，应加强堆肥等分散式资源化利用技术的开发和推广。

(2) 建立起规范的技术审查制度。建立相应的技术审查评估机构和专业技术队伍，明确审查程序和审查技术要求。

3.6 社会支持

(1) 加大农村基层领导及广大村民的培训力度。倡导符合绿色文明的生活习惯、消费观念和环境价值观念，把保护环境、合理利用与节约资源的意识渗透到村民日常生活之中，进一步增强群众的环境意识和参与保护环境的自觉性。

(2) 实行环境决策民主化。在农村生活垃圾收运设施规划、布点、管理机制建立等方面举行论证会、听证会等，征求农民的意见，保护农民的环境权益。

(3) 支持社会组织参与农村生活垃圾治理。鼓励非政府组织参与到生活垃圾分类教育、堆肥技术等工作中。

4 结 语

当前，我国农村生活垃圾处置存在管理机制不健全、规划不合理、设施建设滞后、资金不足、技术支撑不够以及缺乏长效运行机制等问题。针对我国农村生活垃圾处置中存在的问题，应建立健全农村生活垃圾处置法律法规体系，制定相应技术规程和标准，强化、优化农村生活垃圾处置规划，建立农村生活垃圾专门管理机构、协作工作机制、保洁队伍、健全的考核督查机制，加快制定、完善农村环卫设施建设财政投入政策，合理安排补助，加强资金监管；加强适用技术的开发和推广，建立规范的技术审查制度；加大培训力度，实行环境决策民主化，支持社会组织参与农村生活垃圾治理。从法制保障、规划保障、环境管理、资金支持、技术支撑和社会支持六方面加以改进完善，提升农村生活垃圾的处置水平。

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Problems and Countermeasures for the Disposal of Rural Domestic Wastes in China

JU Changhua,ZHU Lin,ZHU Hongbiao,SUN Qinfang

(NanjingInstituteofEnvironmentalSciences,MEP,Nanjing210042，China)

A large amount of rural domestic wastes with a wide range of sources urgently need to be governed in China.In the urban-rural dual governance structure,there are many problems concerning the disposal of the rural domestic solid wastes such as imperfect management mechanism,unreasonable planning,inadequate facilities,the lack of funds,the shortage of technical support and the absence of long-term operational mechanism.Therefore,this paper proposes some countermeasures for the disposal of rural domestic solid wastes from legal and planning protection,environmental management,financial support,technical support,social support and other aspects.

rural domestic wastes;waste disposal;cocntermeasure

1671-1556(2015)04-0099-05

2014-12-23

2015-06-19

国家环境保护公益性行业科研专项项目(201309037)

鞠昌华(1977—)，男，博士，副研究员，主要研究方向为农村生态与环境管理。E-mail:chju33@163.com

X799.3

A

10.13578/j.cnki.issn.1671-1556.2015.04.017

孙勤芳(1961—)，女，研究员，主要从事农村环境规划与管理方面的研究。E-mail:s_qinfang@263.net