论党内民主建设的突破口

颜杰峰

〔摘要〕 从党的根本的组织原则和制度来看，选举原则是民主集中制的基本内容之一，坚持党的民主集中制，必须要坚持党内选举。从党的历史来看，从建立伊始，中国共产党就一直践行党内选举制，迄今没有中断过。从现实来看，党内选举改革可以带动其他党内民主要素的发展，进而推动党内民主建设的整体性进步。党内选举可以而且应该成为党内民主建设的重点突破口。

〔关键词〕 中国共产党；党内选举；党内民主建设

〔中图分类号〕D053 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2015）05-0018-06

党内民主建设既要坚持整体性推进，又要有重点突破口。改革开放以来，关于党内民主建设突破口问题，主要有四种主张：党内监督机构垂直领导、党代会常任制、党内分派和党内选举。实行党内监督机构垂直领导和党代会常任制，会改变党长期以来行之有效的领导体制和权力架构，因而，这两项举措只能在一定的范围内有限存在，难以成为党内民主建设的突破口。实行党内分派必然会破坏中国特色社会主义政党制度，使党趋于分裂瓦解，因此，也不能成为党内民主建设的突破口。学术界也有人主张以党内选举作为突破口，但其理由语焉不详，缺乏说服力。本文试从党的组织原则、历史和现实三个角度，论证党内选举改革可以而且应该成为党内民主建设的突破口。

一、关于党内监督机构垂直领导、党代会常任制和党内分派

关于党内监督体制。现行党内监督体制是实行横向和纵向相结合的双重领导。从多年的实践经验来看，这种体制虽然发挥了很重要的作用，但是，也出现了一些不适应的情况。在实际运行过程中，它以横向领导为主，纵向领导为辅。纪检机关干部的人事任免、人员编制、工资待遇、经费来源等都受同级党委辖制，因此，纪委对同级党委的依赖性很强。这是党内监督弱化的重要体制性原因。正因为如此，要求党内监督机构改双重领导为垂直领导、增强监督机构独立性，一度成为学术界的基本共识。前中共中央纪律检查委员会副书记、秘书长干以胜，在2007年8月2日的新闻发布会上说，关于纪检监察机关是不是要实行“垂直领导”的问题，社会上有很多议论，“我们现在还没有这方面的考虑。”〔1〕干以胜的说法基本上代表了中央的看法。十八大以来，以习近平为总书记的党中央多次重申，要坚持党的纪律检查工作双重领导体制，同时要强化上级纪委对下级纪委的领导。中央为何强调纪检体制垂直领导作用，却并不主张以垂直领导体制代替双重领导体制？因为，这牵涉到党的领导体制问题。从党的基层组织和地方组织来看，实行纪检机构垂直领导，尚不会影响到党长期以来有效运行的领导体制。但是，如果抽象要求纪检机构完全实行垂直领导，势必要求中央的领导体制也相应发生变化，即中央纪律检查委员会应该独立于中央委员会，这势必影响到党的集中统一优势。因此，全面实行监督机构垂直领导不符合党情、国情。

关于党代会常任制。代表任期制和年会制，是党代会常任制的主要内容。在六大以前，党基本上能做到年会制。但六大以后，年会制停止。1956年，邓小平在八大关于修改党章的报告中，系统论述了实行党代会常任制的优点。从1957年到1958年，全国很多地方党代会都召开了年会。但是，受到反右运动的影响等原因，党的八大二次会议直到1958年5月才召开。之后，年会制终止，这一轮党代会常任制改革也随之夭折。自1988年开始，中组部选择了浙江省台州市椒江区、山西省大同市矿区、黑龙江省林甸县等12个市、县，试点运行党代会常任制。在十六大召开之前，有七个试点区停止运行，剩下的五个试点区也大多举步维艰。从总体上来说，这轮试点进展不大。但由于十六大报告对党代会常任制的支持，使得党代会常任制浪潮再次兴起。之后的短短几年间，党代会常任制改革就取得了很多突破性成果。比如，四川省雅安市对党代表实行直接选举；湖北罗田对党内分权制衡进行尝试性探索；湖北宜都对部分党委委员实行公推直选。这些都引起了较大反响。不过，此轮党代会常任制试点却逐渐进入低潮。从我们的调研来看，很多试点单位都感到常任制改革难以深入进行，更别说向上（省、全国）推广了。新中国成立以来，党代会常任制改革主要有三波浪潮，其结果总是陷入困境，原因有很多，最根本的一条还是常任制改革可能会动摇党长期以来行之有效的领导体制。邓小平在八大上指出，党代会常任制的目标，是要使党代会成为“党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。〔2〕但是，在实践中很快就发现，要真正实现这个理想目标，必然要对党的现行领导体制和党内权力架构进行大规模改革，比如，要实行党代会常任制，必然要有常设机构，这个常设机构在现有权力架构中如何定位？党现有的领导体制和权力架构是长期历史形成的，也是合理的、有效的，想对其进行颠覆性改变是不现实的，只能造成不必要的混乱。因此，党代会常任制只能限定在一定的范围内，全面推广的可能性不大。

