新型城镇化战略与高铁战略的协同与依存

史官清，张先平

（泛华集团城市发展研究院，北京 100070）

新型城镇化战略与高铁战略的协同与依存

史官清，张先平

（泛华集团城市发展研究院，北京 100070）

高铁战略起始于2004年国务院审议通过的《中长期铁路网规划》，新型城镇化战略起始于政府十八大报告“走中国特色新型城镇化道路”。作为促进中国经济与社会全面发展的两大战略，高铁战略与新型城镇化战略并非割裂存在，而是具有协同性与依存性。文章从总体布局、核心理念、使命承载、推进次序等方面论证了两大战略的协同性；从推动区域平衡、产业结构优化升级、城市间功能互补等方面论证了新型城镇化战略对高铁战略的依存性，从高铁运营的财务成本压力方面论证了高铁战略对新型城镇化战略的依存性。

高铁战略；新型城镇化战略；协同性；依存性

一、问题提出

我国2013年城镇化率达到53.7%，正处于诺瑟姆曲线上的“城市化加速发展时期”，自十八大起，新型城镇化战略逐渐从提出走向完善，理论脉络及政策导向从模糊走向清晰。《国家新型城镇化规划（2014-2010年）》指导思想中明确指出“紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。”

《中长期铁路网规划》（2004年颁布，2008年修订）提出将构建“四横四纵”（2020年）、“五横六纵八连线”（2040年）的高铁网络，高铁战略正逐步展开。高铁战略是我国经济发展方式转型的客观需要，是我国产业结构转型升级的重要支撑，是拉动区域经济发展的战略举措，同时具有高铁产业出口创汇、和睦友邻、保障能源安全等政治意义。

我国的“十二五”规划对交通运输提出了实施纲领，而国家新型城镇化规划也有针对性地提出了交通发展战略，可见交通战略与城镇化战略本身具有客观上的协同性。二者的协同性表现在总体布局、理念使命、推进次序等方面。同时二者具有依存性，新型城镇化的区域平衡发展、城市产业结构升级、城市间功能互补等方面有赖于高铁战略的实施，高铁的可持续运营有赖于新型城镇化战略的有序推进。高铁战略与新型城镇化战

略的协同推进已成为加快中国转型发展的关键路径之一。

二、两大战略相互协同

（一）总体布局协同

《“十二五”综合交通运输体系规划》提出的综合运输大通道要求体现我国运输多样性和集约性，促进形成以优势互补为基础的一体化运输体系，连通我国所有的直辖市、省会城市和计划单列城市及其他50万人口以上的城市，为西部、中部、东部地区之间和省际间的沟通提供多条走廊，满足国土开发和国防功能需要。高铁本质上是一种城市间的快速集疏运系统，是综合交通的重要组成部分，在我国的综合交通大通道中占有至关重要的地位，其“四横四纵”总体格局如图1。

图1 2020年高速铁路网示意图

图2 两大战略总体布局协同示意图

新型城镇化“两横三纵”的格局是2013年中央提出的，新近出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》重申了这一布局思路，并提出沿着交通干线推进新型城镇化及沿线城市建设的新思路。

从战略布局来说，“五横五纵”的综合交通大通道涵盖了新型城镇化的“两横三纵”城市群格局，“四横四纵”的高铁布局涵盖了除北部沿海地区以及“包昆通道”以外的“两横三纵”地区，高铁通道贯穿涵盖了主体功能区规划中提出的3个优化开发区域和18个重点开发区域的绝大部分区域。可以说，在布局上，新型城镇化战略与高铁战略存在协同性。见图2。

（二）理念协同

1.以人为本

新型城镇化的核心是人的城镇化，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的指导思想开宗明义，提出“要坚持以人为本、公平共享”，以人为本的理念深刻地触及了发展与公平的问题。按照新型城镇化的思路进行推进，是实现2007年亚洲开发银行提出的“包容性增长”的前提。

高铁战略同样体现以人为本的基本理念：差别坐席差别票价的运营方式反映不同需求层次人群的需求差异，尽量减少对“被高铁化”的人群的消极影响；尊重人们生命安全，不盲目地追求高速度，在满足旅客出行安全的前提下追求高速度；运行过程尽量满足旅客的业务需求、休闲需求，可满足基本生活消费需求、临时办公需求、简单休闲需求。

在新型城镇化的建设中，时刻要以人为本、全面协调。在高铁运营方面，无论是对安全的重视，抑或差别化的坐席票价，还是周到的服务，都体现了以人为本的运营思路。两者在关注人的核心利益方面殊途同归。

