国家利益视角下东北亚海洋争端解决类型分析

○ 郭丽芳

(复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433)

东北亚地区是亚太地区激烈的海洋争端中日趋凸现其重要性的区域。这一地区的政治格局非常复杂，“总体来说是一个四大国主导的政治格局，同时又有着复杂的三角均势格局，即美、中、俄关系，美、日、中关系，中、日、韩关系。”〔1〕本文试图从国家利益层次分析的角度对东北亚海洋争端进行分类剖析，并提出不同类型海洋争端的解决机制。

一、东北亚地区海洋争端概况

(一)东北亚地区主要海洋争端

国际海洋争端系指涉及海洋领域的两个或两个以上国家之间、国家与其他公认国际法主体之间产生的国家利益或法律权利等方面的矛盾、分歧、对立和冲突。东北亚地区所包含的六个主权国家中，除蒙古国以外，日本、韩国、朝鲜、俄罗斯、中国都有海洋争端。“所包含的海洋范围可以被界定为白令海峡以南、台湾海峡以北、日本列岛以西到中国大陆基线的这一区域内。”〔2〕

东北亚区域主要的海洋争端包括:

表1 东北亚地区主要海洋争端列表

需要说明的是，本文无意穷尽所有的海洋争端，此处所列为东北亚地区主要海洋争端，基本涵盖该地区主要海洋争端及各种海洋争端类型，以此作为国家利益分析的对象和目标。

(二)东北亚地区海洋争端的特点

东北亚地区海洋争端具有如下鲜明特点:

1．海洋争端历史由来已久

中日钓鱼岛争端可以追溯到中国明朝初年将钓鱼诸岛列入海防范围。独岛争端的起源可追溯到1904年日俄战争爆发，日本控制独岛，在二战后韩国和日本都有过对独岛的控制。日俄北方四岛争端则自1956年10月《日苏共同宣言》签署以来即成为两国之间的重要政治争端。这些海洋争端伴随战后冷战格局的演化而不断强化，尤其是在20世纪70年代以来，随着海洋价值的发现和开采技术的发展，迎来了海洋和海底区域分割的热潮，东北亚地区海洋争端也随之进一步加剧。

2．海洋争端背后的大国烙印

从单纯的地理因素看，东北亚地区并不包括美国，然而从地缘政治角度看，东北亚地区无论从地区安全还是海洋争端产生及发展看，都有着美国在背后所起的作用。从历史根源看，日韩独岛之争，1946年1月29日在日本投降后，联合国最高司令官总司令部明确将独岛移送给驻韩美军管辖;中日钓鱼岛争端，1951年9月8日，美日通过《旧金山和约》，将钓鱼诸岛及冲绳全部交由美军托管。北方四岛则是随着二战后被苏军占领而由日本所有转移为苏联占有。随着美国近年来将战略重心转移到亚太地区，以及俄罗斯普京政府对于海洋争端态度的日渐强势，东北亚海洋争端将因美国因素而进一步加大解决的难度。

3．海洋争端范畴的多样性和复杂性

东北亚地区海洋争端既包含主权争端、海域划界争端，又包括专属经济区与大陆架划界争端及海洋资源争端，争端的多样性决定了海洋争端解决方式的复杂性。J．G．梅里尔斯在比较国际海洋争端解决机制与WTO争端解决机制后发现，“尽管《联合国海洋法公约》强调争端解决方式的选择，可以说是一个由相互抵触的方法构成的横向机制，而WTO则采用了各种方法先后有序的纵向机制，并且依据严格的时间表，直到争端解决为止……往往没有海洋争端(maritime dispute)多样化，从而对于制定统一的程序处理贸易争端更容易达成一致。”〔3〕东北亚海洋争端也因其多样性特征，难以通过统一的序贯式的系列解决程序来处理。

一般而言，“包含领土主权争端在内的海洋争端，在解决机制方面更为复杂，也更容易引起冲突;而且海洋边界划界由于涉及有价值的海洋资源分配，以及政治感情等因素，往往会触及一国切身利益相关的历史或文化根基，甚至稍作牺牲也被视为对国家主权和国家安全的威胁。”〔4〕这意味着，东北亚地区海洋争端需要根据争端类型不同作进一步划分，从而有针对性地提出解决方向和思路。

正因为东北亚海洋争端具有上述复杂特征，在研究争端解决机制时，如果局限于“国家主权不可分割”的窠臼，很难找到解决这些海洋争端的思路和方向，这需要我们跳出简单的常规思维模式，从海洋争端的核心要素中寻找未来解决海洋争端之路。

