延安旅游产业发展的历程、现状及对策

徐长玉

(延安大学经济管理学院，陕西延安716000)

■经济·社会

延安旅游产业发展的历程、现状及对策

徐长玉

(延安大学经济管理学院，陕西延安716000)

改革开放以来，延安旅游产业经历了萌芽、起飞和强劲增长三个阶段。从纵向看，延安旅游产业发展的定位和思路逐渐清晰，旅游基础设施显著改善，旅游景区建设突飞猛进，旅游经济持续快速增长，游客满意度评价止跌回升。从横向看，延安旅游产业发展尚存在认识不到位、定位不科学、发展方式滞后、体制不健全、对外开放度低、可持续发展压力大等问题。加快延安旅游产业发展，应进一步提升旅游产业在延安经济社会发展中的战略地位，切实做好旅游产业的形象定位工作，加快转变旅游发展方式，加快旅游体制改革步伐，继续做好旅游环境综合整治和资源保护等工作，确保延安旅游可持续发展。

延安市；旅游资源；旅游产业；旅游形象；发展方式；旅游改革

延安市拥有两大资源优势：一是矿产资源优势；另一是旅游资源优势。改革开放以来，面对更容易“赚钱”的石油等矿产资源开发，延安市对旅游产业的重视程度特别是在行动上的重视程度难免打上一定的折扣。然而，2008年以来，片面依靠石油开发的延安经济出现了逐年恶化的局面，经济增速和总量从陕西排名靠前滑至排名靠后。为此，要求延安从石油资源日益枯竭、资源型经济难以为继而旅游资源异常丰富、发展潜力巨大的实际出发，从战略上重新谋划延安旅游产业的发展。基于此，2013年，我们申报了延安市社科联重点项目“延安市旅游产业发展战略研究”。本文即是这一课题的阶段性研究成果。

一、延安旅游产业发展的历程

改革开放以来，延安旅游业的发展大体经历了三个阶段：

第一阶段：萌芽阶段(20世纪80年代中期至1997年)。作为一项旅游活动，延安旅游源远流长。但作为国民经济的一个部门或一项专门的产业，延安旅游业则是在上世纪80年代中期才“破土而出”的。据统计，1985-1987年，延安市共接待国外游客3535人，国内游客38万人，1987年，旅游综合收入1413.9万元，占当年GDP的1.7%。[1]

进入20世纪90年代以后，延安旅游不断升温。据统计，1993-1997年，全市共接待游客247.4万人次，旅游综合收入5.39亿元。其中，1993年接待游客37万人次，总收入7290万元，占当年延安GDP的2.3%；1997年接待游客79.4万人次，总收入1.74亿元人民币，占当年GDP的4.6%。[2]这说明，经过10余年的发展，延安旅游业已经成为一个独立的产业。

但这个时期，延安的旅游还带有明显的公款接待性质，据统计，一年下来，仅市财政的接待费用就在千万元左右。[3]

第二阶段：起飞阶段(1997-2006年)。1997年1月，延安撤地设市。延安市旅游局随之成立。与此同时，市委、市政府确定把加大旅游资源开发，培育旅游产业作为延安的一个新的经济增长点。随后，中共延安市委、市政府出台了《延安市旅游业“九五”发展规划及2010年远景目标纲要》。1999年，市委、市政府提出实施“政府主导型”旅游产业的发展战略，成立了开发管理委员会，出台了《关于加快延安旅游产业发展的实施意见》。2000年，延安市旅游集团公司顺利组建。2002年，延安市作出了“创建中国优秀旅游城市”的战略决策。在上述举措的推动下，延安旅游业开始起步，并得到飞速发展。据统计，2006年，延安市共接待海内外游客564.5万人次，旅游综合收入25.61亿元，占当年延安GDP的5.7%。游客人数和旅游综合收入分别是1997年的7.1倍和14.7倍。

