农业行政执法文书应用（八）——《案件处理意见书》的应用之一

陈向武，孙敬秋，李瑞红

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

农业行政执法文书应用（八）
——《案件处理意见书》的应用之一

陈向武，孙敬秋，李瑞红

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

执法文书应用

编者按：2012年9月，农业部修订发布了26种农业行政执法文书基本格式，为使官方兽医尽快掌握并规范制作执法文书，2013年委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心编写了规范制作执法文书的培训讲义，并在2013年第6期至2014年第3期刊出。执法文书应用讲义刊登后，深受读者欢迎。并相继接到众多基层动物卫生监督执法机构要求再次刊登的意见。为了满足基层动物卫生监督执法的需要，本刊委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心对执法文书讲义进行了修改和完善，现陆续刊出。

执法文书是动物卫生行政主体实施法律的重要手段，是实施行政处罚的记录和凭证，是体现执法程序的载体，同时也是衡量行政执法人员执法水平高低的重要指标。为了提高行政执法人员文书制作水平，本文结合农业行政执法基本文书格式和使用规范，通过对具体案例执法文书应用的分析，对案例中的执法文书进行了点评，并制作了范本供读者参考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲县动物卫生监督所在市场监督执法过程中，发现该县某街道市场肉贩蒋某所出售的73千克猪肉无《动物产品检疫合格证明》，经立案调查，查明：涉案猪肉在屠宰检疫中检疫为不合格，检疫员未出具《动物产品检疫合格证明》。蒋某为贪图便宜，将涉案猪肉从甲县某屠宰场购入销售。甲县动物卫生监督所认为，蒋某的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第三项及第五项之规定，根据《动物防疫法》第七十六条的规定，给予蒋某没收（销毁）73千克病猪肉、并处1 500元罚款的行政处罚。蒋某在规定时间内履行了行政处罚决定书的义务。结案后，执法人员进行了组卷归档，档案中有卷内目录1具体内容见《中国动物检疫》2014年第8期86-88页，农业行政执法文书应用（一）——《卷内目录》的应用。、案件登记表、行政处罚立案审批表2具体内容见《中国动物检疫》2014年第9期85-87页，农业行政执法文书应用（二）——《行政处罚立案审批表》的应用。、现场检查笔录3具体内容见《中国动物检疫》2014年第10期91-93页，农业行政执法文书应用（三）——《现场检查（勘验）笔录》的应用。、行政强制决定书4具体内容见《中国动物检疫》2014年第12期90-92页，农业行政执法文书应用（四）——没收销毁动物产品的法律文书应用。、

送达回证5具体内容见《中国动物检疫》2015年第1期84-87页，农业行政执法文书应用（五）——《送达回证》的应用。、陈述申辩笔录6具体内容见《中国动物检疫》2015年第3期89-92页，农业行政执法文书应用（六）——《陈述申辩笔录》的应用。、询问笔录7具体内容见《中国动物检疫》2015年第5期89-94页，农业行政执法文书应用（七）——《询问笔录》的应用。、案件处理意见书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、蒋某的检查书、罚没收据存根清单以及行政处罚结案报告等材料。

【执法文书规范制作】

本文仅对本案中的《案件处理意见书》进行分析，就如何规范制作《案件处理意见书》进行阐述，并指出本案中《案件处理意见书》存在的问题。本案中使用的其他法律文书将逐期刊登。

1 案件处理意见书的制作规范

案件处理意见书是指案件调查结束后，执法人员就案件调查经过、证据材料、调查结论及处理意见报请执法机关负责人审批的文书，在适用一般程序实施行政处罚过程中，有着承上启下的作用。案件处理意见书是动物卫生行政主体为规范执法工作运转程序的内部法律文书。

案件处理意见书的内容包括：案由、当事人、案件调查经过、所附证据材料、调查结论及处理意见、执法机构意见、法律机构意见和执法机关意见等内容。《案件处理意见书》制作范本见表1。根据相关法律规范和《农业行政执法文书制作规范》（农政发〔2012〕3号）的规定，案件处理意见书应当按下列要求制作：

