统购统销制度运行发展过程的逻辑考查

邱福林

（广州科技职业技术学院 经济贸易系，广东 广州510550）

一、制度产生：自上而下的强制性制度变迁

上个世纪50年代初期，中国面临着西方列强的经济封锁和政治孤立，正是这些外部环境压力迫使中国要快速实现社会主义现代化，并决定了快速实现现代化的措施方针，即以重工业为主导的经济赶超战略［1］。然而新中国成立初期无任何积累资金可言，又无法依靠市场机制解决建设资金问题。农业作为我国的国民经济基础，是当时国民收入的主要来源，国家只有通过干预措施，从“三农”领域提取经济资源，为工业化建设提供积累资金。自然灾害和城市人口剧增导致国内粮食供应紧张，后来这种情况酿成混乱的抢购之风，如果这种态势得不到控制，最终必会影响社会稳定［2］263。在外部强大的政治经济压力和内部严峻的粮食供应危机的双重夹击下，出于对混乱粮市的控制，平衡和满足社会对粮食的需求，国家必须出台相关制度进行干预，而这个制度最终被确定为统购统销。

“内忧外患”的国内外社会政治经济形势催生了统购统销制度，它要得以存续发展就必须有其赖以存在的制度环境。当制度环境发生变化时，就会促使社会主体改变原有的制度安排。制度变迁就是一个制度替代和转换的过程，制度能否发生变迁要取决于许多因素，按照制度变迁形式及主导的主体可以划分为自上而下的强制性制度变迁和自下而上的诱致性制度变迁，其中强制性制度变迁的主导主体是政府，社会民众只是制度的被迫接受者，促使国家改变原有制度安排的前提是社会收益大于变迁成本，这种制度变迁往往具有激进性，是决策者为了满足和达到自身多方面目的，强制地改变现有的制度安排［3］173。由于政府具有合法的权威性、极大的强制力和社会推动力，新制度出台时间一般较短，并通过政府权威维护运行。

统购统销制度实施前，国内混乱的粮市供应形势已经影响到社会稳定，甚至危及到了国家安全秩序。当既有的市场制度不能满足国家对社会控制的需要，它就会运用政治权力单方面地改变原有的市场制度，使其为国家社会经济发展的目的服务。统购统销制度的产生就是在国家主导下，运用政治权威把“自由交换”市场制度改变成计划管理市场的过程。统购统销制度从1953年初开始酝酿到同年11月正式实施，仅有大半年时间，国家单方面根据对社会控制的需要、结合过去经验或借鉴其他政府类似制度［2］376，进行强制性的制度安排，而不是根据民众需求做出的制度安排，民众没有选择权，只能被动地接受、适应。因此，强制实施的统购统销制度可能会不符合社会实际发展需求，诸多制度缺陷在其运行和发展过程中都表现得淋漓尽致，导致了制度低效率运行，对社会破坏性更大。

二、制度运行与发展：农产品资源供求的国家化

作为一项完整的制度体系，统购统销制度包含了社会生产总过程的生产、分配、交换和消费四个环节，如果缺少其中某一环节，整个制度体系就会瘫痪。因此，国家需要对每一个环节实行严格控制和计划管理，以确保能统购足量的农产品资源来保障市镇的正常供应。根据社会生产总过程各个环节之间的逻辑关系，可以探析统购统销制度的运行逻辑。首先，社会生产决定分配、交换和消费的水平和方式，农产品资源从农村统购到市镇统销应遵循生产→分配→交换→消费的发展逻辑。其次，消费、交换和分配对社会生产具有反作用，从市镇统销政策入手，可以探析实行农产品统购的原因、范围及对象、数量比例、价格标准和征购方式，以及在这些环节上所取用的具体保障措施。

（一）生产的国家化：定产

在生产环节上，国家通过“查田定产”运动确定粮食统购基数，开展农业生产合作化，使农民生产计划服从国家安排。为了削减市镇粮油统销负担，安排市镇居民落户农村从事农业生产。不论是农产品的产量，还是农业生产计划活动都深深地打上了“国家化”的烙印［4］54。统购政策包含了社会生产总过程中的生产、分配和交换三个环节，统销政策属于最后的消费环节，统购最直接和最终目的就是保障市镇统销。国家在统购环节上采取什么措施保障市镇统销，可以按这样的逻辑做推理：首先，要保证市镇有粮油供应，就必须在农村实行粮油统购，统购是建立在产量基础上的，因此，需要摸清核算出农户粮油实际产量，即对农户进行“查田定产”。其次，统购是有数量任务和期望目标的，如何保证完成国家统购任务，在当时落后的生产技术条件下，排除自然灾害外，唯一办法就是扩大种植面积，因而就会产生“以粮为纲”的农业发展思想，即要求农业生产计划首先要以完成国家统购任务为前提，由此农民的生产决策权和管理权就会被统购政策所分离。此外，既要保证市镇粮油供应，又削减统销负担，除限制农村人口向城市流动外，还要控制市镇居民的消费额度，并精简城市人口，安排市镇居民落户农村从事农业生产。