第三阶段：强劲增长阶段(2006-2014年)。2006年底，延安市第三次党代会提出实施“能源化工强市、绿色产业富民、红色旅游兴业”三大战略。2011年12月，延安市第四次党代会提出实施“统筹城乡、富民强市，引水兴工、产业转型，中疏外扩、上山建城，文化引领、旅游带动”四大战略。在上述战略指引下，延安旅游业得到强劲增长。2009年，延安接待游客首次突破1000万人次大关，实现旅游综合收入53.88亿元。2011年，延安接待旅游人数突破2000万人次大关，实现旅游综合收入首次突破百亿元大关。2014年，延安接待游客突破3000万人次大关，旅游综合收入占当年GDP的12.3%。游客人数和旅游综合收入分别是2006年的5.6倍和6.7倍。

二、延安旅游产业发展的成就

(一)旅游产业发展定位和思路逐渐清晰

改革开放以来，中共延安市委、市政府对旅游产业的重视程度不断提高，对旅游产业发展的定位和思路逐渐清晰。2006年延安市制定了《延安市旅游总体规划(2006-2020年)》。2011年以来，延安陆续出台了加快旅游产业发展的意见、延安旅游“十二五”专项规划、红色旅游十年发展纲要、红色旅游二期规划、革命旧址总体保护规划和重点旅游景区建设规划。这些规划进一步明确了延安旅游业发展的定位和思路。一是确立了“中国革命圣地、历史文化名城、优秀旅游城市”的城市定位；二是确立了“民族圣地·红色延安”的旅游产业形象定位；三是确立了努力把延安建成全国红色旅游首选地、全球炎黄子孙朝圣地、黄河自然遗产观光地、黄土风情文化传播地的旅游产业目的地建设目标；四是确立了“文化引领，旅游带动”的旅游产业发展战略；五是确立了把延安市区建成一个大景区和革命历史博物馆城，把延安建成共产党人和全国人民的精神家园的发展思路；六是确立了“两心、四片、七轴”的旅游空间格局[5]。

(二)旅游基础设施显著改善

长期以来，由于旅游基础设施严重短缺，致使游客到延安旅游经常遭遇“一票难求、一房难求、一饭难求”的尴尬局面。为此，近年来，延安市各级政府下大力气，加快了以交通为主的旅游基础设施建设进程，民航、铁路、动车、公路等运输能力和条件不断提升，一批中高档星级宾馆、经济型连锁酒店、农家乐民俗住宿餐饮集群、大型旅游餐饮服务区以及特色餐饮、休闲、度假、娱乐街陆续建成并投入运营，整体设施水平和服务质量明显提高，旅游综合接待能力大大增强，为延安旅游业的快速发展提供了重要条件。

(三)旅游景区建设突飞猛进

目前，延安对外经营的旅游景区景点已达到35处，其中红色旅游景区景点20处、国家5A级景区1处、4A级景区4处、3A级景区2处、2A级景区3处。

2012年初，延安市投资50.9亿元，对枣园、杨家岭、王家坪、宝塔山、清凉山、凤凰山、南泥湾、抗小遗址、桥沟鲁艺旧址、西北局旧址景区等十大红色革命旧址进行规划建设。此外，开工建设黄帝文化园、壶口瀑布和乾坤湾黄河文化园、安塞黄土风情文化园、凤凰山文化产业园、圣地河谷文化旅游中心等五大文化旅游园区。目前，十大红色革命旧址保护提升工程和五大文化旅游园区建设工程进展顺利，进度加快，西北局纪念馆建成开放，文安驿文化园区一期主体完工，中国革命艺术家博物院、延安大剧院开工建设。

(四)旅游经济持续快速增长

延安旅游虽然起步晚，但发展速度很快。2014年，延安接待游客数量达到3145.5万人次，创旅游综合收入171.8亿元。游客人数和旅游综合收入分别是1978年的209.7倍和1227.1倍，是1997年的39.6倍和98.7倍，是2011年的1.5倍和1.6倍。旅游综合收入占GDP的比重，从1978年的1.7，提升到1997年的4.6，2011年的9.9和2014年的12.3。这不仅说明，在过去的30多年里，延安旅游业的增速持续快于其他产业的增速，而且说明旅游业已经成为延安的战略性支柱产业了。

