民办高等教育发展中的政府责任

郭娟

摘要：民办高等教育是我国教育事业的重要组成部分，无论从理论上还是法律上都体现出政府对民办高等教育的发展有不可推卸的责任。政府应创造良好的环境，促进民办高校的发展，而目前我国在支持民办高等教育发展中存在着很多问题，政府应本着公共政府的理念，构建完备的民办高等教育法规体系，科学规划高校的市场分布，加大资助力度，积极培育民办高等教育中介组织等来促进民办高等教育的持续健康发展。

关键词：民办高等教育；政府；责任

中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）51-0051-03

一、政府在高等教育发展中承担责任的依据

起初，我国政府为了缓解财政压力，补充公办学校，将民办高等教育引入高等教育领域，在全国范围内招纳人才，如今在民办高等教育发展的关键时期，无论在理论上还是法律上，政府都应承担起相应的责任。

（一）理论依据

1.准公共产品属性。“民办高等教育的效用可以被受教育者本人、他的家庭乃至全社会所共同拥有，而且求学者的增加会导致消费的拥挤，使每个消费者从中所获得的收益下降，因此大多数经济学家都将其看成是介于私人产品和公共产品之间的一种准公共产品”，民办高等教育的直接产出不但体现在学生自身知识的叠加，潜力的挖掘，同时能够为社会培育优秀的人才，创造巨大的社会财富，具有强大的正外部效应。即民办高等教育不但使教育者本人受益，也会使社会受益，具有一定的公共性，政府作为公共利益的代表，应该承担相应的责任，为民办高等教育的发展创造良好的条件。

2.市场失灵论。美国著名经济学家萨缪尔森指出：“市场不是理想的，存在着市场失灵。”[2]民办高校主要通过市场进行教育资源的配置，具有鲜明的市场特征，市场在调节民办高等教育过程中也会存在着市场失灵现象。我国民办高等教育处于刚起步阶段，加之我国市场经济还在逐步完善过程中，一些办学者为了纯粹把民办高等教育当成“投资热土”，从自己的个人利益出发获取利益，而不顾教育质量的高低。因此，政府必须站在教育公益性的角度，制定法律对办学主体的行为进行规范，对以因营利为目的的行为予以制止；同时加强国家的监管能力，进行有效的宏观调控，纠正市场失灵，支持民办高等教育的发展。

3.教育公平理论。早在古希腊，伟大的哲学家柏拉图就提出了教育公平的思想。在我国，儒家学派创始人孔子提出了“有教无类”论；教育家陶行知遵循公平的原则创办了晓庄学校；温家宝曾说：“收入不公平会影响人的一时，但是教育不公平会影响人的一生。”民办高等教育的发展不但为学生提供了接受高等教育的机会，而且对实现教育公平有很大促进作用。但是，民办高等教育在实践中存在着“公”“民”不平等，教师权利地位不平等，以及民办高等教育发展空间不均等等问题。教育问题既关系个人的利益，也关系到社会的公平、国家的稳定，政府应强化公平的理念，实现教育领域的公平。

（二）法律依据

我国相关法律都明确规定了政府必须对民办教育行使管理职能。《中华人民共和国民办教育促进法》第一条规定促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益。第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》强调民办高校的教师和公办高校的教师具有平等的法律地位，享受同等的权利，并要求支持民办高等教育的发展。这些都表明政府对民办高等教育进行管理具有法律上的责任。

以上说明无论在理论上还是法律上，政府对民办高等教育的发展都有着不可推卸的责任，政府应在管理活动中，积极引导鼓励扶持，同时建立健康完善的教育市场，为民办高等教育创造良好的发展环境。

二、政府在支持民办高等教育发展中责任缺失的现状

我国民办高等教育自改革开放以来取得了高速发展，但是目前的发展也遇到了“瓶颈”，这“一方面与民办高校本身教育质量不高，以及人们对民办高校的歧视有关，但更为重要的是由于缺乏促进民办高校发展的制度环境所致”[3]。为民办高等教育发展创造良好的发展环境是政府的职责所在，而当前我国政府在支持在民办高等教育发展中存在着以下问题：

（一）管理上的失衡

高等教育管理上的失衡即某些地方政府偏离了公正的底线，对于公办高校和民办高校不能一视同仁。我国民办高校是在国家的总教育方针下自主办学，自负盈亏，并不由政府的计划强制规范，然而现实中，一些地方政府受“官本位”思想的影响对民办高校进行管理，并且政府往往沿用计划经济时期的宏观调控体系，习惯于用公办高校的管理模式来对其进行规范，教育行政部门几乎还是用同一的标准来来衡量各项问题（包括招生计划、专业设置、课程安排、教学计划等），这些对民办高校的发展形成了束缚，使其不能按照自己的办学特色自由发展，对民办高等教育的发展产生了阻碍作用。