“查田定产”运动一方面从思想上教育了农民要以向国家交粮为荣，另一方面也让国家摸清了乡村资源的存量，从而为国家从乡村提取经济资源提供了数量保证［5］。农业合作化和人民公社制度把农民纳入到集体中来，生产劳动的集体化加强了农民对国家的认识，也使农民生产计划要服从于国家计划成为现实。城乡户籍制度和粮食供应政策限制了农民向城市流动的空间，使农民只能在国家控制范围内从事农业生产活动。

（二）分配的国家化：定购

分配是联系社会生产与交换、消费之间的中间环节，它既能反作用于生产，也会影响交换和消费环节。在分配环节上，农产品征购涉及国家、集体和农民之间的利益分配，处理好三者之间，尤其是国家与农民之间的利益关系，是在贯彻统购政策过程中必须遵循的重要原则，为此，国家严格规定实施统购的农产品范围、数量比例、价格标准和统购方式。在坚持统购政策不变的前提下，为了使在各个时期国家与农民的利益分配矛盾得到缓解，随着社会形势转变及经济建设的需要，国家对农产品统购范围、数量比例、价格标准、核算方法和统购方式等方面，先后经过多次调整和转换。“分配的国家化”的第一步就是确定统购的客体和主体范围，国家首先要确定对哪些农产品实施统购，然后再确定对哪些农户进行统购。如果国家、集体与农民的利益分配不好就会影响到农业生产，因此，“分配的国家化”的第二步就是确定统购的数量比例和价格标准，即以什么样的价格标准从农户手中统购多少数量的农产品。当统购对象的主体和客体范围、数量比例及价格标准确定好后，“分配的国家化”的第三步就是确定农产品的统购方式。在不同时期，国家制定的征购方式主要有派购、预购、随征代购、包干定购、换购、超购、议购和增加收购方式，当然不排除某些地方为了完成统购任务，而制定适合地方情况的统购方式［6］。

国家通过“定购”赋予了农产品“国家属性”，作为生产者，农民拥有农产品的所有权，但却无权自由支配农产品，留多少、卖多少、卖给谁、以什么价格卖都完全由国家主导。当国家与农民的利益分配产生矛盾，影响农业生产时候，国家又会适时调整统购政策，使其继续为国家服务。在那个时期，农民多劳未必就能多得，面对国家权威，农民唯有顺从，并默默地加深对国家属性的认识。

（三）交换的国家化：定交

在交换和流通环节上，国家对市场交易活动实行严格管制，限制农产品自由流通，基层集贸市场时关时闭，农产品交售对象时紧时松，区域余缺由国家统一计划调配。交换流通是连接社会生产和消费的桥梁，它既能反作用于生产和分配，又会影响消费环节的正常进行。如何保证农户把足量的农产品交售给国家而不外流，就成为“交换的国家化”首先要解决的问题，这里的“外流”是指农民把农产品出售给私人商贩。要切断农产品外流渠道，国家就必须实行市场流通管制，即“定交”，严格规定农产品的交售场所、交售对象和交换活动方式。首先，农产品买卖活动需要交换场所，“交换的国家化”的第一步就是规定农产品只能在国家规定的集贸市场内进行交售，为了便于监管，国家时而关闭、取缔、限制或恢复部分集市贸易网点。其次，要确保大部分农产品流入国家手中，“交换的国家化”的第二步就是规定农产品交售对象，即谁有权向农民征购农产品。在统购统销时期，市场经营主体大部分带有“国字号”，国家通过设立国营公司和供销合作社垄断了主要农副产品的购销活动。最后，为了防止商品自由流通扰乱市场秩序，“交换的国家化”的第三步就是限制私商贩运，由国家负责区域间的主要商品调配和运输。国家对于农副产品物资有统一的调运管理制度，规定省际之间的余缺由国家调配，省内地市间的余缺由各省自行安排，地市安排辖区内县域间的调运。国有和集体单位作为当时的市场经营主体，也就自然成了物资调运的主要负责机构。