(五)游客满意度评价止跌回升

近年来，由于旅游环境不良，在中国旅游研究院所做的全国50个优秀旅游城市游客满意度评价中，延安连续排名滞后，极大地损害了延安的旅游形象，阻碍了延安旅游的发展。为此，2011年以来，延安市委、市政府举全市之力，动员全民开展了有史以来最大规模的一场轰轰烈烈的旅游城市环境大整治行动。整治行动取得了显著效果：2012年第一季度全国60个优秀旅游城市游客满意度评价，延安市由2011年第四季度的第43位上升至第26位，达到2009年以来的最高水平。2014年，延安市持续加大旅游环境综合整治力度，游客满意度在全国60个样板城市中综合排名第37位。这表明，延安市旅游环境大整治工作已经取得了阶段性的进步。

三、延安旅游产业发展存在的问题

(一)认识不到位

近年来，延安市委、市政府先后提出了“红色旅游兴业”和“旅游带动”两大战略，把旅游产业放在了空前重要的位置，统一和提高了全市上下对旅游产业重要地位和作用的认识。但我们认为，市委、市政府对旅游产业在延安经济社会发展中重要地位和深远意义的认识仍显不足。

首先，从资源禀赋看，延安主要有两大优势资源，一是矿产资源，特别是石油；二是旅游资源。改革开放以来，延安依托矿产资源特别是石油的大规模开采，经济社会面貌有了巨大变化，但是，随着矿产资源的大规模开采，不可再生资源日益枯竭的趋势已经显现，特别是随着浅层资源的开采殆尽，继续开采资源的成本已经上升，延安单一矿产资源型经济已经难以为继，不可持续。与此相反，延安是国务院首批公布的历史文化名城，全国爱国主义、革命传统和延安精神三大教育基地，中国优秀旅游城市。特别是以“两圣两黄”为代表的旅游资源独具特色、驰名中外。可见，延安经济社会发展的希望不在矿产资源，而在旅游资源，延安未来的发展不能靠石油而要靠旅游。

其次，与兄弟地市相比，延安旅游更是具有巨大的、甚至是难以估量的、潜在的发展空间。就拿井冈山市来说，井冈山也是以旅游资源丰富而名闻天下，但井冈山只是革命摇篮，中共中央在井冈山革命的时间只有1年，且是中共革命处于不成熟和低潮时期，而延安则是驰名中外的革命圣地，中共中央在延安生活战斗了13个春秋。此外，井冈山固然有闻名中外的自然风光，但延安同时还是中华民族的重要发祥地，中国黄土风情文化的传播地和黄河自然遗产观光地。可见，井冈山的旅游资源与延安根本无法同日而语。但是，就是凭借与延安相比并不丰富的旅游资源的成功开发，井冈山市近年来取得了旅游收入占GDP50%以上的辉煌业绩。井冈山能做得到，延安为什么做不到？

最后，延安近年来提出的“红色旅游兴业”和“旅游带动”两大战略存在不足。“红色旅游兴业”，充其量只是强调要通过红色旅游带动和振兴旅游业，使旅游业成为延安未来的一大支柱产业；“旅游带动”，充其量只是强调要通过旅游业带动和振兴现代服务业。显然上述两大战略均没有把旅游业放到事关延安经济社会转型全局和延安兴衰的战略高度去认识。

(二)定位不科学

近年来，延安市把延安旅游产业的形象定位为“民族圣地·红色延安”。这一定位具有鲜明的特色，对推动延安旅游发展起到了巨大作用。但这一定位并不完全符合延安实际，对延安旅游产业发展也有一定的制约。

