生态补偿应该抓紧进行建立高效合理生态补偿机制的政策建议

四川省县域经济学会课题组

生态补偿应该抓紧进行建立高效合理生态补偿机制的政策建议

四川省县域经济学会课题组

即将到来的“十三五”，四川将处于深入实施“三大发展战略”、奋力推进“两个跨越”的重要阶段。要同步实现经济社会发展和生态环境保护目标，必须构建和完善高效合理的生态补偿机制。

生态补偿机制包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者补偿因保护生态环境所造成的损失，还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿。有些地区，可能因涉及环境保护，而被限制发展工业，导致地方经济相对落后；可能因为牺牲自身的环境，来促进其他地区经济的发展——对于这两种情况，国家财政均应进行补助。

近年来，四川省除在国家重点生态功能区的生态补偿、“三江”（岷江、沱江）流域生态补偿、矿产资源开发的生态补偿外，又进一步明确了饮用水水源保护区域、能源资源开发和水电开发区域建立生态补偿机制；在省内一些地区还自主探索，建立了增殖放流、碳汇贸易、飞地工业发展型补偿等协调补偿机制。

PART.1补偿主体涉六大领域

生态补偿作为一个系统、完整的政策设计，就四川省而言，其补偿的主体包括生态功能区、森林、草地、水资源、矿产开发和水电开发六大重要领域。这些领域不仅在四川省的生态建设和区域可持续发展中占有重要地位，而且代表着全省生态补偿的全局概貌。

这六大领域既有共性，又有各自的特点和重点。其共性是，各领域的生态补偿都具有重要意义，迫切需要，都要求在补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿政策、管理、监督等方面上，及时采取措施，予以实践。但是，六个领域具体的补偿内容、区域，补偿主体、方式和补偿对象等，又各有不同或各有侧重，既不能相互代替，也不能套用同一模式。

需要着重指出的是，这六个补偿领域中，生态功能区和森林，重点是对保护其服务功能成本的补偿；而对于生态系统服务与资源利用交叉的草地和水资源来说，则重点是对机会成本、修复成本、建设成本、保护成本的补偿；对于资源开发的矿产、水电开发来说，重点是赔偿。

PART.2建立三大组织机构

——建立生态补偿实施管理机构。生态补偿作为一项新的经济政策和社会发展制度，需要以政府为主导和实施主体，强化、健全领导和管理。但四川省至今没有明确的管理机构，没有代表政府的统一实施主体，有关生态补偿工作处于分散、临时、半空白状态，缺乏统一的规划、规范、安排、协调、监督，其有效性、权威性都不适应生态补偿客观形势发展的要求。

为此，我们建议由四川省发展和改革委员会作为行政实施管理主体，成立专门管理机构或委员会、处室，仼命专职管理人员，负责具体管理事务。由省发改委负责的好处在于，它是综合管理部门，有利于不同生态补偿领域的协调、统一管理，有利于生态补偿的综合预算、综合平衡和规划实施。

——建立生态补偿中介评估机构。其主要职能是处于补偿方与被补偿方之间的非利益相关地位，公平评价补偿的内容、标准、范围，确定补偿责仼方（两个以上时可分比例负担），补偿重点、资金。中介机构必须具备评价能力和水平，公平公正，为政府实施生态补偿提供科学依据和标准依据。中介机构应为有权威的非政府机构，但负有评价责仼、权力和推进补偿实施的仼务。

——建立生态补偿监督机构。其主要仼务是：一是监督中介机构的评价程序、收费标准、评价公平性和科学性。二是对生态补偿的过程和落实进行监督。三是对违反生态补偿法规、拒不执行补偿的单位提岀处理措施。四是对违反生态补偿主体提岀法律诉讼。建议生态补偿监督机构设立于省监察厅。

PART.3细化补偿法律解释

当前，全国没有生态补偿立法，有关法律依据可从环境保护法、森林法、大气环境保护法、水资源保护法、草原法等中得到支撑，并进行相关的法律解释。此外，四川省应针对本省实际，细化生态补偿的法律解释，制定相关的法规。

——制定生态补偿实施和管理条例作为全省生态补偿的法律依据与行动指南。建议由省法制办、省环境保护厅、省发展与改革委员会合力主持制定，省林业厅、国土厅、水利厅、农业厅参与。

——逐步建立自然资源产权制度，开展自然资源普查。对全省森林、水资源、水电开发、矿产等自然生态空间进行统计确权登记，明确各种自然资源的所有权、使用权和处置权，完善资源有偿使用制度，制定相应的资源管理与生态补偿实施细则；推动建立领导干部自然资产和环境、资源离任审计制度，编制自然资源负债表。

——规范生态补偿诉讼程序。健全企业生态环境损害惩罚赔偿制度、环境损害评估制度、环境公益诉讼制度等。建立环境审判庭、生态补偿分庭，或将生态补偿法律实施，包括诉讼、受理、庭审等列入环境法院审判内容。

