安徽省小型农田水利重点县建设管理探讨

安徽省小型农田水利重点县建设管理探讨

高振陆

(安徽省·水利部淮委水利科学研究院，水利水资源安徽省重点实验室，安徽蚌埠 233000)

摘要分析了安徽省小型农田水利重点县建设管理过程中出现的主要问题，从资金投入、前期工作、自主建设、落实管理责任和设立专项资金等方面着手，就如何提高建设管理水平做了一定的探讨，供各地参考。

关键词安徽省；农田水利；建设管理；探讨

中图分类号S-9

作者简介高振陆(1981- )，男，安徽蚌埠人，工程师，从事农村水利研究。

收稿日期2015-06-23

1概述

小型农田水利工程是农业和农村经济发展的基础设施，是提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全的重要保障[1]。农村税费改革，取消“两工”后对小型农田水利工程的建设产生了巨大影响，为缓解这一现象，2005年中央财政设立了小型农田水利工程建设补助专项资金，以“民办公助”的方式支持各地开展小型农田水利建设，取得了一定的成效。2009年，为进一步加快小型农田水利建设步伐，彻底改变小型农田水利设施建设严重滞后的现状，财政部、水利部决定开展小型农田水利重点县建设。通过几年的重点扶持，集中资金投入，小型农田水利设施建设得到极大的恢复和改善。截至2015年，安徽省累计投入省级以上资金58.9亿元，地方配套及群众自筹18.3亿元，安排小型农田水利重点县115个县次，新增灌溉面积10万hm2，恢复和改善灌溉面积37.47万hm2，年新增粮食生产能力71万t，对保障国家粮食安全、促进农民增收、促进农业和农村经济发展起到了重要作用。

2存在的主要问题

由于小型农田水利工程类型多、分布广、战线长、数量大，加上安徽省自然、经济、社会等条件的差异较为突出，山区、丘陵、圩区、平原各种地形都有涉及，使得小型农田水利重点县建设和管理还存在一些需要改善的问题。

2.1投入机制不完善安徽省作为农业大省，虽然整体投资规模在逐年提高，但依然无法满足农业生产的总体需要，急需扩宽投资渠道，吸引社会资金进入小型农田水利工程的建设中。但目前在投入机制上，却没有厘清政府、市场之间的关系，没有考虑市场的作用，依旧沿用老的投入方式，以财政投入为主，同时资金投入实行一刀切，不论是经济强县，还是贫困县；不论是以粮食生产为主，还是以经济作物为主；不论受益主体是一般农户，还是已经具有规模效益已经能够盈利的企业,都以相同的补助标准统一对待。

2.2资金整合难度大目前，涉及农田水利的财政资金投入渠道也较多，包括发展改革、财政、农业、国土、烟草等，小型农田水利重点县要求对这些资金进行整合，希望能发挥合力，整体推进重点县建设，但实际操作中水利部门没有权利要求其他部门按照小型农田水利重点县的实施要求，进行项目整合，加上各部门也具有自己的规划，实施标准、规范也不统一，导致投资重复、交叉，往往形成“你搞你的、我做我的”，资金整合的实效大打折扣。

2.3前期工作不细致目前小型农田水利重点县的立项程序依旧是自上而下的方式，每年年中水利部、财政部根据统一安排，发布年度立项指南，分配各省重点县名额，然后各省再依据立项指南和分配名额组织开展后续工作。自立项指南发布到重点县名单确定，仅仅40天左右的时间，还包括建设方案审查，竞争立项等工作，可以说留给县级编制重点县建设方案的时间少之又少，远远不能满足实际勘察设计的需要。导致一些地区在划定建设内容时，仓促决定，建设方案深度不够，内容粗糙不详细。在后期的年度实施过程中往往产生过多的变更，给预期效益的完成带来不利影响。