首先，“民族圣地”的提法略显抽象，且难以被游客认同，还不如说“轩辕故里”来的真切。

其次，“红色延安”的提法不尽恰当。因为中国共产党虽然在井冈山只战斗了一年时光，且革命处于不成熟和低潮时期，井冈山也可以叫做“红色井冈”。所以，仅仅提“红色延安”并不能把中共在延安13年的辉煌历史和巨大成就包括作为先进的组织文化和成功之道的延安精神与其他革命老区区别开来，致使延安无与伦比的红色旅游资源优势在与其他革命老区的竞争中难以凸显出来。

再次，“民族圣地·红色延安”的形象定位，只是宣传了延安的“两圣(民族圣地、革命圣地)”资源，没有把延安的“两黄(黄河壶口瀑布、黄土风情文化)”资源以及绿色生态旅游资源囊括其中，这对发展延安的“两黄”旅游和生态旅游至为不利。

最后，“民族圣地·红色延安”的形象定位只是反映了延安的历史，没有揭示延安的现在和未来。这就难免产生误导，使海内外游客认为延安的现在依然贫困落后，以致来延安旅游的积极性大打折扣。

从图4可以看出，随着钢箱梁长度的增大，截面3所受弯矩呈现先减小后增大的趋势；钢箱梁长度由56 m增长到96 m时，截面3的弯矩减小幅度分别为17.5%、13.8%、11.5%、10.8%；钢箱梁长度由96 m增长到116 m时，截面3的弯矩减小幅度仅为2.4%、1.0%；钢箱梁长度由116 m增长到126 m时，截面3所受弯矩增长2.5%。

(三)资源利用率低

从纵向看，延安旅游产业发展的确很快，但从延安自身的旅游资源及横向看，延安旅游产业发展并不快，特别是发展潜力还远未释放出来。

从延安自身的旅游资源看，大量的旅游资源仍然处于沉睡状态。比如古代文化遗址，全市有9262处，但对游客开放的不足10%；再如红色旅游资源，全市有455处革命旧址，但对游客开放的不足百余处；还有，从旅游的区域看，延安旅游主要集中在市区周围，县域旅游资源、乡村旅游资源大多未得到应有开发。凡此种种，足以说明，延安旅游仍有巨大的潜力。

从横向看，许多旅游资源远没有延安丰富的地市，旅游产业发展却比延安快得多。比如，吉安市和焦作市就是如此。

先看吉安市。吉安的土地面积相当于延安的2/3，而人口却是延安的2.24倍。这说明，与吉安市相比，延安市有着地多人少的巨大优势。从资源禀赋看，延安和吉安都拥有丰富的旅游资源，但延安的旅游资源更加具有丰富性和至上性。因为尽管吉安和延安都是革命圣地，但中国共产党在井冈山只生活战斗了一个春秋，而在延安就生活战斗了13个春秋。从综合经济实力看，吉安2014年的GDP是1242亿元，延安是1386亿元，吉安是延安的89%，说明吉安的综合经济实力与延安相比略显逊色。但从旅游产业看，吉安2014年接待游客人数和旅游综合收入分别为2928.6万人和226.3亿元，延安分别为3145.5万人和171.8亿元；吉安旅游综合收入占GDP的比重是18.2%，延安是12.3%。吉安的接待游客人数、旅游综合收入分别是延安的93.1%和131.7%；吉安旅游综合收入占GDP比重比延安高5.9个百分点。这说明，吉安在旅游资源远逊于延安的情况下，旅游产业发展却取得了比延安更好的成绩。

