从高校干部腐败探依法行政在制度层面的缺失

周香均

摘要：在依法治国的社会时代背景下，依法治校是高校管理的必然发展趋势，而依法行政则是依法治校的主要手段。高校干部腐败现象主要是因高校行政管理层的疏漏导致，其中尤其表现在管理制度的不完善及其缺少强有力的法律效力，折射出高校依法行政在制度层面的缺失。本文主要是从高校干部的权力运行机制和权力监管制度着手，探究高校依法行政层面制度的缺失。同时积极寻求有效的应对措施，以期在制度层面有效杜绝高校干部腐败现象的出现。

关键词：高校；干部腐败；制度

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）28-0007-02

中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，大力推进依法治国方略。作为依法治国的重要组成部分，依法治校也面临进一步的推进和落实。近年来，高校干部腐败现象越来越多曝光在人们日常生活中，民众对高校干部腐败问题也越来越关注，高校如何应对其干部的腐败问题也成为高校管理者必须要思考的问题。

一、高校干部腐败

1.高校干部腐败的界定。高校干部是指担任高校行政管理领导岗位的人员，且他们一般具有学术权力与行政权力的双重权力主体身份。高校腐败的主体是高校的干部，而高校腐败的客体则是高校干部手中所掌握了的权力，主要是公共权力，如科研经费的分配权、高校招生权、人事任用权等；高校干部腐败的动机都是为了谋取私利。高校干部腐败是高校腐败的主要形式。有人认为公立高校干部腐败是指公立高等学校的公职人员（主要是党政干部）运用手中的公共权力，为个人或小团体谋取私利的各种行为。[1]那么，高校干部腐败则是指在高校任职并有一定行政职务的行政管理人员在损害高校集体甚至社会集体利益的情况下为个人或者与自己有关的小团体谋取私利的种种行为。

2.高校干部腐败现状及危害。十余年来，高校干部腐败案件呈上升趋势，并被媒体不断曝光，高校因此沦为腐败的大阵营。高校腐败主要涉及下列领域：买卖文聘、职称评聘腐败、采购设备有回扣、基建工程招标的暗箱操作、招生人员的索贿受贿及学术腐败等，虽然腐败形式多种多样，但基本都是拥有行政权力的高校干部所为。高校干部作为高校日常运作的主要承担者，也是广大师生的精神楷模，腐败现象一旦发生，则必然产生深远影响。

高校干部腐败阻碍高校的发展，不利于高校的各项建设。首先，高校干部的腐败会导致高校教育目标的扭曲。高校管理者为了获取自己的私利，有时甚至不惜牺牲广大师生的利益，置自己肩上的公共责任于不顾，从而让高校教育目标的扭曲。其次，高校干部的腐败会破坏现有的规则。高校干部利用某些规则谋取一己私利的现象频频发生。如：主管招生的干部利用“保送生”和“特长生”等动机指标为自己敛财，这种破坏了高校的现有规则。再次，高校干部的腐败也会降低教育资源的利用率。高校干部腐败则使得原本就有限的资源不能得到充分的利用。高校的财政权力掌握在少部分管理人员手中，一旦在这个环节当中出现腐败，那么高校教育资源的利用率也势必会降低。最后，高校腐败在阻碍高校发展的基础上还破坏了高校的信用和声誉。如文凭买卖不仅使高校的信用被质疑，同时教育质量也随之受到影响，学校的信用和声誉一旦遭到破坏，便很难恢复。

二、高校依法行政在其制度层面的主要缺失

在中国，大学的整体概念和形象首先被定义为行政事业单位，其次才是一个专家云集、从事教育科研的学术团体。因而在管理上主要沿袭行政管理体制。[2]高校腐败大多是高校干部腐败，而高校干部又是担任高校行政管理领导职位的人员，因此应从行政层面探究高校干部腐败的原因。探究高校干部腐败应首先从其权力运行机制和权力监管制度两方面进行。

1.高校干部权力运行制度及其法律法规制度的效力低。邓小平同志曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度的好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”[3]同样，在高校干部的权力运行机制中的制度建设应重点考虑制度的周全和法律效力的加强。

高校干部的行政权力在行使中缺乏明确的制约力量，因此掌握这一权力的高校干部有机可乘。高校一般采用高度集中的计划经济模式和管理体制，以至高校内部的资源分配权和公共权力高度集中，从而形成了政府部门对高校的宏观调控鞭长莫及和高校内部的行政权力几乎没有制约的局面。近年来，我国立法现状不断完善，但在教育领域上升为国家意志成为法律条文的其实并不多。因此，加强高校依法行政的制度建设不仅需要从日常事务中总结相关经验，同时也需要对相关的法规进行研究和解读，从而使高校依法行政，有效预防高校干部腐败逐渐在法律制度层面及法律效力层面趋于完善。

