我国房地产税征管模式研究

武汉市地方税务局课题组

我国房地产税征管模式研究

武汉市地方税务局课题组

房地产税改革是整个税制改革和税制体系建设的重要组成部分，而较为完善的房地产税收征管模式是房地产税改革成功与否的关键。本文在对国内房地产保有环节税收征管存在的主要问题进行分析的基础上，为我国实施新的房地产税制后税收征管模式的建立提供初步的思路。

房地产税 征管模式

作为地方税体系建设的基本内容，从十六届三中全会提出“适时开征物业税”到十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，房地产税税制建设随着财税体制改革的深化不断推进和完善。房地产税制建立后，如何加强税收征管确保房地产税功能得到发挥，亟需研究并破题。

一、近年来我国房地产保有环节税收收入情况

我国现行房地产保有环节的税种包括城镇土地使用税和房产税（以下简称“两税”），这两个税种将成为未来房地产税改革的主要内容。近年来，“两税”收入呈现出如下特点：

（一）“两税”收入总体增长态势良好，收入绝对规模逐年增加

表1显示，2010年至2014年，全国“两税”收入增长较快，合计年均增速达19.28%，其中，城镇土地使用税年均增速18.65%，房产税年均增速19.96%。从收入绝对规模看，2014年，全国城镇土地使用税收入总额较2010年增长了98%，全国房产税收入总额较2010年增长了107%。

全国“两税”收入的快速增长首先得益于我国经济的平稳较快增长，新增企业和应税房产、土地大量

增加。其次，税收征管更加严密规范。近年来，各地税务机关致力于加强“两税”的科学化、精细化管理，利用信息化手段积极探索“以地控税、以税节地”工作思路。即在国土与地税部门之间推行宗地信息和涉税违法用地信息共享机制。地税部门使用国土部门提供的地籍信息及时对税源信息进行更新维护，实现“以地控税”；国土部门运用地税部门税源管理中发现的违法用地信息以及土地使用存在疑点的涉税信息，有针对性地开展土地使用检查，利用税收的调节作用促进土地有效登记，减少非法占用土地的数量，达到“以税节地”目的。

表1 2010-2014年全国“两税”收入情况 单位：亿元

（二）“两税”收入占地方税收入比重过低

数据分析显示（见表2），近年来，“两税”收入占地方税收入比重过低，全国平均比重仅为9.25%。对湖北省和武汉市而言，这一比重更低，湖北省为6.84%，武汉市仅为6.11%。“两税”收入规模相对较小，不能满足地方财政需要。

（三）“两税”总体税负水平偏低

“两税”总体税负水平可通过“两税”收入占房地产市场价值的比重测算。以武汉市为例，通过对典型企业纳税数据进行分析显示，近年来武汉市房地产保有环节的平均税负水平仅为0.15%①武汉市地税局统计月报数据。，远低于房产税的名义税率1.2%。这主要由于：一是“两税”征收范围过窄。“两税”只对城市、县城、建制镇及工矿区内的经营用房地产征收，个人自住房及农村房地产一般无需纳税。二是“两税”税率较低。武汉市现行城镇土地使用税税额标准最高为20元/每平方米，最低仅2元/每平方米；房产税则按房产计税余值的1.2%或房产租金收入的12%缴纳。三是房产税按照账面原值从价计征、城镇土地使用税按面积定额计征的方式，使得“两税”收入缺乏弹性，也违背了量能负担原则。

二、我国现行房地产保有环节税收征管存在的主要问题

（一）税源分散，信息采集难

一般来说，纳税人拥有房产或使用土地应该拥有房屋所有权证或国有土地使用权证，但由于种种原因，不少纳税人没有取得上述两证。有的纳税人增加了房地产不主动申报，一个计税依据申报多年；有的纳税人拥有多处房地产，申报时只报一处。地税机关自行采集税源信息遭遇重重阻力，比如纳税人将自有房地产申报为租赁房地产，承租方拒不提供产权所有人的情况或提供虚假情况等。

（二）政策不明晰，纳税主体确定难

税法规定，房产税纳税人为产权所有人或承典人，城镇土地使用税纳税人为拥有土地使用权的单位和个人。如果房屋产权所有人、承典人或土地使用权拥有人不在房屋或土地所在地的，或者房屋产权、土地使用权未确定或权属纠纷未解决的，由代管人或实际使用人纳税。问题是房屋或土地所在地的地理范围税法没有明确规定，税务机关对房屋产权所有人、承典人或土地使用权拥有人是否在房屋或土地所在地无法界定，从而造成房屋所