二、国际海洋争端解决机制基于国家利益划分的三种类型

“图宾根学派(Tübingen Approach)在提出问题结构的理论时，认为问题(或冲突)的性质决定(预先决定)解决问题的方法，建立体制是一种解决冲突的方法。”〔5〕根据国际海洋争端的核心特质，有必要对现有的国际海洋争端进行类型划分，从而根据各自类型特征，找到适合此种海洋争端的解决机制和途径。

着眼于建立有效的海洋争端解决机制，以“国家利益”作为国际海洋争端的核心要素，借用绝对利益和相对利益的层次分析方法，可以将国际海洋争端划分为绝对利益海洋争端、相对利益海洋争端和共同利益海洋争端三种类型:

1．绝对利益海洋争端。一般包括海洋领土主权及海域边界划分争端，主要涉及国家绝对主权范围内的领域争端，包括内水、领海及群岛水域的争端。此类争端由于涉及到国家的根本利益，往往需要付出更大的努力来解决。

2．相对利益海洋争端。主要包括专属经济区、大陆架、国际海底区域等方面的争端。其中主要涉及主权权利和管辖权，而这两种权利从实质意义上有别于主权，因而，争端解决的关键在于对边界划分双方可以接受的共同利益点，适于通过《联合国海洋法公约》及相关国际法规定提交司法程序解决。

3．共同利益海洋争端。主要是指与区域性或全球性共同利益相关的海洋利益争端，一般包括海洋渔业及油气资源开发等领域争端，如通过谈判和协商方式解决的争端，各方均认为争端的解决对大家都有利，对于区域共同利益也有利，因此愿意采用共同开发、合作开发的方式共享利益。

图1 三种海洋争端类型示意图

从图1可见，三种海洋争端在国家利益的分量和层次上，形成一个梯度，从解决方式而言，共同利益海洋争端之所以放在第一层次，意味着如果海洋争端中包含三种类型的话，则可以将共同利益海洋争端的解决作为首要解决目标。其次，解决相对利益海洋争端，而将解决难度最大的主权争端放在最后解决的第三层次。这种由易到难的争端解决推进方法，也符合国际海洋争端现实。中国“搁置争议，共同开发”的海洋争端解决思路，即从这一理论中可以得到印证。

当然，三种利益并非截然分开，而是在争端解决机制上可以转化。从建构主义的角度看，国家利益是国家在国际交往中因身份不同而建构而成，国家利益在不同层次上的区分，也因对于国家利益的认知而有所不同，从而在争端解决机制上，采取不同形式的解决方式，最终取决于国家所认知的国家利益获取情况。

三、东北亚区域海洋争端解决思路

(一)海洋争端解决目标的层次性

要实现国际争端的解决，目标是彻底解除争端的根源，致使国际争端完全消失;还是国际争端只是暂时得到平息，而其根源并未完全解除，一旦条件具备，争端又一次出现，或者以更为激烈的形式出现。在研究国际争端解决机制时，首先需要明确国际争端解决的目标所在。

1．海洋争端的平息与解决

Evan Luard认为，关于争端的解决，有两个不同的层次，一是平息(Pacify)争端，一是解决(Resolve)争端。“平息争端”是指如果争端已经爆发则停止对抗，如果尚未爆发则进行阻止。“解决争端”则是指达成争端双方都接受的解决方案，从而阻止未来发生类似争端。后者是更为理想的解决结果，相对也更难实现。〔6〕国际争端千差万别，三种不同类型的国际海洋争端，“在实现争端平息还是完全解决方面存在很大差异，一种方式能够成功解决该争端，但对解决其他争端则未必适用。”〔7〕与之类似，冲突理论代表人物约翰·伯顿则根据争端解决程序的不同，提出区分冲突(争端)的调停和解决。“调停是指当结局意味着一方所失和另一方相应所得，或者一种使所得或者某些当事者都有一定程度的损失的妥协时，争端得到了调停，为实现这种调停，也许不得不使用一些强制措施”;“而冲突(争端)的解决则是指结局能完全满足各方的要求和利益”。〔8〕两种程序“虽然存在相互对立的假设，但却是相互融合的。”〔9〕根据这一思路，可以将东北亚海洋争端解决的目标划分为暂时性解决和最终解决两个层次。暂时性解决是指平息或调停，而最终解决则意味着海洋争端完全得到了解决。在争端难以获取最终解决时，选择暂时性的解决不失为一种有益的思路。

