民办非企业单位发展困境的核心问题及其应对

罗 军

民办非企业单位发展困境的核心问题及其应对

罗 军

近年来，我国民办非企业单位获得了较快的发展，同时也遇到一些困境，其中，产权不清晰是核心问题，主要表现为法律上的权利义务不清晰、产权界定不清晰和营利边界界定不清晰。这导致了民办非企业单位在治理结构、分配结构、税收优惠、管理部门和社会认同等方面的混乱。解决民办非企业单位产权问题需要进行顶层设计，如建立社会所有制、充分理解“合理回报”、确立民办非企业单位为财团公益法人并完善相关制度。

民办非企业；发展困境；产权问题

一、当前我国民办非企业单位发展概况

自1996年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发〔1996〕22号）第一次提出“民办非企业单位”这一概念以来，经由1998年10月25日颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》系统规制，民办非企业单位在我国获得了较快的发展。从数量上来看，2002年底经全国复查后登记的民办非企业单位共有11.1万家，到2014年6月底，这一数字增长到26.4万家，增长了2.4倍，年增长率约7%，应该说发展迅速是不错的。但将其置于宏观背景和横向比较之中，就会发现，总体来看，目前我国民办非企业单位力量还是比较弱小。这主要表现在以下几个方面：

首先，与其他国家相比。据霍布金斯大学研究，英日等22个国家非营利组织支出达到1.1万亿美元，占GDP比重4.6%，提供1900万个支薪职位。“而我国2011年有20.4万家民非，职工总数为235万余人，固定资产约合1312.5亿元，单位增加值438.8亿元，年服务社会总支出731亿元。”①安扬、王春知：《社会管理创新背景下的民办非企业单位发展探析》，《江淮论坛》，2013（5）。

其次，与事业单位相比。民办非企业单位在由编制部门转交民政部门管理之前被称为“民办事业单位”，两者除资金来源和是否具有一定的行政权力有所区别外，工作性质、服务内容等基本类同，因此具有较强的可比性。一般认为，全国目前有120多万个事业单位，有约3000万的正式职工，分别是民办非企业单位的约4.5倍和12.8倍。事业单位占公共部门就业人数的41%，而民办非企业单位职工数仅占全国非农业和服务业就业的0.47%和0.86%。此外，事业单位还吸纳了60%以上的专业技术人员，三分之二的非经营性国有资产以及大量的国有土地。②安扬、王春知：《社会管理创新背景下的民办非企业单位发展探析》，《江淮论坛》，2013（5）。比较而言，两者相差，何止毫厘。

再次，与民营经济相比。从资本属性上讲，民办非企业单位与民营经济都属于民间资本集合体，两者之间也有云泥之别，早在2005年我国民营经济占经济总量的比重就约达65%。③赵立波、张志勤：《关于推进民办非企业单位发展的思考》，《中共福建省委党校学报》，2009（3）。如果把山东省民办非企业

单位和教育类民非通常占全国总数10%、50%这样的极值考虑进去，那民办非企业单位的发展成绩就更加不值得称道了。

此外，与其他社会组织相比。社会组织评估等级是对社会组织基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价等方面的综合考量，反映了某一社会组织总体发展情况。2009年民政部下发《关于开展民办非企业单位规范化建设评估工作的通知》，开始对民办非企业单位进行评估。表1为2009年、2010年全国性社会组织分类别评估比较，从表中可以看出，全国性行业协会商会有86.9%评估等级在3A以上，全国性基金会74.5%评估等级在3A以上，全国性民办非企业单位75.1%评估等级在3A以上，民办非企业单位3A以上比例只略高于基金会。以这一比例推算全国，由于民办非企业单位基数几乎相当于基金会的10倍，可以大体得出结论，民办非企业单位的总体发展是远逊于基金会的。

表1 2009年、2010年全国性社会组织分类别评估比较表①根据徐家良、廖鸿主编：《中国社会组织评估发展报告（2013）》中“B.1：2007—2011年社会组织评估工作回顾”整理。

对于这样的窘境，民政部民间组织管理局2011年组织北京、山东、广东等9省市民间组织管理机构，就当前民办非企业单位现状、困境和发展趋势，以及如何加强民办非企业单位的规范化管理和自身建设等问题进行了调研与探讨。多数省市把原因归结为民办非企业单位的法律定位不清、扶持政策不配套和不到位、从业人员素质不高、管理体制不顺、监管力量配备不足等因素。②《民办非企业单位现状、困境与发展——部分省市民办非企业单位管理体制调研成果摘要》，《中国民政》，2012（2）。