有人、承典人或土地使用权拥有人和代管人或实际使用人之间互相扯皮的现象，导致税务机关很难确定纳税主体。

（三）税务机关专业能力有限，计税依据确定难

部分企业对自建房产多年挂在建工程项目，地税部门难以确定其建造价值。对于未取得国有土地使用权证书的土地，税法规定由纳税人据实申报土地面积，但由于缺乏专业知识，纳税人乃至税务机关对土地面积很难确定。此外，纳税人为逃避房产税缴纳所采取的一些手段，使得税务机关确定计税依据更加困难。例如，房产出租的，为少缴税款，很多纳税人特别是个人纳税人采取签订两份合同的形式——一份为真实租金收入，另一份为虚假的较低租金收入，而将较低租金收入的虚假合同提供给税务机关。

（四）部门协作缺乏合力，协税护税网络健全难

“两税”征管工作涉及面广、工作量大，税源监控仅靠地税部门“单兵作战”效果不明显。在实际工作中，从全国范围看，“以地控税、以税节地”工作仍在摸索完善之中，有些地区还没有建立一套较为完善、形成惯例的部门协作机制和信息共享交换平台，地税部门很难实时取得房屋、土地的登记及变动情况资料。各相关部门协税护税的积极性和作用没有充分发挥。

三、建立我国房地产税征管模式的思考和建议

在我国房地产税改革进程中，通过对征管模式系统、科学的制度设计，稳步推进改革进程，才能实现我国房地产税改革的既定目标。

（一）建立以先进技术工具和独立评估为支撑的税基评估机制

1．明确评估主体的界定。从我国实际情况出发，建议设立准政府性质的专属房地产税税基评估机构。该机构可以是隶属于政府的事业单位，由地方财政提供其运作经费。这样既可以减轻政府机构的人员编制负担，又独立于税务部门，从而保证评估过程和结果的公允性。

2．强化评估成本的控制。控制房地产税评估成本至关重要，房地产税批量评估技术的发展为之提供了可行的途径。目前，各地税务机关实施的利用存量房评估技术审核存量房交易计税价格的工作，已经为利用计算机批量评估房屋价值奠定了基础。建议采用“批量评估为主、单宗评估为辅”的房地产税税基评估技术策略。一方面，对以征税为目的的全体房地产税基评估适宜采用批量评估技术，充分利用计算机软件、地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS）对全体房地产的海量信息进行分析和处理，并对相关信息进行实时跟踪和动态分析，建立计算机辅助批量评估系统（CAMA System）；①樊慧霞.优化我国房地产税基批量评估方法体系的政策建议[J].科学与管理, 2011, (2).另一方面，如果对房地产税基评估产生了争议和纠纷，因单宗评估具有针对性和准确性，必要时可采用单宗评估技术予以重新评估。

3．规范评估争议的处理。在我国，房地产税一旦实施，可以预计在一段时间内将会产生大量的评估争议问题。因此，必须建立行之有效的救济程序。结合我国实际，可以考虑建立房地产税评估争议的三阶段处理制度：第一，评估机构可以依申诉开展技术性审查，以便根据事实纠正错误，并解决在评估过程中的分歧。如果在这个阶段分歧没有得到解决，则进入评估复议阶段。第二，在评估复议阶段，现行法律法规首先要明确，评估行为是否属于征税行为，否则会出现税务救济程序适用不当。根据我国《税收征管法》和《税务行政复议规则》，征税行为属于必经复议范围，即除非经过税务行政复议过程，否则是不能直接进入税务行政诉讼程序的。第三，纳税人如果对复议决定不服，有权依法向房地产所在地人民法院提起行政诉讼，由人民法院对评估行为的合法性和适当性进行审理并做出司法裁决。诉讼程序一旦完成，即为最终结论，征纳双方都必须无条件接受。最后需要说明的是，纳税人不得因评估争议而延迟纳税，这也是世界上多数国家的做法。