2．在海洋“争端解决”中引入“争端管理”的概念

如果说争端解决还局限在对争端方国家利益的分配和区别方面，则“争端管理”则意味着对争端进行有效的、建设性的引导和管控，以使得争端朝着有利于各方和地区稳定的方向前进。与此相类似的，是“冲突管理”的思路。英国著名的国际法学家马尔科姆·N·肖(Malcolm N．Shaw)就曾强调要重视罗伯特·詹宁斯(Sir Robert Jennings)的观点，即“除了解决争端，冲突管理也是一个重要的方法必须给予重视。通过冲突管理，缓解紧张局势，将各方注意力转移到更有建设性的方面，在不触动潜在的难点的情况下，防止冲突局面升级”。1959年《南极条约》曾被称为“聪明的管理”(clever management)，各方在对重叠的南极主权利益声索过程中，普遍接受了“只要南极条约有效，就没有南极争端”的理念，通过没有限制的条约有效期限，缓解了日益升级的主权争端。〔10〕南极争端虽然与严格意义上的海洋争端存在一定差别，但是就寻求共同利益而言，在“主权冻结”等方面的经验值得国际海洋争端解决机制借鉴。

(二)东北亚地区海洋争端解决机制思路

1．寻求争端的阶段性和暂时性解决目标

东北亚地区国际争端解决目标是存在不同层次的。理想状态是将争端的根源彻底解除，从而实现争端的最终解决。在国际政治现实中，要实现这种理想状态是非常困难的。因此，可以谋求暂时性、预防性的解决方式。对于难以解决、包含绝对利益的主权领土争端，可以借鉴《南极条约》“冻结主权”的做法，将争端各方领土主权的要求进行冻结，并禁止在有效期内提出关于主权的新主张。“从国际政治的本质来看，所谓的‘冻结’就是各方在不损害既得利益基础上的妥协”，〔11〕对各国声索的领土主权要求，既不承认，也不否认，而是暂时搁置。

2．积极寻求利益共识

如前所述，无论是绝对利益海洋争端、相对利益海洋争端还是共同利益海洋争端，要取得争端解决，中期目标都是要取得对于利益的共识。在思路和方法上，取决于对国际争端根源的看法，如果认为国际争端起源于物质产品或权威角色这类短缺的有限产品，〔12〕则很难通过第三方加以解决;而如果认为冲突起源于共同享有的或者普遍存在的目标，则可以通过第三方介入，有效促成争端各方对话从而努力推动争端解决。这其中包括培育一种共同的价值信仰。“共同的价值信仰对维持协调机制的合作是必需的”，“价值观念的一致将有冲突的大国黏合在一起。”〔13〕因而，需要争端各方从实际利益分歧入手，积极寻求共同利益。

3．发挥地区安全机制“预防性外交”作用

在有些情况下，国际争端要取得最终解决，在短期来看是难以做到的，但是，可以通过采取一定预防争端升级措施，实现争端的暂时性解决。

瓦伦西亚(Mark J．Valencia)在研究东北亚海洋争端时，认为该地区海洋争端目前要实现迅速和最终解决(swift and final resolution)是不可能的，因而“最紧迫的任务是找到有效机制加以管理并阻止进一步升级”，他强调通过东盟地区论坛和亚太安全合作理事会等机制和机构安排的“预防性外交”可以发挥积极作用。“虽然争端各方不愿将争端提交正式法律机构裁决，但是有可能通过东盟地区论坛等预防性外交手段，不是寻求争端解决，但是通过非暴力形式管理争端，阻止或至少控制争端升级。”〔14〕此外，1982年《联合国海洋法公约》在海洋争端解决机制方面取得了很大的突破。东北亚海洋争端在具体问题上可以借鉴联合国海洋法争端解决机制及国际海洋争端解决实践中的成功案例。

四、东北亚地区海洋争端的国家利益层次分析

根据前述国际海洋争端中的三种类型划分，东北亚地区海洋争端可以据此作如下类型划分:

表2 国家利益视角下东北亚地区海洋争端类型划分

(一)东北亚地区绝对利益海洋争端

东北亚地区绝对利益海洋争端涉及日本、韩国、朝鲜、中国和俄罗斯五个国家，独岛、钓鱼岛、北方四岛三个争端岛屿和东海、黄海、朝鲜半岛西部海域的海域划界。

与国际法院解决的主权领土争端相比，东北亚海洋争端在通过国际法院等司法程序解决中存在较大难度，原因在于:

1．东北亚海洋争端各方缺乏共同价值观念。东北亚地区六个主权国家中，每个国家都具有独特的政治体制，在共同价值观念上存在明显的分歧，要取得共识非常困难。“价值观念的一致并不存在亚太地区的四大国中，相反，主要的价值分歧将中国同美国和日本相分开，甚至也同俄罗斯相分开，在存在根本不同的政治价值的国家中建立信任与合作是极端困难的。”〔15〕