2.4建设体制僵化小型农田水利工程本身具有点小、量多的特点，小型农田水利重点县建设管理办法中明确，推行“四制”管理，并没有要求严格执行“四制”，即基本建设管理程序。但目前的操作方式是完全按照基建程序要求来开展，尤其招投标，凡是使用财政资金都必须公开招标，即使是技术要求不高、农民群众完全有能力实施的土方工程，也都必须通过公开招标的方式选择施工队。既浪费了时间、又花费了一些不必要的支出。首先完整走完招投标程序，一般需要近一个月时间。其次招投标本身需要花费一定成本，而中标的施工队在面对一些点小、量多的小工程时往往不会自己实施，而是收取一定费用后转包出去。结果是无论谁中标，具体实施的依然是当地施工队或群众。实行招投标的本意是节约资金，保障项目质量，但面对小型工程时，往往会出现花费更多的时间、资金却依然不能保证质量。

2.5工程管护不到位管护问题一直伴随着面上小型农田水利工程。因为农村土地归集体所有的现状将会继续维持很长时间，作为地上附着物的面上小型农田水利工程的所有权也就无法具体落实到个人。由于农村基础设施种类繁多，数量很大，由村集体行使所有权并进行管护，显然受到技术水平和人手不够的制约，无法有效进行工程的运行维护，同时直接经济效益不高的特点也使得集体管理流于形式。此外，工程本身也存在一定损耗，需要新投入资金来维持工程整体效益发挥，但目前这部分资金缺口没有稳定的投入渠道，造成新建工程不用管也能发挥效益，但经过一段时间后效益递减，直至彻底无法使用后，再大面积新建工程的恶性循环依然存在。

2.6受益主体参与度不够小型农田水利重点县在设立之前，中央财政对小型农田水利工程建设补助是以“民办公助”的方式开展，即“民间兴办，政府补助”，但目前，实际操作更像是“公办民助”，水利部门往往成为项目实施主体，选择建设内容和实施地点，而作为小型农田水利工程的直接受益方，农民、种植企业或其他经济组织对项目的立项、建设和管理方面的参与度还比较低。在这种情况下，受益主体往往认为，项目建设管理是政府的事，而普遍存在事不关己，高高挂起的心态，这就给工程建设以及后期管护带来很多不必要的麻烦。

3建议

3.1因地制宜，优化建设资金投入方式在简政放权的大环境下，中央已经逐渐将小型农田水利重点县的投入规模以及实施重点下放到省级，此时，省级财政、水利部门可以充分发挥综合调控权利，在项目立项时，要求各申报县对受益主体的性质加以区分，对实施范围内的种植结构加以明确，对当地的经济状况加以描述。针对现状特征，给予不同的补助标准。如经济条件较困难，以粮食生产为主的地区，可以适当提高投资标准。对受益范围内以经济作物为主，土地已经流转，由企业进行规模化种植的地区，可以适当减低投资标准，采取社会资金投入为主，政府投入作为适当补充的方式。

3.2统一协调，加强前期工作小型农田水利工程主要包括水源工程、灌溉工程、排水工程、配套设施等，经过几年的实践，目前已基本形成了一定的成熟模式，为了缓解国家立项指南发布后再开展相关工作而造成的时间压力，可提前开展前期准备工作。按照“因地制宜，分类实施”的原则，在实地勘察测量、深入现场广泛征求群众意愿，掌握第一手资料的基础上，重点实施适合本地区自然条件、水系状况、发展需求的小型农田水利工程。例如在淮北平原区以节水、蓄水、除涝综合治理为重点；沿江圩区以小型泵站及农村河沟疏浚整治为重点；江淮丘陵区以建设小型水源工程为重点、皖西南山区以改善生态环境、沟道综合治理为重点。将拟建的小水库、小泵站、小水闸、塘坝、机电井等工程类型、规模纳入项目库，精心规划设计，做好前期设计储备工作。当国家立项指南发布后，再根据新的文件精神及投资规模，从已经编制完成的项目库中选择适宜的具体工程内容另编成册。同时为避免重复建设的问题，在单一部门不好协调的情况下，充分发挥县级农田水利规划委员会的作用，凡是用于小型农田水利工程建设的项目，无论资金渠道如何多样，在部门内部申报立项前，都由县级农田水利规划委员会先行进行复核，根据“各尽其责、分类投入”的原则，将各部门的资金真正统筹使用，发挥资金的聚集效应。