（二）经费资助不到位

资金短缺是现阶段我国民办教育发展最大的压力，高校没有足够资金进行基础设施建设和科研能力开发，这就限制了民办高校的发展。我国《民办教育促进法》明确规定“国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，资助民办学校的发展”，但是在实践中，由于过于追求经济效益，某些地方政府对民办高校的资助几乎成了空话，对于扶持奖励高等教育发展也缺乏硬性要求，几乎流于形式，没有实际性操作。我国教育部明确规定，不能再提高高等教育的收费，民办教育的经费只能要通过市场来筹集民间资本，但是，我国的捐助性、慈善性教育经费过少，使民办高校发展缺乏财力上的保障。

（三）法律上的不完善

在民办教育法制建设方面，我国法律本身存在着不健全的地方，《民办教育促进法》以及“实施条例”的有关法规条例内容尚有模糊的地方，特别是涉及到民办高校的产权归属、投资回报、财政资助、税收优惠等一些重大问题，只具有导向性，加上立法技术不高，有关政策制定尚未严格按照制定程序实施，结果缺乏可操作性，使政策无法落到实处。法规政策的不明确性，程序的不规范性，导致老师、学生的利益都得不到平等的对待，进而出现教师队伍不稳定等现象，也使民办高校常常陷入困境，使民办高校面对政府管理时进退维谷，同时也降低了法规政策的权威性，影响了政府的执行效能，制约着民众对民办高校的认同。endprint

（四）对民办高等教育发展的规划不到位

政府在优化高等教育资源，引导高校合理定位，促进民办高等教育持续发展方面具有无可取代的作用。然而，教育行政部门对于民办高校的控制多于规划和服务。一方面各级政府并未把民办教育作为重要议程纳入到总体规划中，另一方面政府对民办高等教育的总体发展方向及学科布局方面，并未作出统筹规划，这导致了民办高校的办学层次、专业结构上的失衡以及规模的扩大，办学风险日益突出。这些直接使民办高校陷入恶性竞争的困境，造成了教育资源浪费，也使民办高校形象受损，影响民众对民办高校的认可度和可信度。

（五）服务上的不到位

我国正在积极构建服务型政府，就该以政府与公众的良性互动为目标，在市场经济体制下，政府不仅发挥教育市场规划者的职能，也应发挥好比较成本优势，承担起服务者的职能，提供完整的信息，协调好各方的关系，积极培育中介组织，以减少交易成本。而目前，“我国各级政府往往忽视民办高校自身的困难和特点，管理价值的取向不是服务于民办高校，而是服从于原有的部门规章”，另外在服务中能起到桥梁作用的中介组织发展也相对缓慢[5]。为了创造民办高等教育公平发展的环境，培育民办高等教育中介组织是必要的，健全的中介组织可以维护政府和学校的利益，同时也能防止政府滥用职权和监督学校的违规操作，真正起到中介的作用。

三、政府在促进民办高等教育发展中的履责路径

在政府种种责任缺失的现实面前，政府应自觉担负起对民办高等教育的多方面责任，实现民办高等教育和公办高等教育优势互补、共同发展的教育发展目标。

（一）转变观念，促进高等教育的公平发展

政府以其职能部门对民办高等教育的认识程度，在很大程度上决定了政府对待民办高等教育的态度，政府应转变对民办高校的各种偏见，树立“公办、民办教育一体化”的观念，真正认识到“民办教育是我国教育事业的重要组成部分”，随着高等教育市场由卖方市场转变为买方市场，“公”“民”之间的竞争日趋激烈，加上计划生育政策的实施，使生源竞争更加突出，政府应平衡二者之间的竞争，以一名公正的裁判者的角色来对其进行引导、规范。只有这样，才能真正实现“公”“民”一家亲，促进高等教育公平[6]。政府应本着公共政府的理念，增强对民办教育发展的服务意识，明确民办高校的地位和作用，避免“公”重“民”轻，加强民办、公立高等教育机构教职工之间的交流和学习，为民办高等教育机构教职工提供公平待遇，并根据民办高校自身的特色优势整体发展规划，大力维护民办高校的形象与利益，促进社会的广泛理解，提升其信任度，从而形成有利于民办高校发展的大包容的社会环境。

（二）健全相关的法律法规体系，完善有利于民办高等教育发展的制度环境

健全完备的法规规范体系是民办高等教育发展的基本保障。作为制度环境的创设者，当前政府应对《民办教育促进法》进行审慎梳理，加快落实的力度，并尽快制定与其配套的法律法规，在对民办高等教育发展有关的财政资助、税收、占地、教师权益、贷款优惠等方面的政策进一步完善、细化，提高现有法律的可操作性、权威性和公正性，清理有关民办高等教育的歧视性条文，营造有利于民办高校发展的公平的制度环境，实现民办高校与公办高校具有同等的法律地位，同时明确界定民办高校的管理体系以及政府和各类组织在民办高等教育发展中的角色，避免多层管理，使民办高校有规可循。另外，加快制定民办高等教育分类管理办法，明确学校产权和属性，当然不能简单地用“两分法“对其定位，完善对民办高校的收费审批制度，加强政府的监管力度，使其朝着规范化、法制化的方向发展，创设有助于民办高等教育发展的制度环境。