2．东北亚国家缺乏国际法裁决程序的文化基础。截至2013年末，国际法院战后裁决的14例国际领土争端中，仅有3例是亚洲国家，而且都是东南亚国家，无一例是东北亚国家。独岛、钓鱼岛和北方四岛主权争端难以提交国际法律裁决程序，与该区域不愿将争端提交第三方司法解决的文化传统有密切关系。

3．东北亚绝对利益海洋争端受到该地区错综复杂的地缘政治和国际关系因素影响，加之背后美国在其中充当平衡手的大国因素影响，难以在短期内取得解决。而且，东北亚地区具有鲜明的民族主义色彩，中日之间、日俄之间、日韩之间都有深层次的历史恩怨纠葛，哪怕在主权问题上的一点让步，都可能引发国内民族主义反抗情绪，因此，绝对利益海洋争端解决难度很大。

但是，即便如此，东北亚绝对利益海洋争端还是可以借鉴国际海洋争端解决案例。例如，1953年，在法国和英国关于明基埃和埃克荷斯群岛案(Minquiers and Ecrehos)的岛屿主权争端一案中，法官一致同意由英国享有两群小岛和礁石的主权，由于这一裁决没有损害到核心的国家利益，反而给了英法双方一个良好的机会来展示自身作为国际公民的宽宏大量和善良的愿望，因而，虽然涉及主权和领土争端，也顺利达成边界划定的最终解决。〔16〕事实上，在英法两国将争端提交国际法院审议之前，两国已经通过单独协议解决了群岛附近的捕鱼权问题，钓鱼岛争端也需要这种解决方式。〔17〕这意味着，对于钓鱼岛争端这样的主权岛屿争端，可以通过双方谈判或单独协议，先解决外围的非主权问题的争端，并逐步通过努力解决根本的主权争端。

有研究发现，“当与领土争端相关的法律规定相对比较明确，同时争端双方中有一方在法律诉求方面明显强于另一方时，国际法关于领土划分的规定将出现一个焦点(focal point)，在该点上双方都愿意接受争端解决方法。”〔18〕这个焦点即共同利益点。与其他三个绝对利益海洋争端相比，朝韩海域划界争端因两国历史划分时间相对较短，非历史悠久的遗留问题，因而，在实际解决过程中更容易通过谈判等方式明确界限，解决争端。根据争端解决的目标进程，东北亚绝对利益海洋争端更需列明争端解决的时间表，在不能取得最终解决的情况下，可以通过近期和中期目标的推进，逐步实现争端的暂时性或部分解决。例如，对于北方四岛的解决，俄罗斯学者丘格罗夫就曾提出，俄罗斯应兑现1956年《苏日联合宣言》的诺言，在签署和平条约的情况下，先交还两个岛屿，然后就另两个进行谈判，并提出借鉴中日之间和平友好条约，将领土问题留给下一代去解决。〔19〕这就是一种阶段性和暂时解决争端的推进思路。

(二)东北亚地区相对利益海洋争端

东北亚地区相对利益海洋争端主要涉及中、日、韩三个国家，涉及东海区域大陆架及专属经济区划界。

表3 东北亚地区相对利益海洋争端解决目标和推进思路

在中日韩大陆架及专属经济区划界问题上，存在着重叠的利益关系和权利主张。可以借鉴国际海洋争端中较为成功的划界案例，吸取其中有利于解决该争端的经验和思路。如，可借鉴1978年12月签署的澳大利亚与巴布亚新几内亚独立国海洋边界条约(1985年2月生效)，该条约“分别在海底和上覆水域基于大陆架和专属经济区划定两条不同的界限”，在中日韩对东海划界存在原则性冲突的情况下，可以考虑借鉴其中的划界方式:“在东海海底分界线方面，可考虑依自然延伸原则划定大陆架界线，而在专属经济区方面，则依各方的海岸构造、海岸线比例，生物资源的开发利用等因素综合考虑以确定另一条分界线。”〔20〕这样，可以避开争端各方敏感而针锋相对的划界立场，通过转换思路，寻找各方可以接受的划界解决方案。

(三)东北亚地区共同利益海洋争端

东北亚地区共同利益海洋争端主要是东海油气资源争端和各海域渔业及其他资源争端。后者的范畴中包含前者，之所以东海油气资源争端单独列出，是因为这一争端在东北亚地区海洋资源争端中占据最为重要的地位。