从统购统销时期集市贸易变迁过程可知，“定交”使国家代替市场对资源进行配置，国家掌控集市网点的命运，国营粮店、百货商店、供销合作社等都是国家的代理机构，垄断主要商品流通，它们的存在成为了国家在场的证明。当集市贸易影响到国家从乡村提取资源时，自然形成的集市贸易秩序就会被打破，国家便会通过各种方式限制集市贸易活动，而当集市贸易影响农业生产和农民生活，甚至可能危及国家权威时，国家又会摆出其“柔情”一面，适当放宽对集市贸易的管制，恢复部分集市网点，允许其在国家监管下进行合法的集市交易。

（四）消费的国家化：定销与定消

消费是社会生产总过程的最后一个环节，国家通过定产、定购和定交保证市镇农产品正常统销，那么怎样能使市镇农产品资源正常供应和不过量消费，这就要求国家实行“定销和定消”，即消费的国家化。商品销售是一个卖出去的过程，终端是消费者，从销售角度而言，该过程的终端就是购买者，他们往往都是有固定居住范围的，因此，“定销”的第一步就是确定销售的区域范围和对象。1955年8月25日，国务院颁布《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》，两者都严格规定粮食统销的对象和区域范围，只对市镇居民和农村缺粮户实行计划供应，按定量标准凭票证进行销售和消费［7］。从购买者的角度而言，统销又是一个消费的购买过程，国家要防止市镇居民过量消费，自然就会对消费者制定消费额度，即“消费的标准化”。当销售范围及对象、消费额度都确定好后，国家将要面临的是如何控制消费额度，在货币功能无法完成此项要求的情形下，国家制定了票证这种新的购买工具，即用票证代替货币执行购买职能，凭票证消费的方式就由此诞生。

票证消费制度的产生意味着国家对农产品资源实行计划供应。为了保障统购统销制度的正常运行，首先，国家通过城乡户籍制度控制了人口流动空间，借助票证发放办法把人口纳入到单位中来，城乡户籍制度和单位制度既是票证制度的基础，又使国家牢牢地控制了人口流动。其次，国家通过票证制度对农产品资源实行再分配，并以票证制度为载体达到对社会进行渗透与整合的目的。由此可见，票证消费制度实际上是国家对社会进行整合和控制的工具，体现了国家的计划意志。国家通过它控制着人们生存的物质条件，甚至还把国家权力深入到私人生活空间，这标志着国家对社会的控制达到了前所未有的深度和广度。

三、民众行为：利益表达与弱者武器

统购统销是一项关系到民众切身利益，与社会生产和民众生活极其相关的制度。一方面，它对保障市镇农产品资源的正常供给和支持国家工业化建设起到积极作用；另一方面，它人为地抹杀和违背价值规律在农产品购销中的作用，抑制了农村经济的正常发展。在该制度实施过程中，存在执行偏差，不同程度地存在着强征强购、统销额度过低过严等问题，当面临生存问题时，民众便会通过自主行为做出常规的反抗，以此来表达自身利益诉求和对国家政策的不满。

（一）生产情绪消极怠慢设法逃避国家征购任务

在统购统销制度实施初期，可谓出现过不安的乡村和紧张的城市的生活景象。粮食统购涉及农户余粮多与少的问题，因此，有农户担心国家把粮食征走后，自己口粮不足，于是想方设法来逃避国家征购。当听说农村要实行粮食统购时，不少人通过消极的自主行为来表达对政策的不满，如少种或改种其他经济作物，不积极施肥除草以及砍伐果树等，有人把粮食埋藏起来、多处分放或隐藏在猪圈里，有人干脆就把粮食做成干粮或全家人大量食用［1］78。在大跃进时期，农村实行集体劳动，有些“思想觉悟”不高的农民在出工时迟迟不出门，到收工时则表现积极，在生产过程中表现出怠慢懒散和“磨洋工”等消极生产情绪［1］135。粮食统购是以亩产量为基础，按标准扣除农户口粮后，对余粮实行统购。于是有些农民就设法隐瞒实际产量，故意谎报产量是农民逃避国家征购的常用办法，当周围的人都有逃避征购的心理时，农村就出现了“瞒产私分”的现象。

（二）通过各种灰色手段获取生产生活所需物资

当自由交换农产品的权力被国家收回后，市场活动完全由政府主导。政府设立市场管理机构监管市场交易行为，对私自出售或贩卖农产品的人定予违法罪名。国家对集市贸易、商品流通和消费进行严格管制，为了满足生活需要，即使黑市价格比统销价格高很多，但黑市活动仍屡禁不止。为了生存和受利益所驱，一些农民和小商贩们会使用一些“躲猫猫”的伎俩来躲避政府监管，小商贩利用到农村兜售小商品的机会，暗中私下向农民收购土鸡蛋、食油和毛皮等农副产品，当这些“违法行为”被监管人员识破时，除没收物品外，他们往往还会被定为“投机倒把”罪名［8］。

