古代朝廷如何“打虎”：盘点历史上的巡视监察制度

韩书安

《人民日报》8月21日刊登了中央政治局常委、中央纪委书记王岐山署名的《发挥巡视监督作用 助力全面从严治党》一文。文章指出，“我国巡视制度的历史源远流长。我们党在成立初期就借鉴传统政治文化中的监督方式，探索建立党的巡视制度。”中央巡视组的任务是要“当好党中央和省区市党委的‘千里眼‘顺风耳，找出‘老虎和‘苍蝇，让利剑高悬、震慑常在。”

回顾我国古代的巡视制度，对于今天的吏治建设不无意义。所谓“巡视”，就是中央政府委派专员对地方政府开展定期或不定期的监督与考核。“巡视”是和“述职”相对应的中央视察地方政绩的政治实践。《孟子·梁惠王下》说：“天子适诸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也。诸侯朝于天子，曰述职，述职者，述所职也。无非事者，一不朝则贬其爵，再不朝则削其地，三不朝则六师移之。”由于周朝在地方政权上实行的是分封制，所以“述职”原来是指诸侯向天子陈述职守。秦汉以后，“废分封，行郡县”，后来地方官向中央政府汇报施政情况亦叫“述职”。而“巡狩”，本义是指天子出行，视察邦国，后来逐渐形成了一套完整的地方巡视制度。

先秦：从“方伯”到“霸主”

“方伯”是古代诸侯中的领袖之称，谓一方之长。周初，“天子建国，诸侯立家”。天子在所分封的诸侯国中，委任王室功臣、懿亲为诸侯之长，代表王室镇抚一方，称为“方伯”。春秋时，王权陵替，霸业代兴，出现了所谓的“春秋五霸”，可以说是方伯制度的变异。

《左传·僖公四年》记载了齐桓公伐楚的理由，便是借用“方伯”之由：

四年春，齐侯以诸侯之师侵蔡，蔡溃，遂伐楚。楚子使与师言曰：“君处北海，寡人处南海，唯是风马牛不相及也。不虞君之涉吾地也，何故？”管仲对曰：“昔召康公命我先君太公曰：‘五侯九伯，女实征之，以夹辅周室。赐我先君履：东至于海，西至于河，南至于穆陵，北至于无棣。尔贡包茅不入，王祭不共，无以缩酒，寡人是征；昭王南征而不复，寡人是问。”

因为古代是“礼乐征伐自天子出”，齐桓公也是地方诸侯，本无权征伐其他诸侯。但是因为他的祖先曾被委命为“方伯”，所以他便“师出有名”，找到了讨伐楚国的借口。

方伯制度，并没有达到拱卫周室的目的，相反却成为诸侯争霸的借口。例如齐桓公、晋文公通过葵丘之会、践土之盟，被周天子加尊赐胙，登上了霸主的地位。孔子身处春秋晚期，目睹这种状况，便感慨道：“天下有道，则礼乐征伐自天子出；天下无道，则礼乐征伐自诸侯出。自诸侯出，盖十世希不失矣；自大夫出，五世希不失矣；陪臣执国命，三世希不失矣。天下有道，则政不在大夫。天下有道，则庶人不议。”（《论语·季氏》）司马迁对这段历史更是总结道：“平王之时，周室衰微，诸侯强并弱，齐、楚、秦、晋始大，政由方伯。”（《史记·周本纪》）

汉代：从“刺史”到“州牧”

汉代刺史制度的最初来源是对秦代监御史制度的沿袭继承。秦始皇在统一六国以后，在地方上也建立了一套监察制度——监御史制度。所谓“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”监御史、郡守、郡尉同为秦朝“郡”的长官，分掌监察、行政、军事的职责。据《汉书·百官公卿表》记载：“监御史，秦官，掌监郡。汉省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。成帝绥和元年更名牧，秩二千石。哀帝建平二年复为刺史，元寿二年复为牧。”

西汉初期，中央政府便已重视对地方郡县的监察。《通典》记载：“惠帝三年，相国奏御史监三辅、郡，察以九条。”“文帝十二年，其遣谒者劳刺三老，……及问民所不便安。”“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃以丞相史出刺，并督监察御史。”上面的史料依次提到了共三种监察官职，即“监郡御史”、“派遣史”与“丞相史”。随着国家疆域的扩大、中央直辖郡县的增多，郡县事务也增多起来，原本不专职或不常置的监察官职渐渐有了常设的必要，于是武帝元封五年，把“监郡御史”系统、“派遣史”系统与“丞相史”系统三者糅合为一，正式确立以十三郡分刺的刺史制度，成为西汉的一代常制。