表4 东北亚地区共同利益海洋争端解决目标和推进思路

东海油气资源争端与岛屿争端和大陆架划界争端的不同在于，其中蕴含更多的共同利益因素。油气资源争端虽然涉及国家核心的能源安全利益，但是从争端解决出路看，必须要聚焦到共同开发。因此，寻找到争端各方都能够接受的共同开发区域，是解决东海油气资源争端的首要目标。以划定边界和划界前的临时安排可以作为具体落实手段。“如果(中日)两国能够确定海上的共同边界，它们甚至可以联合开发这一区域的海底资源，分担成本，共享利益。”〔21〕

在共同利益点和共同边界的寻找过程中，需要采取相应措施，包括冻结进行中的油气开发、划定暂时措施区域，积极寻找渔业及各种资源划分的共同利益点，如能达成共识并顺利实施，则各海域渔业及各种油气资源争端共同开发可期，争端解决可期。

综上所述，东北亚海洋争端涉及中国、日本、俄罗斯、朝鲜、韩国五个主权国家，这些国家之间的海洋争端又有着不同的特性，这些都决定了该地区海洋争端的复杂性。虽然这些海洋争端错综复杂，但如果能从国家利益这一核心要素入手，将纷繁的争端划分为绝对利益、相对利益和共同利益海洋争端三种类型，则可以更有针对性地提出不同争端的解决思路和路径;为每一类型的海洋争端划定近期、中期和远期目标，在争端远期目标难以看到未来时，可以以先行解决近期、中期目标为着眼点，不断推动争端朝着最终解决的方向前进。

注释:

〔1〕何志工、安小平:《东北亚区域合作——通向东亚共同体之路》，北京:时事出版社，2008年，第205页。

〔2〕张丽华、姜鹏:《东北亚海权争端与中国的新思维》，《东北亚论坛》2011年第5期，第39页。

〔3〕〔英〕J．G．梅里尔斯:《国际争端解决》，北京:法律出版社，2013年，第362 页。

〔4〕Buga，Irina．Territorial Sovereignty Issues in Maritime Disputes:A Jurisdictional Dilemma for Law of the Sea Tribunals，The International Journal of Marine and Coastal Law．2012(27):pp．59 －95．

〔5〕〔美〕奥兰·扬:《世界事务中的治理》，上海:上海人民出版社，2007年，第49－50页。

〔6〕〔7〕〔16〕Luard，Evan．The international regulation of frontier disputes，Praeger，1970，pp．223，223，230．

〔8〕〔9〕〔12〕〔澳〕约翰·伯顿:《全球冲突:国际危机的国内根源》，上海:上海人民出版社，2007年，第153－154、159、153－154页。

〔10〕Malcolm N．Shaw．Peaceful resolution of‘Political Disputes’:The Desirable Parameters of ICJ Jurisdiction，Julie Dahlitz(ed．)．Peaceful Resolution of Major International Disputes，United Nations，New York and Geneva，1999:p．50．

〔11〕郭培清、石伟华:《南极政治问题的多角度探讨》，北京:海洋出版社，2012年，第6－7页。

〔13〕〔15〕谢淑丽:《亚太地区安全:势力均衡还是大国协调》，载王正毅、〔美〕迈尔斯·卡勒、〔日〕高木诚一郎等主编:《亚洲区域合作的政治经济分析——制度建设、安全合作与经济增长》，上海:上海人民出版社，2007年，第195－196页。

〔14〕Valencia，M．J．Domestic Politics Fuels Northeast Asian Maritime Disputes，Asia Pacific Issues:Analysis from the East－ West Center，2000(43)．

〔17〕J．G．Merrills．International Boundary Disputes in Theory and in Practice:Precedents Established，Julie Dahlitz(ed)．Peaceful Resolution of Major International Disputes，New York and Geneva:United Nations Publications，1999:pp．98 －99．

〔18〕Paul K．Huth，Sarah E．Croco，Benjamin J．Appel．Bring Law to the Table:Legal Claims，Focal Points，and the Settlement of Territorial Disputes Since 1945，American Journal of Political Science，2013，57(1):pp．90 －103．

〔19〕陈洁华、肖辉忠:《艰难调整中的俄日关系》，冯绍雷、相蓝欣:《俄罗斯与大国及周边关系》，上海:上海人民出版社，2005年，第101页。

〔20〕李毅:《论澳巴海洋边界划分方法之特色及其对中日东海海域划界之借鉴意义》，《东北亚论坛》2005年第3期，第33页。

〔21〕〔美〕迈克尔·克莱尔:《石油政治学》，海南:海南出版社，2009年，第242页。