再看焦作市。焦作的土地面积是延安的1.1倍，人口是延安的1.54倍。这说明，两个城市的土地面积相当，而焦作的人口密度略大于延安。从资源禀赋看，延安和焦作都拥有丰富的矿产资源和旅游资源，但延安的旅游资源更胜一筹。因为焦作只有太行和太极两大旅游资源，而延安除了拥有黄土风情文化和黄河壶口瀑布两大旅游资源外，更有无与伦比的民族圣地和革命圣地两大旅游资源。从综合经济实力看，焦作2014年的GDP是1846亿元，延安是1386亿元，焦作是延安的133%，说明焦作的综合经济实力比延安强。从旅游产业看，焦作2014年接待游客人数和旅游综合收入分别为3298.8万人和261.5亿元，延安分别为3145.5万人和171.8亿元；焦作旅游综合收入占GDP的比重是14.2%，延安是12.3%；焦作的接待游客人数、旅游综合收入分别是延安的104.9%和152.2%；焦作旅游综合收入占GDP比重比延安高1.9个百分点。这说明，焦作在旅游资源远逊于延安的情况下，旅游产业发展却取得了比延安更好的成绩。

(四)发展方式滞后

近年来，国际和国内旅游发展方式都处在急剧地转型和升级之中，而延安的旅游发展方式却仍处在原始的、初级的阶段：一是从旅游的发展主体看，延安旅游主要还是靠政府推动，而不是企业推动，延安旅游集团至今是个空壳。二是从旅游的增长方式看，延安旅游主要还是靠外延粗放式扩张，而不是内涵集约式增长。例如，2014年，吉安市接待游客人数是延安的93.1%，但旅游综合收入却是延安的131.7%。这说明，延安旅游的投入产出比远没有吉安高。三是从旅游六要素看，延安的旅游尚停留在以“吃住行”为主、“游购娱”为辅的初级阶段。这也正是延安旅游接待人数多而旅游综合收入低的一个重要因素。

延安旅游体制机制存在的主要问题，一是旅游管理政出多门、相互扯皮；二是旅游管理部门与旅游企业政企不分，职责不清；三是市县两级旅游管理部门两张皮，即市不管县，县县分割；四是旅游资源所有权与经营权不分；五是旅游市场发育滞后，制约了市场在旅游资源配置中决定性作用的发挥。

(六)对外开放度低

迄今为止，延安旅游的发展主要靠国内市场，旅游的国际化程度极低。据统计，2013年，延安接待海外旅游人数6.90万人次，实现外汇收入151.90万美元，分别仅占同年延安全部接待旅游人数和全部旅游综合收入的0.24%和0.26%。而同期，吉安市接待境外游客28.01万人次，实现外汇收入6630万美元，分别占同年吉安全部接待旅游人数和全部旅游综合收入的1.1%和1.9%。吉安同年接待海外旅游人数和实现外汇收入占全部接待旅游人数和全部旅游综合收入的比例分别是延安的4.6倍和7.3倍。

(七)可持续发展压力大

近年来，游客对延安旅游的满意度虽然有所提升，但延安旅游环境不良的问题并没有得到根治，游客满意度评价成绩不仅总体靠后，而且成果很不巩固，此其一；其二，延安市民的旅游意识、公德意识仍然薄弱；其三，非红色旅游等旅游经济新增长点的培育滞后；其四，革命旧址和历史文化遗迹等旅游资源保护不力。凡此种种，都影响着延安旅游的可持续发展。

四、加快延安旅游产业发展的对策建议

(一)进一步提升旅游产业在延安经济社会发展中的战略地位

从延安矿产资源枯竭的现实困境和旅游资源得天独厚的实际出发，大胆借鉴国内外优秀旅游城市发展旅游业的经验，站在“延安的希望在旅游，延安的未来靠旅游”的高度，把旅游产业作为事关延安百年兴衰和全民福祉的经济来谋划，强力实施“旅游兴市”和“旅游富民”两大战略，不断提升旅游经济在延安经济社会发展中的贡献率，全面建设圣地、文明、民主、美丽、幸福的新延安。

(二)切实做好旅游产业的形象定位工作

延安旅游产业的形象定位要特色鲜明，准确全面，简洁明了，而不能泛泛而谈，挂一漏万。特别是要把“轩辕故里”、“革命圣地”、“成功之都”、“黄土文化”、“黄河奇观”、“生态延安”等延安优势旅游资源的元素全部概括其中。