关于党内分派。自20世纪80年代以来，将党内分派作为党内民主甚至社会主义民主发展的路径，一直在学术界颇有市场。随着社会主义市场经济的深入发展，阶层分化日益明显，利益分化日益加剧，利益、阶层的分化成为党内分派制甚至多党制主张的重要依据。这种主张认为，既然利益、阶层多元化，则政党及派别也应该多样化。其实，我们稍微观察一下历史和社会就会知道，任何社会都不可能做到每个利益团体或阶层都成立一个政党或派别。在当代社会，一个政党或派别总是宣称它代表大多数人甚至代表全民的利益。即便在西方国家，如果哪一个政党宣称其只代表某一个利益集团或某一个阶级阶层的利益，也是不可能在大选中获胜从而成为执政党的。中国共产党在世纪之交，面对世情、国情、党情的变化，直面社会利益、阶层的分化，提出了“三个代表”重要思想。中国共产党代表最广大人民的根本利益，不仅是不同利益阶层的代表者，也是不同利益阶层之间的协调者，因此，没有必要实行西方那样的多党制，也没必要搞党内分派制。

党内分派是有危害的。首先，党内分派违背了党的宗旨。中国共产党是为广大人民群众谋利益的，而派别和派别活动只是为小集团或少数人谋利。因此，党内分派违反了党的宗旨。其次，党内分派制很容易导致政党分裂。允许党内分派，就必然要承认各派的利益差别，从而导致各派经常为自身的派别利益而纷争不止，由此催生派别活动和派别斗争，并最终导致党组织分裂。最后，党内分派制会破坏中国现行的政党制度。中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度是近代中国历史发展的必然结果，是中国特色社会主义能够取得一个又一个胜利的根本保证，我们必须始终坚持而不能放弃。如果在党内实行分派制，必然导致派别斗争，不仅会危及到共产党的执政地位，也会瓦解中国特色的政党制度。虽然以党内派别为基础的党内民主制在西方某些国家也存在，但它是与多党体制相依存的，而且，它经常性导致政党的分裂。由于党内分派必然会瓦解现有行之有效的政党制度并破坏党的团结统一，因此，党内分派不能作为党内民主建设的路径选择。

二、党内选举是党的民主集中制的题中应有之义

众所周知，民主集中制是共产党最根本的组织原则和组织制度。由于选举原则和选举制度是民主集中制的基本内容之一，因此，党内选举是党的民主集中制的题中应有之义。

民主集中制作为政党的组织原则，最先是由孟什维克提出来的。1905年，内外交困的沙皇政府被迫接受并颁发了“十月诏书”，该诏书允诺多项基本公民权利，还包括组织政党、扩大普选权、赋予国家杜马立法权等。针对新形势，1905年11月，俄国社会民主工党的孟什维克召集了一次会议，会议认为：社会民主工党必须按照民主集中制原则组织起来。决议接着详细说明了民主集中制原则所包含的一些细则：代表和领导机构必须由选举产生，必须有明确的任期，必须是负责任的并且可以被罢免。〔3〕同年12月，布尔什维克在塔墨尔福斯召开了一次会议，会议也通过了一个要实行民主集中制原则的决议。决议规定：“代表会议确认民主集中制原则是不容争论的，认为必须实行广泛的选举制度”。〔4〕这就是为人们所熟悉的“列宁的民主集中制原则”。1906年，俄国社会民主工党在斯德哥尔摩召开统一代表大会。大会通过的章程规定：“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的”。〔5〕对列宁而言，此时的民主集中制意味着“承认党的一切负责人员必须由选举产生，必须报告工作并且可以撤换。” 〔6〕因此，从历史起源来看，选举是民主集中制的必要原则和基本内容之一。

