江苏省水利建设项目农村移民生产安置模式探讨

冯英艳 吴 俊

（江苏省水利勘测设计研究院有限公司，江苏扬州 225127）

0 引言

征地移民是水利工程建设中的重要组成部分，因其较强的社会性和复杂性，历来是政府、项目法人和社会关注的重点。移民安置涉及面广、政策性强，是一项复杂的系统工程，不仅关系到工程建设进度，同时关系到移民群众切身利益和区域社会和谐稳定。为推动江苏省水利事业快速健康发展，创新移民安置模式成为新形势下移民安置工作的必然选择和要求。《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府令第93 号）规定了江苏省征地补偿标准和征地农民社会保障办法，是江苏省根据本省实际情况和社会经济发展水平，对征地移民安置政策的又一次调整。笔者在分析传统生产安置模式的基础上，以南通市九圩港提水泵站工程为例，探讨新形势下被征地农民社会保障安置模式存在问题与解决途径，以建立工程建设与移民安置良性互动的长效机制。

1 传统的农村移民生产安置模式的特点及面临的挑战

1.1 传统的农村移民生产安置模式的特点

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471 号）规定：“进行农村移民安置规划，应当坚持以农业生产安置为主，遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则”。考虑到土地对农村移民所具有的很强的福利和社会保障功能，传统的农村移民生产安置坚持实行“以土为本、以农为主”的大农业模式，保证移民拥有基本口粮田，避免工程永久征地后出现失地农民。非农业生产安置因其风险较大受到严格控制，所占比例极小。

1.2 传统的农村移民生产安置模式所面临的挑战

（1）人多地少的矛盾。人多地少是中国的基本国情，随着经济的快速发展，这个矛盾更加突出和尖锐。大农业安置方案从技术上可行，但在环境容量不满足的情况下，征地农民需搬迁出村甚至出镇安置，离开世代生息的故土，不仅农民顾虑多、阻力大，地方政府工作有难度，况且还要为其在安置地调整出部分耕地，与现有土地分户承包制相矛盾，实施难度大。这对传统的以土地调整为主的农村移民生产安置模式提出了严峻的挑战，安置难度不断加大。

（2）项目业主筹措移民资金的压力。随着国家最严格的耕地保护政策的实行，征地移民补偿投资在工程总投资中所占的比重越来越大，有的项目征地移民投资甚至超过了主体工程投资。随着经济社会发展的需求，江苏水利工程建设会不断增多，将涉及大量的征地拆迁，据初步统计分析，征迁移民投资占工程总投资比重逐步提高，目前已达到50%左右，如处理不好征迁补偿问题，不仅影响工程审批、建设进度，也会出现社会问题，影响区域经济和社会发展。在这种形势下，如何既能减少一次性征地移民投资，又能较为妥善地安置好水利工程移民，是对改进原有移民生产安置模式提出的新的要求。

（3）非农产业的发展。对于苏南经济较发达地区，土地资源本身很少，当地农民以从事非农产业为主，对土地依赖性低，用有限的土地补偿补助费在安置区为移民调整极少的生产用地的生产安置模式对移民吸引力不大。同时当地小城镇建设发展较快，土地流转市场发育成熟，多种所有制形式共同发展，有些地区已经建立了农村社会保障机制。所有这些对传统的农村移民生产安置模式提出了挑战，也为其寻求创新提供了机遇。

2 被征地农民社会保障安置模式的提出与应用实例

2.1 被征地农民社会保障安置模式的提出

针对传统的农村移民生产安置模式所面临的问题与挑战，结合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号）和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31 号）规定，江苏省出台了《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府令第93 号），自2013年12月1日起施行。

第93 号令对征地农民社会保障提出了明确要求，对被征地农民社会保障做了制度性安排，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，并落实了社会保障费用的筹集途径，从而实现了以被征地农民“社会保障安置模式”取代传统的“大农业安置模式”。

2.2 九圩港提水泵站工程移民生产安置实例分析

2.2.1 工程概况

九圩港提水泵站工程位于南通市通州区，工程的主要任务是：在沿江闸口自流引江不能满足区域用水需要时，利用九圩港泵站抽水，以满足南通市通南地区、沿海滩涂开发区的用水需要，并相机向东台堤东灌区供水。工程拟建泵站规模150 m3/s，安装竖井式贯流泵机组5 台套，单泵设计流量30 m3/s，配套电机功率1250 kW，总装机容量6250 kW。工程建设征地涉及南通市九圩港闸管理所、通州区平潮镇以及五接镇。

2.2.2 移民生产安置人口

九圩港提水泵站工程永久征用集体农用地1.12 hm2（16.77 亩），以组为单位计算生产安置人口。经分析计算，生产安置人口38 人（结合工程实施进度，不考虑人口自然增长率），生产安置人口分析计算见表1。

2.2.3 生产安置标准

农村移民生产安置方案依据省人民政府令第93 号，将被征地农民划分为下列3 个年龄段分别进行安置。

（1）16 周岁以下（未成年年龄段）。按照当地安置补助标准一次性领取生活保障补助费，不再作为被征地农民参加城乡社会养老保险。安置补助费标准依据《省政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发〔2011〕40 号），通州区为三类地区，每人1.7 万元。