上述原因分析不能说不对，然而需要注意的是，除从业人员素质外，无论法律定位、政策扶持，还是体制不顺、监管不足，这些原因分析都始终带有一种管理者的视角，因而更多地体现为从外在环境而非立足于民办非企业单位自身发展规律来看待问题。因此，从某种意义上说，是更多地抓住了民办非企业单位登记管理存在问题的关键，而不是民办非企业单位发展的关键。换句话说，即使解决了登记管理中的问题，民办非企业单位的发展也并不见得有很大的起色。有研究者就明确提出社会组织登记管理改革对民办非企业单位作用有限。③安扬、王春知：《社会管理创新背景民办非企业单位发展探析》，《江淮论坛》，2013（5）。与此不同，本文立足于民办非企业单位本位，提出产权是其发展困境的核心问题，并提出相应对策。

二、民办非企业单位发展困境的核心问题：产权

一个人或组织作为个体意义的存在，除了具有独立的意志外，还必须具有能够实现这种独立意义的能力，

而这种能力在现代社会中首要的是经济独立。在这种意义上，产权便凸现出其在组织中的核心价值。

产权一般包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。按照现代产权理论，产权可以被理解为“一组所有者自由行使并不受他人干涉的关于资源的权力”①[美］罗伯特·考特、托马斯·尤伦：《法和经济学》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1996，第125页。，实质上也就是一种基于物的行为选择权。从这一角度出发，产权实际上构成了一个组织或个人与其他组织或个人发生联系(也即形成社会关系)的基础。一方面，“产权是一种社会工具。它之所以有意义，就在于它使人们在与别人的交换中形成合理的预期”②H·德姆塞茨：《产权论》，《经济学译丛》，1989（7）。，也就是说，从对外关系看，产权影响着环境与自己产生、发展联系的方式，推而广之，可以说影响社会关系的形成，这一点从马克思以所有制关系划分社会类型，提出“财产关系绝不是人与物的关系，而是人与人的关系”就可以看出来。③信春鹰等著：《车之两轮、鸟之双翼——改革发展中经济与法律》，北京：社会科学文献出版社，2004，第149页。另一方面，“产权的一个主要功能就是为实现外部效应的最大程度的内部化提供行动的动力。在交易费用大于零的条件下，外部效应将导致市场失灵，而产权作为一种社会工具，则有助于实现外部效应内部化，使资源在市场机制的调节下能达到最优配置”④H·德姆塞茨：《产权论》，《经济学译丛》，1989（7）。，也就是说，从对内关系看，产权是外部因素作用于内部的“转换器”。

正如国有企业蓬勃发展以产权明晰作为改革的切入点，民办非企业单位发展关键也在于明晰民办非企业单位的产权。然而，恰恰在这一点上，民办非企业单位存在着严重的问题。这主要体现在以下几个方面：

第一，法律对民办非企业单位产权规定的权利义务不清晰。按照规定，民办非企业单位不得以营利为目的，体现为不得分红和注销后财产不得收回，在产权关系表现为民办非企业单位的产权具有独立性。但按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》中第12条的规定，民办非企业单位有法人、合伙和个体三种形式。就民事法律关系而言，法人型的民办非企业单位以其产权为限承担法律责任，而合伙和个体形式的民办非企业单位则是以合伙人和承办者的个体产权承担无限法律责任，因此，合伙和个体形式的民办非企业单位在产权的权利和义务发生了割裂，产权的获益与责任严重不对等。正如有学者所指出的那样，“他们(合伙和个人形式的民办非企业单位)除了名义上仍然享有‘单位’财产的所有权外，不能自己享受其利益，解散时也不能‘私分’，可见其利益与财团法人的捐助人完全相同。可另一方面，他们还要对‘单位’的债务承担无限责任。全世界的法律都没有发现有必要专门为此类‘活雷锋’规定专门的法律形式。”⑤葛云松：《中国的财团法人制度展望》，《北大法律评论》，2002，第5 卷，第1辑。