3.3发动受益主体，开展自主建设为有效缩短工程建设时间，及早发挥效益，在小型农田水利工程的建设上，可采取分类实施的方式。对于少数规模较大、技术要求较高的工程，如点上水源工程、高效节水灌溉工程，可由县级水利部门严格执行“招投标”制度，选择专业施工队伍，并对施工过程加强监督，杜绝违法转包、分包的行为。而对于数量多、规模小，施工难度低的工程，如沟渠开挖，塘坝整治等土方工程，可以充分发挥受益主体的积极性，由其自主建设。具体操作上，可采取先建后补的方式，无论是个人，还是企业都可以在自己承包的或流转的土地上，根据已经批复建设的内容，同时开展自主建设。完工后，再由县级水利、财政部门根据建设标准和工程量，按照一定的定额予以补助。如此，在保证点上关键工程质量的基础上，充分发挥受益主体的主动性，不再将自己视为局外人，真正融入到小型农田水利工程的建设管理中。同时，在小型农田水利工程在实施过程中，需要避开汛期，作物种植期、收割期等，自主建设极大的节省了施工时间，及早见效的工程又可以进一度促进受益主体对小型农田水利工程的接受度，也为营造良好的整体施工环境创造了条件。

3.4明确权属，落实管理责任小型农田水利工程效益的发挥重在具体管理，工程所有权仅仅具有象征意义，因此可将所有财政资金建设工程，包括统一招标建设的点上工程，自主建设的面上微小型工程，根据土地所有权的性质，明确小型农田水利工程的所有权。属于国有土地的，工程归县级政府所有，属于集体土地的，工程归村集体所有。在此基础上，再结合工程规模、管理难度等，将使用权交由具体管理主体，并签订管护责任书，明确其权利和义务。具体操作上，可根据具体工程类型区别对待，对于社会效益较大，技术含量高的工程，由专业水利管理机构进行运行管理，如承担防汛抗旱任务的水库、灌排泵站，由水行政主管部门的直属机构水库、泵站管理所(处)直接进行运行管理。对于一般性工程可充分发挥市场作用，择优选择个人、专业养护公司、农民专业合作社等， 合理竞争管理。为保障管理效果，县级水利、财政部门定期对管理效果进行考核，对于不能完成运行管护要求的管理主体，根据管护责任书中的条款，终止管护，情节严重时可追究相关方的法律责任，对于管理效果达标的管理主体给予奖励。此外，应明确所有权不可转让，直属管理机构的使用权不可转让，其他使用权可按照市场规律自由转让。所有权不可转让是为了保护使用权人的后续权利，安心开展工程运行管理。直属管理机构的使用权不可转让是为了保障社会公众利益。其他使用权可以转让可以充分发挥市场的调节作用，使得各类工程逐渐过渡到更合理、更有效的管理方式。

3.5设立专项资金，保障运行效果小型农田水利工程具有很强的公益性，经济效益往往不明显，尤其是一些具有较强的防汛抗旱任务的工程，为了保障当地公共利益，有时需要采取不计成本的方式运行。此外，由于广泛分布于田间地头，管理难度大，局部段偶然损毁时常出现。因此有必要设立专项维修养护资金，具体操作上，可将专项资金分为维修和养护两类。维修资金的使用采取管护主体申请，县级水利、财政审核的方式，对局部出现的损毁，尽早进行维修，以免扩散。养护资金的使用采取动态养护定额补助的方式，在充分调研各类工程养护费用的基础上，由省级发布养护定额，并根据一段时间内的市场行情变化，予以调整使用。

参考文献

[1]董文胜，郭文献.小型农田水利基本设施维护与使用[J].郑州：黄河水利出版社，2011.