1.1 案由

“案由”栏应当填写为“涉嫌+违法行为定性+案”。如，涉嫌无兽药经营许可证经营兽药案。《农业行政执法文书制作规范》第八条规定，在立案和调查取证阶段文书中“案由”应当加“涉嫌”二字，但何时不再使用“涉嫌”二字，未进行规定。在执法实践中执法人员对何时不再使用“涉嫌”二字有三种不同观点：第一种观点认为，制作《案件处理意见书》时已查明案件事实，违法行为是否存在已有相关证据证明，此时“涉嫌”结束，因此制作《案件处理意见书》时“案由”中不再使用“涉嫌”二字；第二种观点认为，制作《案件处理意见书》时未经执法机关负责人审批同意，违法行为是否存在仍处于“涉嫌”状态，如果负责人认为证据不充分，案件仍需继续调查取证，但制作《行政处罚事先告知书》前，已经过负责人审批同意，对违法行为是否存在已经确凿的证据，“涉嫌”状态在负责人审批同意后即行结束，因此制作《行政处罚事先告知书》时“案由”中不再使用“涉嫌”二字；第三种观点认为，给当事人送达《行政处罚事先告知书》之后，在当事人陈述、申辩或听证结束之前，仍为调查取证阶段，违法行为仍处于“涉嫌”状态，但制作《行政处罚决定审批表》8《行政处罚决定审批表》格式见2012 年9 月26 日农业部修订发布的农业行政执法基本文书格式之十九。是调查取证阶段的结束，该文书一经执法机关负责人审批同意，就意味着从执法机关角度来看，违法事实已经清楚，证据确凿，应当制作《行政处罚决定书》给予当事人相应的行政处罚。因此，案件承办人员在制作《行政处罚决定审批表》时，不再使用“涉嫌”二字。笔者认同第三种观点，虽然《农业行政处罚程序规定》第三十七条规定：执法人员在调查结束后，认为案件事实清楚，证据充分，应当制作《案件处理意见书》，报农业行政处罚机关负责人审批。但该条规定的“调查结束”和“案件事实清楚，证据充分”，是执法人员结束调查，是执法人员自认为案件事实清楚、证据充分。但不排除执法机关负责人审查后认为事实不清，证据不足，以及当事人在陈述、申辩或听证过程中陈述新内容或提供新证据，需要继续进行调查取证的情形。因为在当事人对违法事实陈述、申辩或听证之前，案由、违法事实与证据、法律依据、处罚种类及幅度等内容都处于一种不确定的状态，这些内容可能因当事人行使陈述、申辩或听证权利而改变，所以在制作《行政处罚决定审批表》之前当事人的违法行为仍处于“涉嫌”状态。而制作《行政处罚决定审批表》时，案由、违法事实与证据、法律依据、处罚种类及幅度等内容都已经确定，“涉嫌”状态也已结束。

1.2 当事人

“当事人”栏应当根据案件情况确定当事人是“个人”还是“单位”，但“个人”“单位”两栏不能同时填写，且同一案件中当事人名称前后应

8《行政处罚决定审批表》格式见2012年9月26日农业部修订发布的农业行政执法基本文书格式之十九。

当一致。具体制作要求已在《中国动物检疫》2014年第9期《农业行政执法文书应用（二）——＜行政处罚立案申批表＞的应用》一文中论述，这里不再赘述。

1.3 案件调查经过

“案件调查经过”栏应当填写案件由来和执法人员调查案件的经过。通常以说明的表达方式概括叙述案件由来和调查经过。案件由来包括案件发生的经过和立案时间等内容；调查经过包括承办人员的组成，调查的时间、方法、经过以及调查后形成的法律文书名称或获取的其他证据的名称等内容。执法实践中，执法人员在填写该内容时过于简化，不能反映案件调查的具体过程，有的甚至填写当事人涉嫌违反的法律规范或对案件处理的结论性等内容，没有对案件调查过程进行描述，这些不规范的制作方式应当予以纠正。

1.4 所附证据材料

“所附证据材料”栏应当填写案件调查过程中收集的所有证据材料名称，既包括不利于当事人的证据，如，证明违法事实存在的证据材料；也包括有利于当事人的证据，如，证明当事人违法事实不存在，或者当事人具有从轻、减轻情节的证据材料。填写证据材料时，应当对收集的证据材料进行编号，以阿拉伯数字列举，有些证据材料还需要写明数量，证据材料是复印件的还应当注明。

1.5 调查结论及处理意见

“调查结论及处理意见”栏应当由执法人员根据案件调查情况和有关法律、法规和规章的规定提出处理意见。通常情况下，“调查结论及处理意见”应当分别进行书写。

调查结论包括两部分内容：一是分析证据。要围绕收集的证据材料，论述谁是违法行为人（当事人）以及违法事实是否存在，分析哪些证据证明当事人主体的适格性，哪些证据证明违法行为的时间、地点、目的、手段、情节、危害后果和违法所得等事实，哪些证据证明当事人违法事实不存在，以及具有从重、从轻或减轻情节；二是明确调查结论。根据查明的案件事实和对证据进行综合分析的结论，判定当事人的违法行为是否存在，违法行为存在的，应当写明当事人行为违反的具体法律条款，也称案件定性依据的法律条款。