第二，民办非企业单位产权界定不清晰。根据中国民主促进会上海市委员会的调查，浦东新区2004年民办非企业单位举办者中，国有企业占14.2%，国有事业单位占34.2%，私营企业占19.2%，外资企业占2.5%，其他（基金会、社会团体、自然人等）占30.11%，真正民营的不到30%。由于举办者国有企业(特别是国企股份制改造，国有资产、私有资产相互参股之后)、国有事业单位的资产定性难以完全厘清是否为国有，同时，即使是私营企业、外资企业也存在着相互参股、资产难以完全准确定性的问题，这些反映在民办非企业单位的初始资产定性上，其资产非国有性质难以辨析。实际登记过程中，为可操作起见，登记管理机关放宽要求，民办非企业单位登记可以利用非财政资金或允许不超过1/3国有资产，但这使得明晰民办非企业单位的初始产权更加困难。⑥民进上海市委员会：《关于大力扶持本市民办非企业单位发展的建议》，中国民主促进会上海市委员会，2006，转引自赵立波、张志勤著：《关于推进民办非企业单位发展的思考》，《中共福建省委党校学报》，2009（3）。

第三，民办非企业单位的产权非营利性不清晰。民办非企业单位是非营利组织，也即限定产权收益不得分配。然而《民办事业教育促进法》规定出资人可以在办学结余中取得合理回报，这实际上是将民办非企业单位的产权以股权形式蜕化为出资人的个人产权。

三、民办非企业单位产权不明晰带来的问题

产权不明晰既带来组织内部的问题，也影响着外部环境以什么样的方式对待民办非企业单位。具体来说，包括以下几个方面：

第一，治理结构的混乱。治理结构体现为对组织内部各种权力运行与制衡的安排，每一种组织的治理结构都贯彻一种基本原则。一般而言，企业治理结构贯彻“资本为王”原则，体现为“一股一票”，拥有的股权越多，在公司中的权力越大；公权力(如政府)和准公权力(如社会团体)贯彻“少数服从多数”原则，体现为“一人一票”，谁得到的支持者越多，谁的权力越大。①现代宪法理论和政治学理论论述过“多数人暴政”，并反思二战及其它政治实践中对基本人权的肆意侵犯，提出“宪法至上”和人拥有“不得削减的权利”等理念。在本质上，这并不违背“少数服从多数”原则，因为宪法和“不得削减的权利”体现的是对每个人最基础的保障，因而也即在根本意义体现为“全部”，从而决定意义上的超过所谓“多数”。民办非企业单位是“财合”组织，理论上应当实行“一股一票”，但其又属非营利组织，强调资产的公益服务目的，有别于资本的逐利本性，又不应当实行“资本为王”原则。这就对治理结构提出较高要求。但是由于天然的“所有者缺失”、“公益事业代表者模糊”等原因，在实际中造成要么投资者因其投资而在治理结构中占有主导地位，要么政府部门因其天然的公共利益代表者身份而在治理结构中占有主导地位。二者都会逐渐侵蚀民办非企业单位的独立属性。在实践中，这种现象已经出现了，如清华大学NGO研究所通过对全国六个省的1700家民办非企业单位的问卷调查，发现“我国一半以上的民办非企业单位是民间自发成立的，有58.9%的民办非企业单位领导人是由主要出资者决定；同时，我国民办非企业单位的日常收入几乎完全依靠收费，收费占总收入的95.7%；43.3%的民办非企业单位表示与登记管理机关的联系一般，48.6%的民办非企业单位表示义务承担业务主管单位委托的部分职能并受其领导”②肖灿：《湖南省民办非企业单位治理研究》，湖南大学公共管理硕士学位论文，2011。。肖灿对湖南省民办非企业单位的调查显示37.3%没有建立董事会(理事会)，68.2%没有建立监事会(监事)。③肖灿：《湖南省民办非企业单位治理研究》，湖南大学公共管理硕士学位论文，2011。

第二，分配结构的混乱。由于民办非企业单位产权不清晰，更由于实践中民办学校合理回报制度对民办非企业单位整体非营利性的冲击，造成出资者的出资与出资者参与民办非企业单位劳动领取的正当报酬混为一谈，要么畸高，等同于以出资进行分红；要么畸轻，将自己的劳动作为公益付出。因为出资者通常是负责人，后者更带来了其他民办非企业单位工作人员工资收入偏低的弊端。

第三，税收优惠的混乱。国家税务部门通常根据某一行为或某一组织对社会公益的贡献大小而采取税收优惠以鼓励其发展，但这需要建立在对行为或组织经济活动的有效监控和判断基础之上。然而，由于民办非企业单位产权的不清晰，更进一步说，产权中的收益权不清晰，导致民办非企业单位的收益在一定程度上归投资者所有，有损于其非营利性。因此，税收部门采取一刀切的方法，并不将民办非企业单位进行税收减免，特别是对于合伙和个人形式的民办非企业单位，“即便举办者声称愿意按照非营利原则来经营，