为了加强中央对地方的管理，汉武帝在元封五年（公元前106年）把全国除了三辅（京兆、冯翊、扶风）、三河（河南、河内、河东）和弘农以外的地区分成了13个州部：冀州、青州、兖州、徐州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、幽州、并州、交趾、朔方。中央在每个州设立刺史一名，专职监察地方。刺史没有固定的治所，每年八月巡视所辖区域，考察吏治、奖惩官吏、决断冤狱。这便是《通典》所记载的“汉刺史来传周行郡国，无造所治。中兴所治有定处。旧常以八月巡行所部，录囚徒，考殿最。初岁尽诣京师奏事。中兴但因计支，不复诣京师。”

后来，刺史权势渐重，积久成制，遂为地方行政长官。尤其是在汉末桓灵时期，各地屡有叛乱，中央为了倚重拥有一州之众的刺史，又将刺史改为州牧。灵帝中平五年，“焉以刺史威轻，乃建议改置牧伯，镇安方夏，清选重臣，以居其任”，从此州牧（刺史）由九卿重臣出任，名正言顺独霸一方，中央渐渐失去了对其控制，而州牧（刺史）的监察职能也完全消失了，至此刺史制度的演变完全完成，州、郡、县三级行政制度确立，汉末群雄混战的大幕也逐渐拉开。刺史制度由监察功能向行政功能的转变，既是出于镇压地方农民起义的需要，可解一时之渴。但是州牧权势渐增，尾掉不大，又形成军阀地方割据的局面，最终导致东汉王朝的覆灭。

唐代：台院侍御与诸道监察

唐代御史台为最高监察部门，设御史大夫一人为其首长，以御史中丞为其副。御史台下设台院、殿院、察院。台院有侍御史六人，掌纠察百僚、弹劾不法；审判皇帝特命的案件，并与门下省的给事中、中书省的中书舍人分直朝堂，受理冤讼，号称“小三司”。

侍御史还有专人分管御史台官署的日常杂务。侍御史在诸御史中地位最高，职权最重。殿院有殿中侍御史九人，掌殿廷供奉之仪式，纠察朝会典礼失仪和随驾检举非违等事。察院有监察御史十五人，资历浅者称“监察御史里行”，掌监察地方官吏及尚书省的六部。

在地方，唐代以“道”为监察区，唐太宗时全国划分十道，玄宗时增为十五道。每道派监察御史一人，后来也称巡按使、观察使、按察使等。

明清：“八府巡按”的威风

明清两代中央政府均设有监察机关即都察院。明代都察院下属有十三道监察御史，清代都察院下属有十五道监察御史。监察御史平时在京城都察院供职称为内差或常差，如奉命出巡盐务即为巡盐御史，奉命出巡漕运即为巡漕御史，奉命巡按地方即为巡按御史，均称外差或特差。而监察御史奉命外出担任巡按御史则是外差或特差当中最多的一项任务。据《明史》记载，洪武年间即有巡按御史之设，然非常例。至永乐元年二月乙卯，遣御史分巡天下，遂为定制。全国巡按御史的分派是：“北直隶二人，南直隶三人，宣大一人，辽东一人，甘肃一人，十三省各一人。”另据《清史稿》记载，清初沿明制，设都察院，下有十五道监察御史。顺治初，又有巡按御史，每省各一人。

此外，明朝省级地方官员分为三司，分别是布政使司、按察使司和都指挥使司，布政使管“民政”，按察使管“刑名”，都指挥使则管“一省军务”。三司分别相当于现在的省长、省法院院长、省军区司令。清朝布政使主管民政赋税；按察使职掌不变；都指挥使废置不设。清代减去都指挥使司，变成“二司”。二司的长官布政使和按察使，俗称藩台、臬台，同为省长。藩台管行政财政，臬台管司法监察邮驿。清宣统三年（1911）改称提法使。明清时的按察使和臬台为地方最高级别的监察系统官职，并非中央巡视地方的监察制度。

在古代戏曲、小说等文学作品中，我们也常看见如下情节模式：地方官贪赃枉法，老百姓沉冤莫白；幸而苍天有眼，剧情冲突胶着不堪之际，“八府巡按”从天而降，他们手持尚方宝剑，代天子行权，铲奸除恶，替民做主，让正义得以伸张，人间得以大团圆。《窦娥冤》里替窦娥昭雪的是“八府巡按”，《玉堂春》里替苏三洗冤的也是“八府巡按”，连周星驰电影《审死官》都有“八府巡按”来串戏……事实上，常见于戏文里的“八府巡按”在古代并不存在，并且“八府巡按”多为正义化身的人物形象，这可以理解为老百姓渴望吏治清明的一种心理表现。