《中华人民共和国抗旱条例》解读

李换平，韩瑞丽

（1．山西省水利厅政法处，山西 太原 030002；2．山西省水利厅渔业局，山西 太原 030002）

《中华人民共和国抗旱条例》于2009年2月11日国务院第49次常务会议通过，2009年2月26日起施行。这是我国第一部规范抗旱工作的法规，填补了我国抗旱立法的空白，对规范抗旱工作，明确各级人民政府、有关部门和单位在抗旱工作中的职责，预防和减轻干旱灾害造成的损失和影响，建立了一系列重要的抗旱工作制度和抗旱保障机制，标志着我国抗旱工作进入了有法可依的新阶段。条例共六章，65条。

一、总则

总则共12条，主要内容包括立法目的、适用范围、抗旱工作原则、经费来源、管理体制等。

（一）立法目的：“为了预防和减轻干旱灾害及其造成的损失，保障生活用水，协调生产、生态用水，促进经济社会全面、协调、可持续发展。”（第1条）

（二）适用范围：“在中华人民共和国境内从事预防和减轻干旱灾害的活动，应当遵守本条例。”（第2条）

（三）抗旱工作原则：以人为本、预防为主、防抗结合和因地制宜、统筹兼顾、局部利益服从全局利益。（第3条）

（四）经费来源：“所需经费纳入本级财政预算，保障抗旱工作的正常开展”。（第4条）

（五）管理体制：“抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，部门协作，分级负责”。

“国家防汛抗旱总指挥部负责组织、领导全国的抗旱工作；国务院水行政主管部门负责全国抗旱的指导、监督、管理工作，承担国家防汛抗旱总指挥部的具体工作”；

“流域管理机构承担流域防汛抗旱指挥机构的具体工作”；县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构，负责组织、指挥本行政区域内的抗旱工作；“县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内抗旱的指导、监督、管理工作，承担本级人民政府防汛抗旱指挥机构的具体工作；县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构的其他成员单位按照各自职责，负责有关抗旱工作”。（第 5，6，7，8条）

二、主要内容

第一章：总则，共12条。主要内容包括：立法目的；适用范围；抗旱工作坚持的原则；经费来源；管理体制等。

第二章：旱灾预防，共20条。包括抗旱规划的编制及审批程序；编制抗旱规划的注意事项和主要内容；政府及各职能部门（水行政主管部门、气象、农业、供水管理部门）在旱灾预防方面的职责；编制抗旱预案的主要内容和审批；干旱灾害的监测与分级；加强抗旱服务组织建设与扶持；加强抗旱工作监督检查和工程维护等。

第三章：抗旱减灾，共19条。主要内容包括：抗旱预案的启动；发生轻度干旱和中度干旱所应采取的措施及其批准和通报程序；发生严重干旱和特大干旱所应采取的措施；各职能部门（国家防汛抗旱总指挥部、县级以上地方人民政府、县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构或者流域防汛抗旱指挥机构、各级气象主管机构、卫生主管部门、民政部门、乡镇人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会）和供水企事业单位、个人在旱灾中的职责与义务；进入紧急抗旱期的条件及宣布结束紧急抗旱期的情况；紧急抗旱期间有关地方人民政府防汛抗旱指挥机构的职责；旱情、干旱灾害和抗旱情况的统计上报和信息的统一发布制度；建立抗旱减灾的资金投入机制，保障抗旱救灾投入。

第四章：灾后恢复，共6条。主要内容包括：对水利工程进行检查评估，及时组织修复遭受干旱灾害损坏的水利工程，优先列入年度修复建设计划；及时归还征用的物资、设备、交通运输工具等并按规定给予补偿；旱情缓解后要对旱灾影响、损失情况分析、评估、上报；加强抗旱经费和物资管理的监督、检查和审计；国家鼓励建立和推行旱灾保险制度。

第五章：法律责任，共6条。规定了单位和个人因实施违反本法行为所承担的法律后果，明确了违法情况和处罚的种类。

第六章：附则，共2条。一是对中国人民解放军和中国人民武装警察部队参加抗旱救灾，适用《军队参加抢险救灾条例》这一特殊情况作了特别说明。二是是对法律生效日期作了规定，即公布之日起施行。