2.高校干部权力监督制度及其法律效力建设的不健全。高校干部的腐败不仅是高校在法律法规层面的缺陷，而且是高校干部权力监督制度自身的缺陷所导致的结果。高校干部权力监督制度的缺陷主要表现在以下两个方面：（1）高校干部权力分配制度不均衡，以致主要权力被少部分人掌握，监管起来困难。毫无疑问，分配权力的权力是最重要的权力，如果没有一套完善的制度实行规范管理，就会造成用人上的主观随意性，给腐败的产生提供了可乘之机。[4]在现实生活中，许多高校的用人之权由于制度中的内在缺陷而高度集中到党委一把手或主要负责人等个人手里。这种绝对的权力就难免会因种种人情、关系甚至物质利益的进攻而产生腐败。[5]（2）高校干部腐败也表明高校干部权力的监管流于形式。中国是一个人情关系氛围浓厚的国家，高校内部的人情关系氛围也相当浓厚，本应是建立在法律制度下的权力监管模式也变为人情关系下的监管形式，也使得权力的监管基本成为一个摆设甚至流于无形。

三、高校依法行政制度的完善和其制度法律效力的加强

高校权力系统主要由党政部门的政治权力、行政部门的行政权力、学术机构的学术权力和社群系统的民主权力组成，从表面上看它们之间相互制约和监管，但在实际运用中，四种权力间的相互制约效力低。“在四中权力的博弈中，目前的问题是：政治领导权力和行政权力居于强势地位，学术权力和民主管理权力则处于相对的弱势处境。明晰的学术权力和有效的民主参与的缺失，是当前我国现代大学制度发展进程中的制度性瓶颈。”[6]这表明我国高校干部的权力运行机制不管是制度约束层面还是权力监管层面都存在相当大的缺陷，因此有必要建立完善的具有更强法律效力的制度。endprint

1.加强高校干部权力运行机制及其法律制约效力的建设。有学者认为：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性；即使刑罚是宽容的，它的确定性也比联系一线不受处罚希望的可怕刑罚所造成的恐惧更令人心悸。”在应对和预防高校干部腐败这一现象时必然要从法律法规制度的建设和完善入手。

首先应广泛征求意见，特别是高校广大社群人员的意见，对制度不合理的地方进行修改。高校广大社群人员是高校日常事务的主要参与者，同时他们也是高校各项规章制度管控的主体，因此他们对高校的各项规章制度有比高校干部更深切的体会，向他们征求意见更具有代表性。同时要注意完善相关的征求意见的机制，注意保护提供意见人员的信息。其次，要着重加强高校重点领域业务管理制度的法律效力。完善高校重点业务领域反腐败制度的建设，提前用法律的效力遏制干部腐败的现象，如：财务管理系统中要重点加强高校领导干部财务报销审批、经济责任审计、流动资金管理等方面的具有法律效力的制度建设；物资采购和基建项目领域要重点建立具有法律效力的健全采购管理和招标管理制度，从制度层面完善对招标评审专家的遴选、商家变更、资产归置等相关流程，杜绝材料供应商的倾向性选择、后续增项吃回扣等现象的发生；科研领域要加强科研经费申报预算的审批、支出项审核、绩效管理、责任追究等方面的具有法律效力的制度建设等。最后，在重要权力岗位建立人员轮岗的且具有法律效力的制度。这样可以避免少部分高校干部长期担任某个岗位的领导，而造成权力的逐渐膨胀现象，有效防止个人独大、个人说了算的现象，有效地从制度层面预防了高校干部的腐败。

2.完善高校干部权力运行机制监管制度，加强民主管理的法律效力。高校制约机制是保证一个政党或一个学校有条不紊运转的重要机制，也是遏制腐败的有利武器。因此，高校完善其对高校干部权力运行机制的监管也是应对高校干部腐败的有效措施。

目前，高校对高校干部的权力监管机制主要高校内部自己进行，这使监管机制近乎流于形式。因此可从制度层面改革高校的纪委管理体制，并赋予其法律效力。在制度与法律效率的有效配合下使高校的监察制度发挥其本有的作用，保护高校及高校人员的权益不受到因少部分高校干部腐败的损害。另外，高校监察部门要联合业务部门，对廉政风险防控重点领域，对有人事权和财务决定权等关键岗位，建立或完善专门的监督制度，加强权力的内部监督。同时还要发挥大众的力量，保障高校其他人员监督的权力。建立健全高校教代会、工会、学代会、校务公开等多方面的民主监督制度，依法保障教职工参与民主管理和监督，并接受社会和群众监督，加强对权力的外部制衡。

高校干部依法行政是依法治国背景下必然的选择，而依法行政则必须要加强高校法律制度的建设并增强其法律效力。强化高校相关法律的效应，务必建立起“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的依法行政信念。探究高校干部腐败现象，完善我国高校法律制度，加强高校依法治校制度的法律效力。

参考文献：

[1]夏支平，胡海容.高校腐败分析：从文化与制度的角度[J].现代教育科学：高教研究，2007，（1）：83.

[2]董云川.找回大学精神[M].昆明：云南大学出版社，2005：49.

[3]邓小平文选[M].第二卷.北京：人民出版社，1988：185.

[4]陆海.论社会转型时期高等学校腐败现象的法律规制[D].苏州大学，2004：23.

[5]秦惠民.我国大学内部治理中的权力制衡与协调——对我国大学权力现象的解析[J].中国高教研究，2009，（8）.

[6]贝卡利亚.论犯罪与刑法[M].黄风，译.北京：中国大百科全书出版社，1993：56.endprint