（2）16 周岁以上至60 周岁（劳动年龄段）。按照通州区农村最低生活保障标准的1.1 倍乘以139 计算，公开公布的通州区最新农村居民最低生活保障标准为每人每月400 元。

（3）60 周岁以上（养老年龄段）。按照公开公布的通州区最新农村居民最低生活保障标准（每人每月400元）的1.1 倍按月领取养老补助金，该年龄段平均寿命按80 岁考虑。被征地前已经参加新型农村社会养老保险或者城镇居民养老保险的人员，同时享受省人民政府规定的最低标准基础养老金。

2.2.4 生产安置方案

根据江苏省统计局公布的2013年统计年鉴资料分析，工程所处地区3 个年龄段人口比例分别为15.90%、66.81%、17.29%。经分析，本工程3 个年龄段生产安置人口分别为6 人、25人、7 人，每个年龄段人员比例与被征地前工程区该年龄段人员比例基本相同。

表1 生产安置人口计算表

表2 工程移民生产安置所需资金分析表

表3 工程生产安置资金缺口分析

土地补偿费归被征地的农村集体经济组织所有，但应当将不少于70%的农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民。安置补助费用于16 周岁以下被征地农民的生活补助和16 周岁以上被征地农民的社会保障。被征地农民社会保障资金主要包括安置补助费及其增值收益和南通市人民政府、通州区人民政府从土地出让金等土地有偿使用收益中安排的社会保障费用。地方财政部门设立被征地农民社会保障资金财政专户，管理、核算16 周岁以上被征地农民社会保障资金。16 周岁以上被征地农民的社会保障资金一次性划入保障资金专户，并建立个人分账户。

银行利率按照2014年1年定期利率3%考虑，折现后生产安置所需资金为225.94 万元，其中，社会保障所需资金为215.74 万元。通州区被征地农民可用于社会保障资金的安置补助费共计54.4 万元，存在171.54万元的资金缺口，由南通市人民政府和通州区人民政府负责解决。工程移民生产安置所需资金及资金缺口分析见表2、表3。

3 被征地农民社会保障安置模式的存在问题及完善措施

3.1 存在问题

资金筹集是社会保障安置运行的基础，社会保障资金来源必须稳定、畅通、可持续。江苏省被征地农民社会保障安置模式实施中，主要面临社会保障资金筹集困难的问题。省政府第93 号令规定：“被征地农民社会保障资金主要包括安置补助费及其增值收益和市、县（市）人民政府从土地出让金等土地有偿使用收益中安排的社会保障费用。被征地农民社会保障资金不足的，由市、县（市）人民政府负责解决”。但对于水利工程这样的公益性工程，一些财力有限的地方政府面临一些压力，影响了被征地农民社会保障资金的落实。

3.2 完善措施

（1）大力推进被征地移民就业工程，把促进被征地农民就业放在重要位置，坚持就业和社会保障并举。政府还应加强就业培训和指导，创造就业条件，促进被征地农民就业，实现其生计的可持续性。

（2）建立健全的社会保障资金管理体系，加强社会保障资金安全监管，避免出现人为风险和资金腐败。平衡好保障资金安全性与盈利性的关系，避免因盲目盈利而损害资金安全。在具体操作上，失地农民社会保障事务管理机构、资金管理机构、监督机构以及评估机构之间应保持各自的独立性。

（3）政府应更好地承担起被征地农民社会保障的责任，加强政府的社会保障责任和支持力度。完善制度，加强财政政策支持力度，逐步提高保障的水平。各级地方政府要按照相关要求，结合本地区实际情况，组织制定与本地经济社会发展相适应的具体实施办法、配套政策。采取有效措施确保征地补偿安置工作的延续性、稳定性，确保新老政策平稳过渡。

（4）建议单独计列被征地农民社会保障费用，由单一的安置或保障向既安置又保障转变。将被征地移民社会保障的资金纳入工程概算，按照“先保后征”的办法，严格执行未交纳社会保障费用的不准开工建设。

（5）失地农民社会保障应逐步向城镇社会保障体系靠近，渐进实现城乡统筹的一元化社会保障制度。失地农民社会保障必须由浅入深，由点和线再到片和面，在条件允许的情况下逐步拓展保障的内容，提高保障水平。

4 结语

农村移民安置是水利工程开发建设中的重要组成部分，直接关系到移民群众切身利益和工程顺利建设。随着移民安置政策的不断调整完善，土地资源尤其是耕地资源的日趋稀缺，传统的大农业安置模式越来越难以实施。市场经济呼唤社会保障，推行被征地农民社会保障安置模式，有利于维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活和长远生计，是有效弱化移民安置风险的有效举措，将会成为今后征迁生产安置的主要方式和发展趋势。因此，为更全面地保障被征地农民的权益，不断完善被征地农民社会保障安置模式的良性运行机制，在合理安置的基础上完善社会保障这一“安全网”，仍有待于今后作进一步探索与研究。