刍议建筑节能法律体系之完善

摘要：从上世纪80年代至今，我国建筑节能法律体系已经基本架构成型，但由于上位法与下位法“失衡”，配套标准体系不科学，大量行政规范性文件承担着法律规范应起的作用，而致建筑节能法律体系未能发挥其应尽的作用。如何在“可持续发展”和“依法治国”理念的指导之下，完善建筑节能法律体系，让其发挥出应有的功能，是我们关注的焦点所在。

关键词：建筑节能 法律体系 行政规范性文件

我国的经济发展已面临“能源瓶颈”，建筑业更是公认的三大高能耗行业之一。我国的建筑总能耗占社会总能耗的1/3，单位建筑面积能耗更是比发达国家高1—2倍。要突破发展“能源瓶颈”，“建筑节能”势在必行。世界上大部分国家建筑节能的发展轨迹为：绿色建筑补贴阶段→强制性标准阶段→法律责任阶段。完善的法律法规是建筑节能工作顺利推进的前提。发达国家均建立了较为完备的建筑节能法律体系，我国的建筑节能法律体系已经基本架构成型，但在许多方面还亟待完善。

一、我国现行建筑节能法律体系的基本架构

我国本着循序渐进、兼收并蓄的原则，结合我国实际，陆续制定和颁布了建筑节能相关法律法规和政策，目前已基本形成了“法律 + 行政法规 + 部门规章 + 规范性文件 +标准 +地方性规定”的建筑节能政策法规体系，其主要内容包括：

（一）法律

在我国现行法律体系中，并无《建筑节能法》的存在，因此，我国建筑节能领域的上位法为《节约能源法》、《可再生能源法》和《清洁生产促进法》。在《可再生能源法》和《清洁生产促进法》中，并无针对“建筑节能”的专门性规定，仅有部分法律条文涉及到“建筑节能”，如《可再生能源法》第17条和《清洁生产促进法》第24条。《节约能源法》则以专节的形式，概括性地对“建筑节能”进行了规定，涉及建筑节能主要内容、主管部门以及各方责任等诸多问题。

（二）法规

我国的建筑节能工作模式，是以各级人民政府及其下属的各级建设主管部门为主导，从上至下层层推进的模式。这也就决定了建筑节能法律体系的架构带有浓厚的“行政”色彩，即，法规是其核心和主体。通常，法律作为仅次于宪法的上位法，其规定往往比较原则和抽象，而在建筑节能法律体系之中，这一点表现的尤为明显。从立法模式上而言，在法律之下，制定各专门法规，是将法律具体化和可执行化的主要途径之一。法规包含着行政法规、地方性法规和规章；而我国现行的建筑节能法规，是以行政法规为统帅，以地方性法规和规章为主体。在行政法规层面，从2008年10月1日起开始实施的《民用建筑节能条例》（下称《条例》）总领着我国现行的建筑节能法规。《条例》不仅确立了建筑节能的总体指导方针，而且从新建建筑节能、既有建筑节能和建筑用能系统运行节能等不同方面出发，对建筑节能进行了细化规定，明确了不同主体违反建筑节能相关规定应当承担的法律责任。《条例》让“高高在上”的建筑节能上位法落到了实处，体现了一定的可操作性。

我国幅员辽阔，气候条件多样，不同气候区的建筑能耗存在着巨大的差异；再加之不同地域之间迥异的经济文化、宗教信仰等因素决定了我国建筑风格较为多样，诸多原因导致我国不同地区的建筑围护结构形状、位置和用材均有着较大差异。而这些因素均会对建筑能耗产生较大影响。建筑节能法律法规必须契合实际，方能真正落到实处。这也正是我国现行建筑节能法规以地方性法规和规章为主的重要原因。截至2015年9月，各地方人大常委会颁行了19部建筑节能相关条例，国务院各部委制定了10部建筑节能相关部门规章，各地方人民政府制定了70余部建筑节能相关地方政府规章。

（三）标准体系

建筑节能要真正落到实处，除了必须构建和完善建筑节能法律法规之外，还必须完善相关配套制度，其中最为重要的就是健全建筑节能相关标准体系。因为，没有相应的建筑节能标准，就无从评判某一栋建筑到底节能与否。《节约能源法》第14条规定，国务院建设主管部门组织制定建筑节能国家标准、行业标准。《标准化法》则规定，国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准；地方标准化行政主管部门可以制定地方标准（在本行政区域内具有强制性）。强制性标准，强制执行；推荐性标准，自愿执行。基于此，建筑节能相关强制性标准，同样属于建筑节能法律体系的重要组成部分之一。