(三)加快转变旅游发展方式

一是要走以企业为主体的旅游发展之路，做实延安旅游集团，激发旅游企业内在活力；二是要走内涵式扩大再生产的旅游发展之路，切实提高旅游从业人员综合素质、旅游产品的科技含量和吃、住、行、游、购、娱等旅游要素的文化内涵；三是要走全面、综合、均衡增长的旅游发展之路，促进延安红色旅游、黄色风情旅游、黄河自然风光旅游及绿色生态旅游共同发展；四是要走立体推进、协同增长的旅游发展之路，促进延安市区旅游、县域旅游、乡村旅游竞相发展。

(四)加快旅游体制改革步伐

一是在整合旅游、宗教、文物等相关部门职能的基础上，建立统一、高效、权威的旅游行政管理机构；二是按照政企分开的原则，合理界定和划分旅游行政管理部门与旅游企业的责权利，发挥旅游协会的行业自律作用；三是按照垂直管理的原则，上收县级行政区划的旅游管理权，在各县设立旅游分局，由市级旅游行政管理部门统一管理，旅游收入按照属地原则进行分配；四是按照旅游资源所有权与经营权分离的原则，采取出租、承包、股份制等多种经营形式，促进延安旅游民营化；五是大力培育延安旅游市场，充分发挥市场在旅游资源配置和充分利用中的决定性作用。

(五)全力推进旅游对外开放进程

要通过旅游促销、宣传、世界遗产申报和旅游品牌打造等多种途径，不断提高延安旅游的国内外知名度、满意度和美誉度，全力推进延安旅游的国际化进程。

(六)进一步做好旅游环境综合整治和旅游资源保护等工作，确保延安旅游可持续发展

一是加快延安新城建设，尽快实现老城整体搬迁，为发展延安市区旅游让出空间；二是改善延安卫生管理模式，建立卫生管理的长效机制；三是采取旅游知识进课堂和旅游宣传上媒体以及加大奖罚力度等多种措施，提高延安市民的全民旅游意识和公德意识；四是提高准入门槛，严格准入管理，提高延安旅游从业人员的整体素质；五是全力开发传统教育、红色培训、会展经济、知青岁月、生态旅游和乡村旅游等旅游产品，培育延安旅游新的增长点。

[1]桑广书.延安旅游区旅游资源、地位分析[J].咸阳师专学报(综合版)，1994(3).

[2]白永秀，曹世玉.延安旅游业：功能·定位·现状·对策[J].陕西青年管理干部学院学报，1999(1).

[3]忽培元.延安特色旅游业开发的思考[C]∥孙志明.延安特色经济.西安：陕西人民出版社，2000:105.

[4]常建国，王彬汕，等.延安市旅游总体规划(2006-2020年)[EB/OL].延安旅游网，http://www.yanantour.com.cn/.

[责任编辑 刘国荣]

On the Course,Current Situation and Countermeasures of Yanan Tourism Industry Development

XU Chang-yu

(College of Economics and Management,Yanan University,Yanan 716000,Shaanxi)

Since the reform and opening-up，Yanan tourism industry has gone through three stages：germination 、the take-off and strong growth.From the longitudinal view,the development of tourism industry in Yanan has made great achievements.From the horizontal view,the development of tourism industry in Yanan also has a series of outstanding problems.Therefore,in order to speed up the development of tourism industry in Yanan,we should further enhance the strategic position of tourism industry in the economic and social development in Yanan.We should do a good job of image orientation of Yanan tourism industry.We should change the mode of development of Yanan tourism.We should accelerate the pace of reform of tourism system.We should continue to do a good job in the comprehensive improvement of the tourism environment.

Yanan city; tourism resources; tourism industry; tourism image; tourism development mode; tourism reform

F061.5

A

1004-9975(2015)04-0050-05

2015-04-08

延安市社会科学专项资金规划项目“延安市旅游产业发展战略研究”(13AJJ03)

徐长玉(1964—)，男，陕西志丹人，延安大学经济管理学院教授。