2.区域平衡、城乡统筹

新型城镇化是区域协调、城乡统筹、大中小城市协调发展的城镇化道路。以《国家新型城镇化规划（2014 -2020）》来看：新型城镇化是倡导机会平等的增长，不仅涉及一个地区城乡统筹，更涉及不同区域的均衡增长。在保持东部增长极的同时，以西部大开发战略、中部崛起、东北老工业基地振兴等战略为支撑，加快产业梯次转移，加快中西部地区城市发育与增长极的形成；以土地规模经营的推行、农业生产方式的转变，解决三农问题的根源性限制，促进农村人口向城镇转移，提高农业现代化问题与农民生活水平，实现城经济与乡经济的双提升，破解长期存在的城乡二元结构问题，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。

高铁战略的推进不以经济收益为终极目的，线路选择侧重于社会效益，加速对中西部地区的高铁网络布局。目前仅有东部的四条高铁线路能够做到收支平衡、稍有盈余（不计折旧），其他线路仍在亏损运营。若仅以成本收益分析做出投资策略，则高铁路网“东密西疏”的格局会进一步加剧。高铁战略的“四横四纵”及“五纵六横八连线”的大布局不因财务压力而变。对西部线路的加密加频能够辅助实现区域间的均衡增长，各站点地区的城镇通过高速公路等交通方式实现对高铁站点的接驳，能够促进乡经济的发展，这是促进城乡统筹的重要手段之一。

3.集约、智能、绿色、低碳

（1）新型城镇化体现集约、智能、绿色、低碳的发展理念。新型城镇化是集约、智能、绿色、低碳的城镇化之路，是尊重环境综合承载能力的城镇化之路。《国家新型城镇化规划》提出“优化布局、集约高效，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，提高国土空间利用效率；生态文明、绿色低碳，把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生活方式和城市建设运营模式；提出‘三区四线’的规划管理制度，注重对环境及文化的保护，完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。”

（2）高铁战略体现集约、智能、绿色、低碳的发展理念。高铁战略同样贯彻集约、智能、绿色、低碳发展理

念，主要体现在对能源、土地、材料、人力、时间要素的节约。①节约能源。高速铁路在节能减排方面主要体现在三个方面：首先，它快速地提升了铁路电气化水平，优化了铁路能耗结构，实现了铁路大面积的“以电代油”，降低了对石油的依赖；其次，高速铁路技术有力地提升了铁路行业的节能减排效应，形成了绿色环保的交通大动脉；第三，铁路能耗结构调整和优化不仅对其它交通运输方式产生了良好的示范作用，而且对我国整体能耗结构调整有着重要的启示作用，即在能耗结构整体调整难以突破的情况下，可先从某一或某几个行业实施局部性突破，最后带动整个国家的能耗结构的转变。②节约土地。高铁运营也是节约土地的典型代表，在我国耕地资源紧缺的大环境下，这一点尤为重要。其优化了路桥比例，工程中尽可能采用桥梁，以达到少占土地的目的。如以8米填高为例，每公里路基（包括护道、排水沟及防护栅栏等）的占地超过77亩，而每公里桥梁的占地仅27亩，每公里采用桥梁将比采用路基节约土地三分之二［1］。③节约材料。高铁动车组采用轻量化技术，制造材料用量大幅减少；从建造动车组和客车所需材料看，尽管材质不同，但简单类比材料比重可见，完成相同的运输量，高铁动车组的材料消耗不及普通铁路的1／5。同时，高铁加快了车辆周转，相应减少了车辆的投入量。④节约人力。高铁采用信息化、自动化等技术，创新劳动组织，实现自主化服务，提高了劳动生产率，节约了宝贵的人力资源。全国铁路在营业里程不断延伸，客货运量不断增长的新形势下，运输从业人员总量反而逐步减少。⑤节约时间。高铁采用高速度、高密度、公交化、全天候运行方案，借助市内交通的有机衔接，大幅缩短了点到点旅行时间，改善了人们的出行方式选择，为人们节约旅行时间提供了新的途径。

可以看出，高铁战略与新型城镇化战略都考虑了资源环境的承载能力，在集约、智能、绿色、低碳的发展理念方面殊途同归。

（三）使命协同

若将国民经济简单地分成城镇经济和农村经济，则这两个经济单元都是参与国际竞争的主体。新型城镇化主张建设包容性的城市与幸福农村协调并进，两个经济单元经济的繁荣足以提升国家的核心竞争力。