为了更好地加强世界各国无产阶级的团结，在列宁的指导下，1919年3月，共产国际（又称第三国际）在莫斯科宣告成立。列宁在《加入共产国际的条件》中指出：“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。” 〔7〕由此，民主集中制就成了各国共产党普遍遵守的原则。

中国共产党是在共产国际指导下建立起来的无产阶级政党。1921年的《中国共产党第一个决议》规定：“党中央委员会每月应向第三国际提出报告。”〔8〕1922年中国共产党二大通过了加入共产国际的决议，正式成为共产国际的一个支部。1927年党的五大党章规定：“党部的指导原则为民主集中制。”〔9〕1928年党的六大党章强调了党的组织原则是民主集中制，同时，还首次规定了民主集中制的三条原则和内容，其第一条就是选举制原则：“下级党部与高级党部由党员大会、代表会议及全国大会选举之。”〔10〕1934年的苏共十七大党章，首次在党的组织章程中对民主集中制作了具体的解释，并规定了四条基本原则和内容，其中第一条内容就是选举制。〔11〕这条原则一直保留到苏共二十七大党章。苏共十七大党章关于民主集中制原则和内容的规定，影响了世界各国共产党党章关于民主集中制的规定。1945年中国共产党七大党章基本上依照苏共党章的这一原则，规定了民主集中制的四条原则和内容，其第一条为：“党的各级领导机关由选举制产生。” 〔12〕1969年党的九大党章规定民主集中制的首要原则和内容是：“党的各级领导机关由民主协商、选举产生。”〔13〕十大和十一大党章延续了这一说法。十二大党章对民主集中制的原则和内容进行了完善，选举原则作为六条原则和内容的第二条提出。自此，一直到十八大党章都没有发生变化。

从以上的梳理可以看出，选举是民主集中制必须要坚持的基本原则和内容，即便在“左”的错误泛滥的文革时期，选举原则也并没有被抛弃。民主集中制是无产阶级政党必须坚持的根本原则和制度。因此，在任何时候，我们都不能忘记或放弃党内选举制。

三、中国共产党始终坚持践行党内选举制

1921年中国共产党在其通过的第一个党纲中规定：“凡是党员……超过三十人的，应从委员会的委员中选出一个执行委员会。”〔14〕一大选举产生了中央局作为党的领导机构，选举陈独秀为中央局书记。中共二大党章规定，中央委员会委员及候补委员由选举产生；中央执行委员会委员长、区及地方执行委员会委员长，由“互推”产生。二大还第一次提出了“推举”的概念，推举的范围主要是地方和区，对象是地方执行委员会、区执行委员会。二大党章最先提出了“公推”的概念，公推的范围是基层党组织，对象是党小组组长。关于中央执行委员会的产生方式，三大继承了二大的规定，由选举产生。与二大党章相比，三大党章将中央执行委员会人数由五人增加至九人，候补委员由三人增加至五人。关于“互推”“推举”“公推”的相关规定，延续了二大的规定。关于“互推”，四大党章将原来的委员长改称“书记”，规定互推的对象是各级执行委员会及干事会的书记。中共四大关于“公推”的规定也有了一些变化，按照四大党章规定，如果支部人数适宜，则书记或干事会由公推产生，如果支部人数过多，则分成若干小组，每组的组长由干事会任命。但是，公推的范围未变，仍然是基层党组织。1927年党的五大党章，较之前的规定发生较大变化，各级委员会、中央委员会书记和政治局都由“选举”产生。关于“互推”，从二大到四大，其对象主要是各级委员会“一把手”。五大党章对此有了较大变化，其对象改为中央常委会和市、县常委会。关于“推举”，从二大到四大，其对象是地方执行委员会、区执行委员会。五大规定，只有省委常委会由“推举”产生。关于“公推”，五大党章在延续四大党章规定的基础上，对其作出一定的修改。除了规定公推产生支部书记和支部干事会之外，支部人数过多时，应该分成若干小组，小组组长由任命改为公推产生。公推仍然是针对基层党组织的。六大党章取消了“互推”的规定，五大规定互推产生的中央常务委员会改由选举产生，五大规定互推产生的市或县常委会改为同省委常委一样，由推举产生。六大取消了基层党组织实行的“公推”制。原来需要“公推”产生的，大致都改成了“选举”产生。七大党章在六大取消“互推”“公推”规定的基础上，将“推举”的规定也取消了。原来规定推举产生的，一律改为选举产生。七大党章规定：“党的各级领导机关由选举制产生”。〔15〕