三、立法重点及主要制度

（一）旱灾预防，及早规划

抗旱规划制度：主要内容包括抗旱组织体系建设、抗旱应急水源建设、抗旱应急设施建设、抗旱物资储备、抗旱服务组织建设、旱情监测网络建设以及保障措施等。抗旱规划应当与水资源开发利用等规划相衔接。（第 13，14，15条）

抗旱预案制度：抗旱预案包括预案的执行机构以及有关部门的职责、干旱灾害预警、干旱等级划分和按不同等级采取的应急措施、旱情紧急情况下水量调度预案和保障措施等内容。（第27，28条）

干旱等级划分制度：干旱灾害按照区域耕地和作物受旱的面积与程度以及因干旱导致饮水困难人口的数量，分为轻度干旱、中度干旱、严重干旱、特大干旱四级。（第28条）

抗旱信息系统和抗旱服务组织建设：建设完善旱情监测网络，加强对干旱灾害的监测；完善抗旱信息系统建设，实现成员单位之间的信息共享；加强抗旱服务组织的建设与扶持；国家鼓励社会组织和个人兴办抗旱服务组织。（第26，29条）

应对农业干旱的主要措施：一是加强农田水利基础设施建设和农村饮水工程管理和维护，确保其正常运行。干旱缺水地区应当因地制宜地修建中小微型蓄水、引水、提水工程和雨水集蓄利用工程。二是推广农田节水技术，合理调整农业种植结构。国家鼓励和扶持研发、使用抗旱节水机械和装备，推广农田节水技术，发展旱作节水农业。调整干旱地区农业种植结构，培育和推广应用耐旱品种。三是做好应急水源储备保障工作，储备必要的抗旱物资，合理配置、节约、保护水资源。（第16～20，24条）

（二）抗旱减灾，防抗结合

不同等级的旱灾（发生轻度干旱和中度干旱、发生严重干旱和特大干旱）采取的主要措施。（第34，35条）

落实抗旱责任制：明确抗旱救灾中有关部门（防汛抗旱指挥机构、气象、卫生、民政、乡镇人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会）、单位（供水企事业单位等）和个人的职责。（第38～44条）

应急水量调度实施方案制度：发生干旱灾害时，按照统一调度、保证重点、兼顾一般的原则对水源进行调配，优先保障城乡居民生活用水，合理安排生产和生态用水；统一调度辖区内的水库、水电站、闸坝、湖泊等所蓄的水量。有关地方人民政府、单位和个人必须服从统一调度和指挥，严格执行调度指令。（第36，37条）

紧急抗旱期制度：发生特大干旱，严重危及城乡居民生活、生产用水安全，可能影响社会稳定的，可以宣布本辖区内的相关行政区域进入紧急抗旱期，特大干旱旱情缓解后，应当宣布结束紧急抗旱期。（第45条）

抗旱物资设备征用制度：在紧急抗旱期，有关地方人民政府防汛抗旱指挥机构有权在其管辖范围内征用物资、设备、交通运输工具。旱情缓解后，及时归还紧急抗旱期征用的物资、设备、交通运输工具等，并按照有关法律规定给予补偿。（第47，54条）

干旱信息报送与统一发布制度。（第48，49条）

（三）灾后恢复与建设

旱灾分析评估制度：旱情缓解后，要对干旱灾害影响、损失情况以及抗旱工作效果进行分析和评估，不得虚报、瞒报。（第55条）

年度修复建设计划：将遭受干旱灾害损坏的水利工程，优先列入年度修复建设计划。（第53条）

旱灾保险制度：国家鼓励在易旱地区逐步建立和推行旱灾保险制度。（第57条）

四、法律责任

违反本条例的主要法律责任有：一是行政责任。如警告、责令停止违法行为、罚款等；二是民事责任。如侵占、破坏水源和抗旱措施的，构成违反治安管理行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚；三是刑事责任。如抢水、非法引水、截水或者哄抢抗旱物资的，如构成犯罪，依法追究刑事责任。