学者华生［2］通过对5个东亚经济体的分析，认为城镇化转型是高收入经济体的核心密码，是帮助我国跨越“中等收入陷阱”的关键路径。从农业社会向工业化、信息化和城市社会转型的发展中国家，需要大大减少农业人口的基础上发展规模经济的现代农业，同时能够保证农村转移人口能够普遍就业、住有所居和融入城市，平等地享有市民权利。可见，新型城镇化的有序推进是增强我国核心竞争力的关键问题。

高铁战略通过将城市群连接起来，透过高铁的“时空压缩”、“城市触媒”、“极化”、“互补”、“网络化”等效应，辅助实现区域协调、城乡统筹、大中小城市的平衡发展，本身就是繁荣两个经济单元的重要推力。中国已经在取得了高铁产业这一高技术产业的自主知识产权，该产业已经具备出口创汇的能力。突破了高铁产业自身发展瓶颈以外，高铁产业还通过就业效应、乘数效应带动其他产业的发展，高铁产业已成为繁荣国家经济的重要依托。若通过高铁将欧亚、南亚、中亚连接起来，将实现保障中国能源安全、和睦友邻等政治效益，习近平总书记在出访中亚、西亚、南亚地区的周边国家时，频频提到在高铁方面的合作问题，“高铁战略”成中国与周边政经交往“粘合剂”，高铁已经成为中国新的外交名片［3］。

可见，新型城镇化战略与高铁战略都承载着提升中国核心竞争力的巨大使命，是我国这样一个人口大国实现和平崛起的关键引擎。

（四）推进次序协同

我国的城镇化进程在推进次序上先东后西，这符合区域非均衡增长的经济理论，邓小平总书记提出的第一个大局中“回波效应”发挥主要作用，通过不断提升东部地区的集聚能力，为我国的经济打造出核心增长极；第二个大局中以“扩散效应”为主导，通过东部地区产业梯度转移带动中西部地区的发展。

从我国区域经济发展来看，第一个大局已经实现，成功打造了东部地区明星城市与城市群。尽管国家先后实施了西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等区域经济政策，我国东西部差距仍非常高且呈扩大趋

势，第二个大局尚未实现。学者马述忠等［4］对我国东西部地区触目惊心的差距做了阐述，并对这一差距所引起的严重社会问题与政治问题做出警示。2013年12月召开的中央农村工作会议提出了“3个1亿人”的城镇化目标，其中就包括到2020年，要解决约约1亿人口在中西部地区的城镇化。

高铁战略总体上也遵循先东后西的推进次序，首先连接东部发达的城市群，进而拓展在中西部的线路，通过不断的加密加频逐步连接中西部地区50万人口以上城市（镇）。在设站设线的问题上，国家、铁道部不局限于经济合理性，更多看重的是社会效益，提前对中西部地区进行高铁的布局，以此促进产业转移、引领中西部地区发展。

可见，在推进次序上，新型城镇化战略与高铁战略具有协同性。

三、两大战略相互依存

（一）新型城镇化建设依赖高铁战略

新型城镇化推进中需要“深化区域合作，推动区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距；以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展；在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群；科学规划城市群内各城市功能和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化和网络化发展。”

交通是城镇化发展的前提条件和驱动力之一，具有较强的支撑和引导作用。其直接影响在于，交通本身就是城市公共服务的重要组成部分，一定程度上决定了城市的畅达性水平，进而影响着城市的吸引力。间接影响在于，工业、服务业等产业是城镇化的根本动力，高铁为产业的深度发展提供了基础性条件，进而带动城市的发展。高铁较之普通的交通系统又具有一系列优点，将通过五大优势支撑我国经济平稳发展：有利于我国工业化和城镇化的发展；有利于推动区域和城乡协调发展；有利于资源节约型和环境友好型社会建设；有利于促进产业结构升级；有利于释放我国铁路的货运能力。

笔者从城市群成长的角度对推动区域平衡发展以及推动城市产业结构优化两个重要方面对高铁战略促进新型城镇化战略实现进行详述。

1.推动区域间平衡发展

城市群是一个区域性产业关联和城市互补的群体概念，严格讲城市群一般是以中心城市为龙头，以产业辐射和关联为纽带，以产业链延伸为通道，以物流、资金流、科技流、人流为内容的城市组合群体。城市群是城镇空间分布的主要形式、是未来新型城镇化的主体形态。受城市群分布及特征影响，我国城镇的空间分布呈现网络型和据点型相结合、分散型和集中型相结合、松散型和紧凑型相结合的特征，东中西三大地带的城镇分布及特征也不尽相同，为此来东中西三大地带的城镇化路径、目标不同。与城市群特征相配套的高铁空间格局，将有助于东中西三大地区未来新型城镇化目标的实现。