建国以前，囿于严酷的战争环境等不利因素，党内选举的空间和范围有限，主要的实践表现在党的高层。党在革命时期有两部专门的党内选举法规，都是关于中央委员会的选举法规。党的六大颁发了党内第一部关于中央委员选举的专项法规，即《第六届中央委员选举法》。该选举法规定了中央委员会选举的程序和人数以及差额情况。〔16〕1945年5月24日，七大通过了《中国共产党第七次全国代表大会选举新的中央委员会的条例》。这个条例延续了六大关于中央委员会选举法的规定，并有了进一步的细化，程序也更加严谨。这个条例首次在党内选举法规中提到“预选”制。〔17〕

新中国成立以后，党内选举获得了更有利的发展空间。1951年3月，在第一次全国组织工作会议上，刘少奇强调了党内选举问题，他指出：“党内的选举制，也应该逐步地实行起来……党的各级代表会议的代表，亦应尽可能地经过适当的选举产生。各级党委，应由党员大会、党员代表大会或代表会议选举产生。”〔18〕1956年召开的八大，是党在革命胜利后举行的第一次全国性代表大会。八大党章重申：“党的各级领导机关都由选举产生。”〔19〕1957年10月31日，中共中央公布了《中共中央关于党的地方各级代表大会的代表名额和代表改选、补选问题的规定》，其对党代表的改选、补选问题作出较为细致的规定。尽管后来“左”的错误不断发展，并最终酿成十年内乱，但是，在实践上，党内选举并没有被完全抛弃，尤其是党的上层领导机关基本上还是由选举产生。尽管九大、十大和十一大党章中关于党内选举的规定前加上“民主协商”四个字，实践中的选举也确实受到一些干扰，但党内选举制并没有中断。

改革开放以后，党内选举在候选人提名、党内差额选举、基层党组织直选等方面，都取得了明显的进步。关于候选人提名问题，1987年党的十三大报告规定：“要改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序”。〔20〕1990年颁布的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，其第九、十一、十三、十四和十六条，都对基层党组织选举候选人提名程序和方式作出了相应的规定。1994年颁布的《中国共产党地方组织选举工作条例》，其第十三、十八和二十一条，对地方党组织选举候选人提名程序和方式分别进行了规定。这些都标志着党内候选人提名朝着制度化、程序化方向取得了重要进步。

党内差额选举也在改革开放后取得了实质性的进展。1980年的《关于党内政治生活的若干准则》规定：“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者先采用差额选举办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举。”〔21〕1985年2月，中组部印发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，明确提出了差额选举的比例：“提出的候选人数，一般应多于应选人数的20%左右。”〔22〕1988年3月，中组部印发了《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》，具体规定了差额的对象和比例。这样，差额选举的范围就被明确扩大到省级常委一级。1990年颁发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的第八、十七、二十八和二十九条，都规定了基层党组织差额选举的对象及其比例。1994年颁发的《中国共产党地方组织选举工作条例》第四、七、十二、十六、十七和二十条，也相应规定了地方党组织差额选举的具体范围和比例。从中央层面来看，差额比例和范围呈逐步扩大的趋势。十六大代表差额比例多于10%，十七大代表差额比例不少于15%，十八大代表差额比例多于15%。

基层党组织直选的逐步制度化规范化，是改革开放以来党内选举制度取得的一个重要成就。基层党组织直选首先从农村开始，先有实践探索，后有制度规定。20世纪90年代，山西、湖北等地村级党组织开始进行竞争性直选改革。直选的具体方式，主要有“两票制”和“两推一选”。农村基层党组织直选的实践探索得到了中央的充分肯定和积极推广。2004年党的十六届四中全会提出：“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。”〔23〕在中央的大力推动下，农村党的基层组织直选从村支部向乡镇党委班子延伸。乡镇党委直选改革，是新世纪以来党内选举制度改革的一大亮点。到党的十七大召开前，全国有300多个乡镇开展了党委领导班子的“公推直选”。城市社区党委的公推直选试点比乡镇启动得晚一些，2004年12月，南京市白下区淮海路社区进行了试点，之后，城市社区党组织的公推直选改革迅速发展，杭州、深圳、北京、上海等城市社区党组织的公推直选试点陆续开展起来。