从2008年颁布第一部建筑节能标准至今，在建筑节能领域，不同部门颁布的相关标准共计126部，包括：国家标准3部（含2部强制性标准和1部推荐性标准）；行业标准13部（含10部强制性标准和3部推荐性标准）；地方标准109部（含78部强制性标准和31部推荐性标准）；其他标准1部。

（四）行政规范性文件

根据我国《立法法》的规定，法律有狭义和广义之分。狭义的法律仅指“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”制定的法律；而广义的法律除了狭义的法律以外，还包括：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、军事法规、部门规章和地方政府规章。因此，我国建筑节能法律法规的外延，不应囊括行政规范性文件，即俗称的“红头文件”。但是，基于我国基本国情、法律制度的架构方式以及政府特有的工作模式等诸多因素的影响，行政规范性文件在我国的法律体系演进过程中，往往发挥着举足轻重、不可或缺的重要作用。特别是在建筑节能法律体系的架构过程中，我国采用的是“自上而下，行政强力推进”的工作模式，因此，行政规范性文件在其中所起到的重要作用则更是突显。在建筑节能领域，各地根据具体的情况，制定了大量的“通知”、“决定”、“函”等行政规范性文件，推动着建筑节能工作的良性运行。

二、我国现行建筑节能法律体系中存在的主要问题

（一）不同位阶法律规范失衡，法律效力体系不合理

目前我国尚无《建筑节能法》这样一部规范性法律文件，且在我国建筑领域的统帅之法——《建筑法》中，并无建筑节能的直接规定。现有建筑节能法律条文散见于3部法律之中，且仅有十余条，寥寥无几的法律条文很难起到立法者预期的立法效果。因此，我国现行的建筑节能法律体系不得不面对上位法缺失这样一种尴尬的现状。当某一法律体系中上位法缺位、难以给下位法提供立法支撑之时，诸多的下位法难免就会出现种种问题，比如立法精神不统一、法律概念表述不规范，甚至法律条文之间发生冲突也是可能的。而在我国建筑节能法律体系中，上位法缺失带来的最为突出的弊端则表现为“立法精神不统一”。

譬如，在我国现有的3部建筑节能上位法中， 无一例外地对建筑节能均持“鼓励”的态度，如《节约能源法》第40条的规定。随着能源形势的日益严峻以及对节能重视程度的不断加强，不少地方政府却对建筑节能采取了“强制推行”的态度。如《宁波市民用建筑节能管理办法》第19条规定：“民用建筑工程……未进行建筑节能分部工程验收或者验收不合格的，不得进行单位工程竣工验收，不得投入使用”。

如前所述，在我国现行建筑节能法律体系中，独挑大梁的是大量的规章，这虽然可以最大限度地实现法律与实际的契合，但在我国法律位阶之中，“规章”处于最末阶，其法律效力有限。同时，规章通过为建筑节能法律关系主体设定若干建筑节能法律义务，来达到规范其行为目的。若建筑节能法律关系主体不履行相关法律义务之时，就会带来法律责任的承担问题。由于建筑节能领域的法律法规以规章为主，这也就意味着：在建筑节能领域，主体不履行相关法律义务，承担的法律责任以行政法律责任为主，其涉及面虽广，但是往往处罚力度都不太大。

（二）现有标准体系不合理、不科学

在我国现行的建筑节能标准体系中，囊括了国家标准、行业标准和地方标准。但是，不同层级的标准数量分布极其不合理，国家标准仅3部，行业标准13部，地方标准则多达109部；在这125部标准之中，90部为强制性标准，35部为推荐性标准。根据我国《标准化法》的相关规定，不同的标准之间也是有效力位阶的，国家标准>行业标准>地方标准；强制性标准强制执行，其他标准推荐执行。而在我国现行建筑节能标准体系之中，国家标准少，地方标准多，这也就意味着，统一的标准较少，区域性的标准较多。

同时，现有标准体系中的评价指标不够科学。从20世纪80年代至今，我国已经分气候区及建筑类型编制了多部建筑节能相关标准，而在这些标准中，均是以围护结构的性能指标、以围护结构的做法与传热系数作为节能与否的评判标准，评价指标较为单一。如今，以单一性能指标作为节能技术指导的节能标准体系，和我国目前以提高建筑性能和设备效率为主的建筑节能主流思想已经不够契合了。