法律上也无法将其与普通的个体经营以及合伙企业区分开来，只能作相同处理”①葛云松：《中国的财团法人制度展望》，《北大法律评论》，2002，第5卷，第1辑。。

第四，管理部门的混乱。民办非企业单位产权（特别是其非营利性质）不清晰，造成管理部门多头介入，民政部门可以因组织的非营利性进行监管，工商部门可以因产权的经营收益行为进行监管。现实生活中，既有实为营利企业的民办非企业单位在民政登记，也有实为民办非企业单位的组织在工商登记。

第五，社会认同的混乱。民办非企业单位产权(包括产权的非营利定性)不清晰，造成有人将其当作是政府机关的附设，有人认为其从属于出资人，有人则认为其属于事业单位，还有人将其当作企业。

四、关于民办非企业单位产权设计的初步思考

产权是民办非企业单位当前窘境的关键所在，然而由于我国的产权制度安排本身也在逐步构建过程中，因此，民办非企业单位产权设计首先需要解决的是从大处着手进行顶层设计。

首先，建立社会所有制。应当通过法律明确规定，包括民办非企业单位的资产在内的社会组织财产属于社会所有，国家及任何其他组织或个人不得侵占，这里的不得侵占是绝对意义上的，也就是说，不存在依法划归他人或组织乃至国家所有，不得作为营利性资产使用，确保社会组织资产始终属于社会所有。

其次，充分理解“合理回报”。“合理回报”通常被理解为得到利润回报，如《民办教育促进法》第五十一条“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”的规定，应当说可以做这方面的理解。从立法目的而言，这样的规定是为了在慈善捐助传统不足、经济不够发达的情况下，鼓励社会捐助。但是，如果我们对非营利性的操作性解释的内涵，即不分红和清算后不收回资产，作一定的改造和扩大化理解，是可以实现既不妨碍非营利性又鼓励社会捐助的。具体来说，以下几个方面是值得探讨的：第一，将“合理回报”扩大理解为社会资本意义上的回报，如在保证管理和发展符合章程规定的前提下，允许投资者及其亲属在民办非企业单位担任负责人，放宽冠名权的限制等；第二，在资产已增值的前提下，允许出资人在清算时或存续期间内收回“出资”，甚至可以按照银行利息率给予相应利息收入；第三，在技术上做处理，即“对于能够规范运作并积极促进社会事业发展的单位，现阶段政府可以以奖励的方式（不同于分红）允许出资者和经营者提取一定的回报乃至返还部分出资，即把‘合理回报’视为政府奖励而不是产权安排，是政府基于发展公共事业而予以的鼓励，而非‘剩余索取权’的体现。……这样既在一定程度上满足部分资源提供者对回报乃至所有权或明或暗的要求，又减少、绕过‘合理回报’等具有营利组织色彩的财产规定对民办非企业单位非营利性的冲击，从而守住非营利性底线。”②赵立波：《我国民办非企业单位非营利性问题研究》，《上海行政学院学报》，2009（6）。

再次，确立民办非企业单位为财团公益法人，并完善相关制度。完善我国《民法通则》、《破产法》等相关法律，规定民办非企业单位作为非企业的私法人，在不能清偿债务时，依破产程序对债权人公平清偿的原则、程序和剩余财产的归属等。同时，修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》，确定民办非企业单位的非营利性标准；取消个体和合伙形式民办非企业单位，使得民办非企业单位责任义务对等，从制度上切断民办非企业单位与出资人的产权联系；明确董事会和监事会为法定必设机构，在内部治理结构上

保证组织的意志能摆脱出资人的影响，并保证产权使用和增值符合组织的意志；规范民办非企业单位财产管理和运用，保证财产安全运作，并符合非营利特性。

The Core Problems and Response Of People-run Nonenterprise Units’Development Dilemma

LUO Jun

People-run non-enterprise units are developing in a rapid speed since the concept was put forward in 1996.Nowdays the management problems of these units have attracted lots of attention. Property rights are people-run non-enterprise units’ core problems, without resolving this problem, the units will not develop smoothly in the future. Like state ownership and private ownership, resolving property rights problems of people-run non-enterprise units need the construction of social ownership.

people-run non-enterprise units; development dilemma; property rights

（责任编辑：黄家亮）

罗军，民政部民间组织管理局调研员，主要研究方向为社会组织。（北京，100721）