四、党内选举改革可以带动其他党内民主要素的发展

推进党内选举建设，可以推动党内民主建设的整体进步。

首先，党内选举改革有利于保障党员民主权利。现行《中国共产党章程》规定了党员享有的八项权利。1995年的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》和2004年的《中国共产党党员权利保障条例》，是党员权利保障的专项法规，对党员的各种权利进行了细化规定并制定了保障的相关措施。这些都标志着改革开放以后，中国共产党在党员权利保障方面已经取得了重要进展。但是，毋庸讳言，党员权利流失的问题依然在一定程度上存在，主要表现为广大党员的知情权不够、参与权不足、监督权弱化、选举权失真。党内选举的改革和完善，可以在相当程度上解决党员权利流失问题。实行党内选举制，必然要使候选人情况、议程等情况公开化，从而有利于保障广大党员的知情权；有了知情权，才能使广大党员能够有效参与，从而保障其参与权；有了充分的知情权和有效的参与权，才能真正落实广大党员的选举权和被选举权，才能使党内选举能够充分体现选举人意志；只有充分反映选举人意志的党内选举，才能使选举产生的领导干部充分认识到“权为民所赋，权为民所用”的马克思主义内涵，才能使广大党员更易体验到自身的主人翁地位，从而可以更有效地保障广大党员的监督权。

其次，党内选举改革有利于强化党内监督。党内监督是有效遏制政党腐败的重要武器。一些领导干部“眼睛始终朝上不朝下”，是党员监督权弱化的重要表现，也是党内出现腐败现象的重要原因之一。一些领导干部之所以敢于“眼睛始终朝上不朝下”，除了思想意识等方面的因素之外，一个重要的原因，就是广大党员和代表的选举权没有真正落实，选举人意志未能充分体现。健全的选举制度包括罢免制度。只有厉行党内选举制，充分体现广大党员和代表的选举意志，被选举出来的干部才能更好地意识到自己的“公仆”角色。几年一次的党内选举是遏制权力腐化堕落的重要手段，规范的罢免制可以使选举产生的干部时刻牢记自己不过是“人民的雇佣兵”。完善的党内选举机制，就像孙悟空头上的紧箍咒，可以使选举型干部谨言慎行、鞠躬尽瘁，一心一意为人民服务，从而起到很好的监督作用。

其三，党内选举改革有利于推进党代会建设。中国共产党有8600多万党员，分布在960万平方公里的陆地领土上，如果每项决策都要由这些党员一起开会决定，显然是不现实的，在客观上必然要求实行党代会制度。党代会必须要有党代表。党代表如何产生？实践证明，只有实行真正的选举制，才能从根本上解决代表在政治学意义上的合法性问题。只有践行党内选举制，党代表才能真正成为具有民主性质的“代表”，才能使整个党代表群体的素质得到有效提高，从而提高党代会质量，进而有利于推进党代会的改革和建设。

第四，党内选举改革有利于增强党务公开。没有适当的党务公开，就没有党员的知情权，没有知情权，党员的监督权、参与权、选举权等，都是毫无意义的空话。没有适当的党务公开，就无法保证权力在阳光下运行。没有适当的党务公开，也难以实现党内决策的民主化、科学化。一方面，只有适当的党务公开，党内选举才能避免因不知情而陷入盲目性。另一方面，充分体现选举人意志的党内选举，必然在客观上要求进行选举的广大党员或代表充分了解候选人的各种情况，充分认知大会的各项议程，充分了解大会议决的各项政策及其利弊。因此，践行党内选举，必然会增进党务公开。

总之，党内选举改革应该而且完全可以成为党内民主建设的突破口。把党内选举改革作为党内民主建设的突破口，并不意味着党内选举可以单兵突进。它作为党内民主的一个重要组成部分，需要和其他党内民主要素（比如党员权利保障、党代会、党务公开、党内监督等）同步建设、协调发展。一方面，党内选举要以自身建设带动其他党内民主要素的发展，另一方面又必须要以其他党内民主要素的发展来配合协调，从而推动党内民主的整体性进步。

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