从我国未来高铁布局看，东部地区将形成密集的高铁网络，结合东部地区密集的城镇布局特征，高铁将串联起主要的大中小城市，形成同城化效应，并为城市之间相关城镇、城乡区域带来发展机遇，助推东部地区发挥中心城市的辐射带动作用、形成城镇紧密结合的城镇体系的目标的实现；中部地区的高铁网络相对稀疏，将是主要城市的联络线和未来产业布局的重要轴线，特别是东部产业向中西部转移的重要通道，有利于增强中心城市的集聚辐射能力，有利于重点城市形成合理分工，针对中部未来做大做强大中城市、增强城市间、城镇间联系的城镇化发展目标，有很大的促进作用；高铁在西部地区的布局少，主要以重要交通干线的形式出现，结合西部地区城镇化水平较低、未来将以大中城市培育为重点的特征，高铁对于大中城市集聚力至为关键。

2.推动城市产业结构优化及城市间功能互补

高铁网络串联主要城市群：高铁战略与新型城镇化战略同步，实现城市群地理范畴和经济功能的协调统一，推动新型城镇化主体形态的形成。

交通是城市群形成的重要支撑条件，同时城市群的打造也将拉动交通的发展。根据新型城镇化城市群的发展规划，提出有针对性的交通运输发展战略。未来新型城镇化发展战略将涉及全国20多个城市群、近两百个地级以上城市和上万个城镇的建设，依照规划通过城际轨道和都市圈铁路连接带动城市间发展将成为发展战略，或将成为新一轮铁路建设的增长点［5］。高铁战略将未来中国主要城市群进行串联，有利于实现城市群之间的合理分工、优势互补，以便在更大的区域内形成城市带、都市带，最终实现区域竞争力的提升。

依托高铁网络，城市与其相邻的多个城市实现交流，不断交流中各城市将找到自身最合适的比较优势、区域地位，高铁网络成为各城市形成城市群的最基本的框架体系。通过产业转移实现产业转型升级是我国未来重要的经济战略，而产业转移一般沿交通线路呈现一定的规律性。高铁网络将在促进要素流动的同时，成为产业转移的重要通道。对于产业转出地而言，高铁网络促进其产业向外转移的动力，也为其产业升级形成空间。对于产业承接地而言，高铁带来承接产业转移的有利条件，产业的进入将为其城镇化的发展提供动力。同时，在这种转移与承接的过程中，各城市形成分工合作、优势互补的城市群体系。

可见，高铁能够为缩小区域差距创造条件，能够提高沿线中小城市的外部交通条件，“加快推进交通等基础设施建设，增强中西部地区城市群和城镇发展后劲”。“推进新型城镇化，必须要重视和发挥交通的支撑和引导作用，加快交通走廊两侧城镇的发展，推进交通网络与城镇经济互动发展。”

（二）高铁战略的可持续依赖于新型城镇化战略

我国铁路建设曾经是国家意志的体现，快速推进的铁路建设同时导致了铁道部债务的巨量累积。铁路投资总额在2010年度达到8235亿元，约占中国GDP的2.1%，高铁成为政府的重点投资领域。但在投融资方面存在投资主体单一、增长效率低和债务风险大的问题。这些问题主要体现在：铁路投资主体单一，长期以来，我国铁路发展主要靠中央政府的投入，民间资本难以大规模进入，仍继续沿用计划体制下的发展模式；粗放式扩张导致效益低下，由于各地铁路局不是真正的市场主体，降低成本、提高效益的动力不足，建设运营各环节都不同程度地存在浪费现象；债务风险较高，线路整体盈利水平较低，越来越多的债务将进入还本付息阶段，铁路行业的债务风险将日益显现，难以支撑铁路庞大的业务。