国家通过统购统销制度剥夺了农民对农产品资源的支配权。当统购任务过重或统销配额过低，影响到民众生存问题时，他们便会通过一些或明或暗的实际行为来求得生存物质。在社会生产、交换、分配和消费过程中，民众做出消极、怠慢、瞒产私分、参与黑市交易等各种抵抗行为，实际上这是民众表达自身利益的方式和反抗国家政策的一种“弱者武器”。徐勇教授认为，正是“饥饿逻辑”促使民众以各种消极抵抗的方式获得他们生存所需要的农产品，并突破既定的制度安排和治理格局，这是一种“无权者的抵抗”［4］57。由于民众这些诉求和在生产上的创造性行为，推动了后来一系列的农村经济制度改革，国家与民众的“紧张关系”也在这些改革中得到缓和改善。

四、制度解体：自下而上的诱致性制度变迁

在统购统销制度下，国家代替市场对资源实行计划配置，人为地违背了市场经济规律。在不同时期国家根据社会经济状况对该制度进行微调以求缓解各种矛盾，但始终无法削弱其内部的不经济和外部的负效应，由于制度转换成本高，国家只能让它在有效的控制路径依赖范围内存续发展，长此以往，制度弊病越积越多。第一，农产品购销差价长期倒挂，既影响农民收入和生产积极性，又增加国家财政负担；第二，农产品购销制度和市场流通体制严重束缚了社会经济发展；第三，取消统购派购改为合同定购后又出现新的农产品购销问题，双轨机制降低了制度运行效率［9］56－59。

改革开放以后，社会生产力和经济活力都有了很大提高，原有的商品购销和流通体制已不能适应社会新形势，成为了制约社会经济发展的壁垒。一方面，农业生产力得到极大提高，农业增产明显，对商品流通和商业经营体制提出了更高的要求，面对突然骤增的农产品，国家却无力全部统购派购，致使农民手中有富余的农产品却无法销售，生产积极性又一次被挫。另一方面，农业增产促进农民增收及其购买力提高，消费结构发生了显著变化，但定量供应的票证制度严重束缚着社会消费行为。从1984年开始，国家对统购统销制度进行改革调整，逐渐放松商品流通的管制，实行多渠道经营。1993年11月，中共中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》宣布彻底改革粮食统销体制，取消票证制度，至此，持续近40年的统销统销制度终于退出历史舞台［1］379。

诱导性制度变迁是来自于社会微观主体对潜在利益的追求，改革主体来自于基层民众，程序为自下而上，在改革成本的分摊上向后推移，改革路径是渐进式的［3］175。从统购统销制度运行发展直至解体过程，可以发现是基层民众对新制度安排的诉求行为，促使政府对原有制度进行调整，改革的路径是一个循序渐进的过程，改革的顺序上是先易后难、先试点后推广、先经济体制改革后制度政策改革。家庭联产承包责任制就是农民发挥创造性，向国家提出新的制度安排，当该生产体制蕴含巨大生产力和给社会带来巨大收益时，国家也有意识地维持并推进它的发展。与此同时，农产品卖难的问题、商品无法流通和民众消费欲望无法得到满足等问题出现，都表明社会民众又一次向国家提出新的制度安排，当购销制度几经改革调整收效仍不佳后，国家最后顺应了社会发展需要，强制性地对原有制度进行改变，取消了统购统销制度。然而，该制度解体并不意味着国家不再干预农产品资源供求，而是以市场调控为主的前提下，辅之于经济、行政和法律调节手段，以此来消除市场调控产生的外部性，从而达到资源的优化配置。

［1］罗平汉.票证时代：统购统销史［M］.福州：福州人民出版社，2008.

［2］薄一波.若干重大决策与事件的回顾：上卷［M］.北京：中共中央党校出版社，1991.

［3］邓大才.论制度变迁规模与变迁方式的组合模式［J］.湖南社会科学，2004（1）：172－176.

［4］徐勇.论农产品的国家性建构及其成效——国家整合视角下的“统购统销”与“瞒产私分”［J］.中共党史研究，2008（1）：51－58.

［5］田锡全.国家、省、县与粮食统购统销制度（1953—1957年）［M］.上海：上海社会科学院出版社，2006：51.

［6］赵发生.当代中国的粮食工作［M］.北京：中国社会科学出版社，1988.

［7］中国人民大学贸易经济系.粮、棉、油统购统销政策法令文件选编［G］.北京：中国人民大学贸易经济系资料室，1979.

［8］吴晓燕.集市政治——交换中的权力与整合［D］.武汉：华中师范大学，2008：216－218.

［9］张学兵.粮食统购统销制度解体过程的历史考察［J］.中共党史研究，2007（3）：54－60.