（三）科学规划高校的市场分布，实现高等教育的协调发展

政府对高等教育实行科学规划是其重要服务职能之一，政府在信息的获取方面具有超前性和完整性，应充分发挥其优势，从以下方面对民办高等教育进行科学规划：一是政府应创新管理模式，拓宽民办高等教育发展空间，对公办高校、民办高校进行合理定位，明确规定高等教育市场经营主体；二是要对民办高校的数量发展严格控制，提高准入条件，深入了解申办者的道德素质、经济实力、办学理念和办学能力，评估办学风险，使申办者认识到办学取得的合理回报，在办学中承担的责任，在资本的寻利性和教育的公益性之间作出平衡决策，确保办学公益性的实现[6]；三是合理处理民办高校和公办高校关系，在对民办高校和公办高校的政策上进行统筹与协调，使他们各自发挥自己的优势，进而实现我国高等教育的协调发展。

（四）加大政府资助力度，实现民办高等教育的持续发展

民办高等教育固有的准公共物品属性，个人、政府和社会都能从其中获取巨大利益，根据“谁受益、谁付费”原则，政府理应承担起责任，再者，接受教育是每一个人的基本人权，政府应保障公民基本权利的实现，应给予高校一定的经费资助，这样做不仅可以缓解民办高校的财政压力，加强基础设施的建设，而且有助于教育目标的实现。对民办高校的资助，政府可以采取如下措施：一是设立民办高等教育发展专项资金，提高办学规模和层次；二是在税收政策方面予以优惠，降低民办高等教育的发展成本，积极鼓励慈善机构、企业、组织等对民办高等教育进行捐赠；三是明确民办高等教育取得合理回报的条件等，增强其可持续发展的空间；四是通过提供科研资助等方式，把支持的对象转向老师和学生，维护其权利和利益，稳定教师队伍，提高教育质量，促进民办高等教育的发展。政府对民办高校的资助是其持续发展的财政支撑，也会带动整个社会的广泛认可。

（五）积极培育扶持民办高等教育中介组织，推动民办高等教育的健康发展

构建良好的公共治理制度需要健全的中介组织，这是避免“政府失灵”和“市场失灵”的重要方面[7]。目前，我国的中介组织在数量上比较少，在实力方面也比较薄弱。在后大众化时期，政府应积极学习外国高等教育管理成功的经验，扶持中介组织的发展，对民办高等教育实施间接管理，促进民办高校的健康发展。首先，政府应转变职能，由管理型转变为服务型，由“划桨”转变为“掌舵”，在招生计划、专业课程的设置等方面减少指令干涉，把部分职能授权给中介组织去实施。其次，加快教育中介组织的法制建设，使教育中介组织在合法范围内自由地活动。最后，优化现存的中介组织，真正发挥其应有的咨询、评估等服务功能，为我国高等教育事业的发展做出重大贡献。

四、小结

民办高等教育的发展，不但关系着我国教育事业发展的进程，也关系着我国高等教育发展的潜力与社会的公平。政府应承担起市场规划者、制度管理者、观念引导者、财政资助者的责任，促进我国民办高等教育的健康持续发展，以实现教育强国和人力资源强国的目标。

参考文献：

[1]史万兵.高等教育经济学[M].北京：科学出版社，2004：148.

[2]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯（萧琛译）.经济学[M].北京：首都经济贸易大学出版社，1997.

[3]马廷奇.我国民办高等教育发展的制度环境分析[J].辽宁教育研究，2006，（2）.

[4]张剑波.民办高等教育投资风险及其规避[J].高等工程教育研究，2007，（2）.

[5]李维民.我国民办高等教育发展现状与问题分析[J].西部学刊，2013，（1）.

[6]张庆，论民办高等教育中政府职能的“越位”与“缺位”[J].湖南涉外经济学院学报，2013，（2）.

[7]李钊.论民办高校办学风险防范中的政府责任[J].中南大学学报：社会科版，2009，（3）.

[8]张江波.试论民办高等教育质量保障中的政府责任[J].当代教育论坛：宏观教育研究，2008，（03）.

[9]华灵燕.民办高等教育筹资困境与选择[J].民办教育研究，2008，（01）.

[10]万安中.论政府对民办高等教育的财政资助[J].国家教育行政学院学报，2008，（01）.endprint