中国经济的高速增长客观上支撑了铁路的高速发展，但巨额投资并不能自动化解高铁的财务与技术风险。根据铁道部2012年第三季度的季报披露，截至2012年三季度铁道部资产为43044亿元，负债为26607亿元，资产负债率为61.81%，税后利润则为-85.41亿元。如果不考虑折旧，目前已有四条高铁线路基本达到收支平衡，分别是：京津城际、沪宁城际、京沪高铁和沪杭城际。但上述几条线均属中国运营效益最好的铁路线路，分布于中国经济最发达的地区。相比之下，郑西高铁的情况就很不乐观，在建的中西部干线，投资回报水平根本无法和京沪高铁相比，在建的2690公里的“沪昆高铁”（包括沪杭、杭长等四段），能在20年的贷款期限内盈利已经成为奢望。虽具有巨大的社会效益，但高铁盈利的前景相当悲观，甚至有爆发坏账的可能。

新型城镇化战略推进是否顺利，将影响未来高速铁路的线路布局、站点选取、票价设定。新型城镇化若推动顺利，则可为高铁带来充足的客源、更多的连带消费、更多的通勤次数，这些将显著改善其运营主体中国铁路总公司的财务状况。而如果推行不顺利，如西部地区漫长的高铁干线上仅发展起零星的市镇，本身没有集聚起足够的人口规模，出于利益考虑，铁路总公司可能不倾向于在此新增线路，原有线路上的部分站点可能被部分撤并，高铁的发车频次可能继续降低，高铁可能依靠低票价引客源，进一步降低自身的盈利能力。若此，则高铁运营入不敷出，有降格为普通铁路的可能，高铁布局东密西疏的格局将被强化，进一步降低西部地区新型城镇化的建设能力。

四、结 论

高铁战略与新型城镇化战略相辅相成，中国城镇化发展导致高速铁路作为缓解城市之间交通问题的重要角色出场。作为一种特殊的交通系统，高铁建设提高了国内市场统一性与区域间规划协调性，是连接发展中城市与发达城市之间的命脉，有力促进沿线地区经济发展，带动相关产业升级，有力促进经济社会发展，改善人民群众生活，是促进城镇化区域协调的重大战略。高铁的持续健康运营同时依存于新型城镇化建设的人流、物流、资金流、信息流基础，其成本收益平衡需新型城镇化带动。

正确认识两大战略的协同性与依存性，是推进过程中避免两大战略单兵作战的前提，是实现“1＋1＞2”的叠加效应的基础。协同推进的两大战略将实现“富民、惠民、安民”的目标，共同提高我国的综合竞争能力。

［1］傅选义.高速铁路与资源节约［J］.中国铁路，2010（12）：25-28.

［2］华生.城市化转型与土地陷阱［M］.北京：东方出版社，2013：27-40.

［3］彭念.外报：“高铁战略”成中国与周边政经交往“粘合剂”［EB／OL］.（2014-04-28）.http：／／www.chinanews.com／hb／2011／04 -28／3004159.shtml.

［4］马述忠，冯晗.东西部差距——变动趋势与影响因素（基于演化与分解的分析框架）［M］.杭州：浙江大学出版社，2011.

［5］袁喜禄.城镇化规划将涵盖城际轨道交通战略［N］.每日经济新闻，2013-05-03.

Coordination and Interdependence between New Urbanization Strategy and High-Speed Rail Strategy

SHI Guanqing，ZHANG Xianping
（Research Institute of Urban Development，Fanhua Group，Beijing 100070，China）

High-speed rail strategy originates from 2004 State Council’s“Long-term Railway Network Plan”and new urbanization strategy comes from the notion of“walking along the path of new urbanization with Chinese characteristics”proposed in the 18th CPC National Congress Report.As two major strategies to promote China’s comprehensive economic and social development，high-speed rail strategy and new urbanization strategy bear a relationship of coordination and interdependence.This paper studies the coordination of the two strategies in terms of overall layout，core concept，the hosted mission and the sequence of advance，demonstrates the dependence of new urbanization strategy on high-speed rail strategy in terms of promoting regional balance，optimizing and upgrading industrial structures，cross-city function complementation，etc.while demonstrating dependence of high-speed rail strategy on new urbanization strategy in terms of financial cost pressure from high-speed rail operation.

high-speed rail strategy；new urbanization strategy；coordination；coordination and interdependence

F299.24

A

2095-929X（2015）01-0093-07

（责任编辑 时明芝）

2014-09-13

史官清，男，内蒙古赤峰人，经济学博士，泛华集团城市发展研究院战略产业部规划师，研究方向：经济增长、财税理论与政策、科技管理、区域经济；张先平，女，山西原平人，泛华集团城市发展研究院高级工程师，研究方向：城市规划、产业经济学、区域经济学。