中国土地整理事业综述

吴永红

（黑龙江省北安市国土资源局，黑龙江 北安 164000）

中国土地整理事业综述

吴永红

（黑龙江省北安市国土资源局，黑龙江 北安 164000）

该文介绍了“十五”期间中国土地整理事业所取得的成就，对国家投资土地整理的现状进行了分析与评价，并总结了在“十一五”期间重点抓好村庄整理、权属问题、耕地质量与生态建设等薄弱环节的建设问题。

土地整理；耕地保护；新农村建设

一、引言

土地整理是贯彻新《土地管理法》的关键措施，是解决中国土地利用问题的必然选择，是加强农业基础地位的“绿箱政策”措施，是促进农村经济发展的有效途径，也是实施土地利用总体规划，落实土地用途管制的重要手段。新时期，党中央、国务院又对土地整理事业提出了新要求，十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中强调要把节约资源作为基本国策，提出耕地减少过多状况得到有效控制，指出要坚持最严格的耕地保护制度，搞好土地整理。

二、“十五”期间中国土地整理事业的成就

“十五”期间是中国土地整理由起步到较快发展的阶段，土地整理取得了新的进展和显著成效，土地整理基本实现了由自发、无序、无稳定投入到有组织、有规范、有比较稳定投入的转变，几年来，逐步明确了土地整理的基本政策和目标任务，以建设促保护;开展了资源调查，基本建立了土地开发整理规划体系，组织编制土地开发整理重大工程实施方案;确立了政府投资主渠道，社会投入机制开始形成;建立了以项目管理为主的工作机制和管理制度;初步建立了土地整理的专业机构和队伍。

“十五”期间，通过土地开发整理，中国补充耕地142.67万公顷，同期建设占用与灾害损毁耕地的面积为134.8万公顷，补充大于占毁31个省份全部实现占补平衡。

自2001年开始，国土资源部下达了首批国家投资土地整理项目，截至2005年底，中国累计安排8批国家投资项目，共计2259个，总投资近290亿元，累计已下达资金250亿元，通过项目对约158万h㎡的土地进行了开发整理，预计新增耕地37万公顷，基本实现了田、

水路、林村的综合整治，改善了土地利用结构，提高了土地集约化程度，促进了土地可持续利用。

在补充耕地数量实现耕地“占补平衡”和“动态平衡”的同时，土地整理逐步跨越“重数量、轻质量和生态”的阶段，越来越重视提高耕地质量，《农用地定级规程》颁布以来，中国农用地分等定级工作已经全面展开，近一半省份初步建立起耕地质量体系，为土地整理增加耕地的质量评定奠定了基础。土地整理项目通过完善农田基础设施，改善农业生产条件，提高了土地质量，土地产能得到了很大提高，真正达到了“土地增产、农业增效、农民增收”，对促进农村经济繁荣起了一定作用。

三、“十五”期间国家投资土地整理事业的发展分析与评价

（一）投资方向更加合理。

国家投资土地开发整理项目对粮食主产区省份支持力度逐年加大，2001年在粮食主产区省份(自治区)安排项目160个，开发整理面积15.8万公顷，总投资11亿元，占当年全国项目预算总额的54%；2002年安排项目52个，开发整理面积1.8万公顷，总投资3亿元，占当年全国项目预算总额的75%；2003年安排项目275个，开发整理面积15.3万公顷，总投资32亿元，占当年全国项目预算总额的65%;；2004年安排项目达510个，开发整理面积33.1万公顷，总投资69亿元，占当年全国项目预算总额的68%。2005年安排项目494个，开发整理面积45 5万公顷总投资83亿元，占当年全国项目预算总额的72%。

（二）发展土地整理和复垦，严格限制土地开发。

《土地管理法》对开垦未利用地规定了严格的限制条件，《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》(国土资发[ 2001] 316号)中也明确了以土地整理和土地复垦为主，适度开发未利用土地的项目确定原则，《土地开发整理若干意见》要求以土地整理和复垦为重点从已

安排的国家投资项目来看，几年来，开发面积占总规模的比例总体逐年下降趋势，2001年为29% , 2002年为18% , 2003年为22%, 2004年为6% , 2005年仅为1%。

（三）管理制度不断完善。

“十五”期间，国土资源部先后出台了30多个政策性文件，从项目管理办法、资金管理办法，到竣工验收办法、实施管理办法，从规范项目报件、做好权属管理工作，到廉政建设规定，基本形成了项目管理的制度框架，规范了项目管理工作程序，明确了管理要求同时，标准化、规范化建设也取得了很大成绩，技术标准体系逐步完善，先后颁布实施了项目规划设计规范、验收规程预算定额标准等多项标准、规程，并正在抓紧研究制定工程建设标准、预算标准等其他相关标准。

2004年下发的《关于改进国家投资土地开发整理项目入库管理的通知》(国土资发[ 2004] 115号)标志着国家投资土地开发整理项目程序的改革，《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》(国土资发[ 200] 29号)要求“进一步下发项目管理权限，促进合理确定项目管理权责，改进项目管理方式，全面提高土地开发整理工作水平”。土地整理项目管理制度正在改革中不断完善。

四、实行最严格的耕地保护制度

当前中国耕地保护形势依然十分严格。根据土地利用变更调查数据，中国耕地面积一直呈减少趋势。耕地总量由1996年的13007万公顷减少到2005年的12207万公顷，人均耕地仅有0.0931公顷，同时，耕地质量总体上也呈现下降趋势。新形势下的耕地保护工作，就是要牢固树立和落实科学发展观，正确处理保证国家粮食安全，保障经济建设的必需用地，保护被征地农民合法权益三者之间的关系;制定更加严格的管理措施，狠抓有关制度和政策的落实;加大执法监督检查力度，立足改革创新，抓紧研究耕地保护治本之策，把最严格的耕地保护制度落到实处。

“十一五”时期，耕地面临建设占用的压力不断增大，补充难度越来越大，保护压力急剧凸显。在2006年十届全国人大四次会议上通过的“十一五”规划纲要中明确提出，把12000万公顷的耕地保有量作为“十一五”的约束性指标之一，该指标具有法律效力，分解到各省(区、市)，并纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。

据《全国土地开发整理规划》提供的测算数据，中国土地开发整理补充耕地的总潜力约合1340万公顷。其中，土地整理补充耕地潜力约合600万公顷占补偿耕地总潜力的45%。土地整理是补充耕地的重要来源，大力开展土地整理，实现“以建设促保护”是“十一五”期间的重要任务之一。

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