（二）建立以自主申报为主体、多种辅助方式为补充的税收征管方式

房地产税征收方式与本国民众的纳税意识以及税款征收的信息化程度有关。但不论采取何种方式，一套简便可行的纳税程序以及严格的纳税期限规定都是顺利征收房地产税的基础。

1．重点建立自行申报的主体征管方式。纳税人自行申报纳税是目前“两税”征管的基本方式，改革后

房地产税也应该基本采取这种方式。自行申报纳税符合财产税本质属性，且可提高纳税人自主纳税意识。对于法人组织拥有的房地产，可以直接采用现行征管办法，即按年计算、分期缴纳，具体纳税期限由省、自治区、直辖市人民政府确定。对于个人拥有的房地产，可以简化为在次年4月30日之前，凭个人有效身份证明自行向主管税务机关申报缴纳税款。纳税人应在规定的申报期限内，主动向应税房地产所在地税务机关报送纳税申报表，提供减免税要件和其他纳税资料，如实办理纳税申报。

2．配套建立其他辅助征管方式。鉴于现阶段对受托代征人和扣缴义务人缺少有效的“把关”环节及控管手段，本文认为，未来房地产税的征收方式宜采取以自主申报为主，以委托代征、代扣代缴、代收代缴等方式为辅的制度。未来税务机关可以与各相关管理部门探索建立房地产税征收控管机制，比如引入房屋产权证年检制度，对欠缴房地产税的房产不予通过年检，将其产权证书归于限制类或冻结类，不予办理交易、抵押、典当、继承等业务；将个人房地产税欠缴情况纳入个人征信系统等。

（三）建立以完善的纳税服务和公众沟通渠道为重点的纳税遵从激励制度

近年来，通过提高纳税服务水平以提升纳税人纳税遵从的实践在一些国家不断出现，并取得了良好的效果。成功实施房地产税改革的关键因素就是取得纳税人的理解、支持和配合。

1．公众沟通服务机制。在我国未来房地产税征管中，必须建立有效的公众沟通机制。一是建立税单寄送体系。可以采取纸质税单寄送与电子税单传递等多种方式，减少纳税人因信息不完全出现缴税逾期的情况。二是建立信息服务网站。主要是进行税法宣传和税务咨询，帮助纳税人及时、完整、准确地掌握税法信息，了解如何履行纳税义务。纳税人还可以在线查询财产总额、评估价值以及税收负担等基本信息。三是建立缴税服务系统。为纳税人提供多种简便、快捷的纳税申报方式和便利的纳税场所，如电子申报、银行网点申报、自助报税机等。①李飞，李怡君，吴运友.纳税服务的国际比较与借鉴[J].当代经济, 2009, (5).

2．纳税激励措施。未来我国房地产税征管过程中可以设计一些激励措施，具体设想为:一是针对拥有房地产，但由于现时收入不足，无法及时履行纳税义务的纳税人，允许其在一定期限内办理延期纳税。延期纳税制度发挥作用的关键在于如何判断纳税人是否确实缺乏足够的纳税能力，而非隐瞒纳税能力。二是如果当年纳税人所缴纳的个人所得税与房地产税合计达到该年度个人收入的一定比例，可允许在计算其个人所得税应纳税额时抵扣部分已缴纳的房地产税税额。三是在一个计税评估周期内，房地产税应纳税额比较稳定，可以鼓励纳税人一次性缴纳数年的房地产税税额，并给予一定的优惠激励。

（四）建立以信息共享和部门协作为纽带的社会综合治税网络体系

未来房地产税征管面临诸多新的困难和挑战，整合现有各有关部门的信息，相互协作，是房地产税成功征管的关键。

在信息平台建设方面，需要建立全国统一的房地产信息管理平台。平台要全国联网(包括广大的农村地区)，每个家庭、个人的房产情况都能查询，各地区的房价、房屋交易(包括一手房和二手房)情况及住房供求情况都能及时了解。目前有些省市已建立起本地区统一的房地产信息管理平台，但横向和纵向信息联通和信息共享还有待完善。②张清亮. 房产税改革引发的对我国房地产税制改革的思考[J].商业会计, 2012, (9).