处理意见应当写明是否给予行政处罚的具体意见。违法事实不存在的，应当写明建议终结调查并结案的意见；违法事实存在的，应当写明行政处罚依据的法律条款，即适用的法律责任（罚则）条款，同时写明拟给予行政处罚的种类、幅度（写明自由裁量的理由。罚款的，还应当写明具体计算方法）等具体建议内容。如果案件承办人为两人以上，且对案件的处理意见有分歧的，也应当写明，供审批时参考。对具有依法从重、从轻或者减轻处罚情节的，应当写明理由。有些案件中，还需要写明当事人除承担行政处罚责任外的其他法律义务，如责令当事人召回已售出的检疫不合格的动物产品。需要说明的是，根据《行政处罚法》第二十三条的规定，动物卫生行政主体在实施行政处罚时，必须要责令当事人改正或限期改正违法行为，因此，执法人员要根据不同案情，在处理意见中写明“责令当事人改正或限期改正违法行为”的内容。但是“责令当事人改正或限期改正违法行为”不是行政处罚的种类，因而不能作为行政处罚的内容。至于责令改正的表现形式，可以根据需要单独制作《责令改正通知书》，或在《行政处罚决定书》中表述。表述格式如，“依照××××××（法条原文）之规定，本机关（责令_______ ，并）作出如下处罚决定：……”。

需要说明的是，执法人员在案件办理过程中，发现本单位的其他执法人员有违法行为的（如，监管中发现负责检疫职责的官方兽医有不履行或不正确履行职责的行为），应当向执法机关负责人提出处理意见；发现第三人有违法行为的，属于本机关职权范围的，应当另案追究，不属于本机关职权范围的，应当将违法线索移交有管辖权的执法机关处理。

1.6 审批意见

审批意见栏分为“执法机构意见、法制机构意见和执法机关意见”三部分。一是执法机构意见和法制机构意见的填写。动物卫生行政主体（指兽医主管部门、动物卫生监督机构）内设执法机构和法制机构的，执法机构负责人在“执法机构意见”栏填写是否同意或改变执法人员处理意见的内容，并由执法机构负责人签名；法制机构审查执法机构的

意见是否正确，在“法制机构意见”栏填写是否同意或改变执法机构意见等内容，并由法制机构负责人签名。动物卫生行政主体内部如果不设执法机构和法制机构的，则“执法机构意见、法制机构意见”栏不填写；基层动物卫生监督所受编制和人员的限制，绝大多数都没有内设的执法机构和法制机构，因而其在实施行政处罚适用《案件处理意见书》时，“执法机构意见、法制机构意见”栏无需填写。需要说明的是，兽医主管部门不得越权对动物卫生监督机构以自己名义实施行政处罚所制作的《案件处理意见书》签署任何审批意见；但兽医主管部门将兽药等行政处罚权委托动物卫生监督机构的，动物卫生监督机构负责人的意见应当填写在“执法机构意见”栏；“法制机构意见”由兽医主管部门的相关内设机构负责人填写具体意见。二是执法机关意见的填写。“执法机关意见”栏由执法机关法定代表人或主管负责人签署审批意见并签名，通常应写明同意处理意见或改变法制机构的审核意见等内容，对重大、复杂或者争议较大的案件，应当注明经执法机关负责人集体讨论。

表1 案件处理意见书9该案件处理意见书示例，是在本案执法人员制作基础上进行的修改，为使示例具有指导性，有些内容是作者对案件处理的推理或增加了相关法律事实，推理或增加的法律事实不一定与本案的实际情况相吻合，只是为了满足本范文的写作需求。该示例文书格式采用了2012年9月26日农业部修订发布的农业行政执法基本文书格式之十二。（以本案为例，案件处理意见书制作示例）

10表1中涉及到《询问笔录》内容的，请参见《中国动物检疫》2015年第5期92页，农业行政执法文书应用（七）——《询问笔录》的应用中“表1询问笔录”。11表1中涉及到《现场检查（勘验）笔录》内容的，请参见《中国动物检疫》2014年第10期93页，农业行政执法文书应用（三）——《现场检查（勘验）笔录》的应用中“表1现场检查（勘验笔录）”。12在适用有自由裁量权的罚款处罚时，通常情况下，选择罚款幅度的中间值。如果违法行为人有从轻情节的，在中间值以下最低值以上确定罚款幅度； 如果违法行为人有从重情节的，在中间值以上最高值以下确定罚款幅度。当地对罚款的自由裁量权适用有规定的，从其规定。

（待续）

（责任编辑：白雅娟）

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1005-944X（2015）07-0091-05