（三）行政命令多于法律规范

在我国现行的建筑节能法律体系之中，行政规范性文件撑起了“大半壁江山”。行政规范性文件确有法律规范不具备的众多优势，如制定程序简易、内容具体明确等，但其较之于法律规范，弊端也非常明显：其一，行政规范性文件虽然兼具灵活性与高效性，但是稳定性较差，政府政令往往易于“朝令夕改”，频繁变动的政令容易使人们无所适从，进而影响到人们对政令的信赖程度和政令的推行。其二，从内容上而言，行政规范性文件虽然更为具体、明确，更具可操作性，但越权制定行政规范性文件的情况较为严重 。行政规范性文件不仅“纵向越权”（上下级行政机关之间的越权），而且“横向越权”（同级行政机关之间的越权）；更有甚者，部分文件制定者从局部利益出发，制定出与法律法规以及上级文件不一致的行政规范性文件。

三、对我国现行建筑节能法律体系的完善建议

（一）完善不同位阶法律规范，架构合理法律规范效力体系

法律位阶可明确不同类型法律规范间在调整事项上的权限范围，从而实现法律体系内部的协调统一。我国是单一制的国家，具体到建筑节能法律体系而言，立法模式采用的是“传送带模式”。所谓“传送带模式”也就是通过相关的中介，传递立法者的意志，使其在社会生活中能得以具体实施。具体到法律规范上，“传送”表现为：宪法→法律→行政法规→规章。“传送带模式”下所传递的理念、价值应该是一致的，这才能保证整个法律体系的统一性。若法律体系之内不同位阶的法律规范“失衡”，法律、行政法规等上位法缺位，即便有着大量的规章存在，“传送带模式”中没有足够的一致理念、价值向下传送，体系内部的和谐与统一则很难实现。在笔者看来，规范、高效、科学的法律体系，一定是实现了上位法与下位法“科学配比”的法律体系。

（二）构建科学、完备的标准体系

建筑节能标准是建筑节能的基础，标准体系也是建筑节能法律体系中不可或缺的部分，其重要性自不待言。纵观国外建筑节能标准发展历程，有如下的启示值得我们借鉴：其一，标准需要不断地“与时俱进”。随着社会的发展、人们对能耗要求的不同，建筑节能相关标准也是不同的。国外的建筑节能标准从颁布至今，往往经历了多次变革，反观我国的相关标准，特别是国家标准和行业标准，却显得有些“陈旧”，如《公共建筑节能设计标准》（GB50189-2005）。2010年前后，西方发达国家普遍再一次更新了本国的建筑节能标准，纷纷制定越来越严格的标准，以应对能源短缺和环境恶化带来的压力。

其二，国家统一推行必备的能效标准和有针对性的强制措施。建筑节能领域必备的标准应以强制性法律、法规的形式颁布，各地建筑必须达到这些标准方可入市。当然，各地根据本区域具体情况的不同，可以制定高于这些标准的区域标准。建筑节能的必备标准和最低标准必须具备法律强制执行力，同时，对于政府机构及军队等公共设施也应当实行强制性的建筑节能措施。任何人一旦不遵守这些强制性的标准和措施，必须承担相应的法律责任。只有这样，才能确保政府所确定的建筑能耗目标能够顺利实现。

（三）依法限制行政规范性文件

国家要实现行政管理，行政规范性文件是必不可少的。行政规范性文件可以促进行政机关处理事务的效率，还可以提升行政管理中的秩序性。再有，以往我国的政府是“经济建设型”政府，“以统治为中心”，政府的工作模式是“文件治国”。再加上行政规范性文件制定和适用上的便利性，因此，我国许多领域内的行政规范性文件涉及范围越来越广，“越权”严重。

20世纪末至今，我国政府注重强调建设“服务型”地方政府，强调“从以统治为中心向以管理为中心的转变”，进而“从以管理为中心向以服务为中心的转变” ，政府的工作模式转为“依法治国”。“依法治国”则必然要求“依法行政”，要依法将行政规范性文件限制在一定的范围之内，即制定程序合法、制定权限合法、制定内容合法等。但若行政规范性文件不受审查，所谓的“限制”就是一句空话。所幸，据2015年5月1日起施行的《最高法关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第21条规定，法院在审查具体行政行为时可以对规章以下的规范性文件进行附带审查。因此，只有将建筑节能行政规范性文件纳入到法律审查的范畴之中，厘清建筑节能行政规范性文件与建筑节能法律规范的边界，方能构筑科学的、完备的建筑节能法律体系。

参考文献：

[1]周庆九. 建筑节能政策法规体系分析及实施效果实证研究[J].重庆交通大学学报（社科版），2014（2）：32—34

[2]胡玉鸿. 试论法律位阶的划分标准[J].中国法学，2004（3）：22—32

〔本文系四川省教育厅项目“建筑节能相关法律制度研究”（项目编号：10sd1006）研究成果〕

（余麟，1979年生，四川绵阳人，西南科技大学法学院讲师。研究方向：环境与资源保护法学）