在纳税人确定方面，除纳税人自行向税务机关申报信息以外，税务机关还应采用多种方式收集信息。存量房产及新增房产信息需要国土部门和房管部门的大力支持。此外，未来房地产税优惠政策可能包括一定家庭人均居住面积以内的房产免税，或者家庭惟一居住用房的优惠，这涉及家庭成员关系认定，需要借助民政部门和公安部门提供的信息进行验证。

在税源管理方面，近年来全国各地为加强城镇土地使用税征管开展的“以地控税、以税节地”工作，其思路与当前国际上成熟的房地产税管理方式相一致，代表着房地产税征管的发展方向。因此，未来房地产税税源管理，可以探索将房地产税纳入“以地控税、以税节地”范围，结合刚刚实施的不动产登记制度，

在国土、房管部门的大力支持下，通过在电子地籍图上叠加应税房产信息，实现对房产和土地税源的一体化、覆盖式管理。

在税款征收方面，首先，税务机关需要采集纳税人的银行账户信息；其次，税务机关可与相关管理部门建立房地产税联合控管机制，例如在纳税人转让应税房产时，可委托国土、房管部门查验以前年度房地产税的纳税情况，对欠缴房地产税的应税房产，不予办理产权过户手续；最后，还应建立纳税人信用联动体系，对欠缴房地产税的纳税人，可以借助媒体力量进行欠税公告，采取将其纳入个人征信系统或者暂停其社会保障卡相关功能等措施，以督促纳税人及时缴纳税款。

（五）建立以《税收征管法》和其他配套法律法规为核心的税收法治保障框架

在房地产税立法过程中，还必须依据房地产税的特殊情况，对《税收征管法》中的相关法律规定进行必要的修订完善，与涉及房地产的其他法律法规相统一，避免因法律规定的相互冲突弱化征管效率。

一是对惟一住房的强制措施实施的法律配套。现行《税收征管法》规定，实施税收保全、税收强制措施时，个人及其所扶养家属维持生活必需的住房不在有关措施的范围之内。但未来房地产税改革后，个人应税房产如果只有一处，税务机关能否对其进行变卖或者拍卖，以拍卖或者变卖所得抵缴所欠税款呢？这个问题必须在设计房地产税税制时考虑清楚，做好法律准备，避免带来征管被动。

二是对个人住房实地核查的法律配套。现行《税收征管法》将纳税人自住住房置于税务机关场所检查权之外，税务机关不能对纳税人自住住房进行实地核查，会直接影响对纳税人房地产情况的调查与分析。因此，未来税务机关场所检查权应该有所放宽，至少在征收房地产税时，应该拥有住房核查权。

三是对不遵从纳税人强制执行的法律配套。在未来房地产税征管过程中，税务机关会面临一定数量实际有纳税能力却拒不缴纳税款的纳税人。对于此类纳税人，《税收征管法》应赋予税务机关对其实施有关强制措施的权力，包括加收滞纳金、限期纳税、通知金融机构扣缴税款、扣押查封财产、离境清税、税款追征以及税款优先制度等，以保障房地产税征管的强制性和权威性。

［1］ 许建国主编.中国地方税体系研究[M].北京:中国财政经济出版社, 2014.

［2］ 2014武汉市住房保障和房屋管理蓝皮书[R].武汉市住房保障和房屋管理局、武汉市房产测绘中心, 2014年7月.

［3］ 王奇超，刘玉平.借鉴国际经验完善我国房地产税税基评估体系[J].国际税收，2014, (4).

［4］ 国家税务总局财产和行为税司.房地产税制与评税实务[M].北京:中国税务出版社, 2010.

课题组组长：余汉芳

课题组成员：方 滔 丁建华 黄 强 虞诗龙陈 怡 童永伢 俞 军 孙 林刘 俊 黄 皓

执 笔 人：俞 军 孙 林

责任编辑：贾兰霞

图／李鸿翔

A Research on Collection and Administration Mode of the Real Estate Tax in China

A Research Group of the Local Tax Bureau in Wuhan

Real estate tax reform is an important part of the overall tax reform and tax system construction, a more comprehensive collection and administration mode of the real estate tax is the key to the success of real estate tax reform. Based on the analysis of the main problems existing in the collection and administration of the real estate tax on maintenance stage, this paper provides some suggestions for the establishment of tax collection and administration mode after the implementation of the new real estate tax system in China.

Real estate tax Collection and administration mode

F810.42

A

2095-6126(2015)06-0060-05