PART.4打造财政支撑体系

生态补偿作为一种新的经济活动形态，在财政运行中基本上还处于空白或很不完善的状态。因此，急需尽快构建起与之相适应的财政体制、制度、运行机制和可操作模式。

总的要求是建立以政府投入为主，全社会支持的生态补偿投资融资机制，努力增加公共财政对生态补偿的投入，积极引导社会参与，拓宽生态补偿市场化、社会化路子，探索利用国债基金、贷款、公益基金、国际赠款等集资途径；强制破坏环境企业赔偿，探索多渠道、多形式生态补偿方式。

——构建全省生态补偿财政政策的基本框架。岀台全省生态补偿的财政政策和管理办法，确定生态补偿的财政管理机构。加快建立“环境财政”，加大财政转移支付中生态补偿的力度，在中央和省级政府设立生态建设专项资金，优化财政支出结构。

建立全省财政转移支付机制，确定均衡性转移支付、一般性转移支付、专项性转移支付、奖励性转移支付的原则、标准和范围；初步确立生态补偿的财政渠道；初步提岀生态补偿的资金使用原则、监管措施。

——完善现行环境税收政策。增收生态补偿税，调整和完善现行资源税，将资源税的征收对象扩大到所有矿产、非矿产资源、水资源、森林、草原；将现有资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税；对非再生性、稀缺性资源课以重税。增设生态修复和环境恢复税。制定各种资源利用效率标准，增收不达标的资源浪费税。完善资源开发环境治理与生态恢复保证金制度，改革现有企业成本核算方法，将环境治理与生态恢复费用计入企业成本。

——初步划定生态补偿的补偿主体、补偿方式和补偿对象。明确中央、省、区域之间，行业、企业之间大的补偿领域和补偿范围、标准。建议主体功能区、森林、水资源补偿以中央财政支持为主，草地补偿以省财政为主，矿产开发和水电开发补偿以企业补偿为主，其中，水资源水质保护以受益区补偿为主。

——建立生态补偿基金。由生态保护受益区按年GDP或财政收入比例建立对囗援建基金，建立生态保护募捐基金，接受国内外企业、团体、个人捐助。探索或试发行生态补偿彩票。

PART.5生态补偿市场化

——探索市场化生态补偿模式。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化；探索资源使用权、排污权交易等市场化补偿模式；建立完善资源合理配置和有偿使用制度，加快资源取用权、出让、转让和租赁等交易机制建设，推进排污指标有偿分配制度，推行排污权交易。

——建立碳汇、环境容量、排污权、生态功能交易平台。初步明晰政府与市场的关系，建立生态补偿标准的评估机构，完善有利于资源节约和环境保护、生态修复、生态功能服务等的价格形成机制，实行差别化资源价值评估，按反应市场供求、资源稀缺性程度、生态环境损害成本和修复成本，确定科学的价格。完善市场运作和税收政策。

——依托四川联合环境交易所，重点开展资源环境税费改革试点。推进排污权有偿使用和加以试点，完善排污权交易工作方案，建立初始排污权分配机制，积极推进碳排放权、森林碳汇和水权交易市场建设。建立环境产权交易市场，制定排污权交易管理办法和实施细则。

“十三五”四川首批生态补偿先行试验区建议

PART.6强化生态补偿教育

省科技厅设立生态补偿研究专项，持续支持四川省生态补偿的研究；在大学有关院系开设生态补偿课程，开展生态补偿法律教育，培养相关人才，依托在川科研院所和大学培养造就一批生态补偿专业人才；建立生态补偿培训机构，重点培训市县生态补偿管理人才，相关企业和事业单位从事生态补偿工作人才；着手培养生态补偿律师，逐步建立相关律师事务所；开展生态补偿宣传教育，对各级领导和广大民众普及生态补偿知识，建立生态补偿公众参与制度，公开生态补偿实施情况与信息，建立公众评议平台，建立生态补偿公示制度，开通公众意见反馈渠道。

PART.7“十三五”规划先行试验区

生态补偿是新生事物，牵连到复杂的利益分配，补偿的标准、范围、时间等又与生态系统的功能、价值、可逆性与不可逆性，以及资源的价值、稀缺性、可更新性等有关，科学的较客观的计算与定量化，需要有大量扎实的基础研究作支撐，短期内很难做到。也就是说，生态补偿的科学实现还面临着很多空白。但是，生态建设与社会经济发展又迫切需要生态补偿支撑，必须尽快将生态补偿付诸实施，并在实施中不断完善。不能等到什么都研究清楚了（实际上科学研究是无止境的）才开始生态补偿。因此，生态补偿必须抓紧进行，逐步扩展，先易后难，先抓重点领域，后全面推行，逐步完善，走向成熟规范。

“十三五”是个重要机遇，应结合社会经济发展规划，将生态补偿作为重要内容，统一规划，组织有序实施。在全省启动生态功能区、森林、草地、水资源、水电开发、矿产开发的生态补偿。建议设立“十三五”首批生态补偿先行试验区。

( 课题组组长:陈国阶 中国科学院成都山地所研究员

课题组成员:王益谦 四川大学教授，博士

黄 寰 成都理工大学教授，博士

朱 婧 成都理工大学副教授，博士

刘新民 四川省环境科学院博士

慕长龙 四川省林业科学研究院副院长，研究员

骆宗诗 四川省林业科学研究院副研究员

傅 斌 中国科学院成都山地所副研究员，博士

刘 菊 中国科学院成都山地所，博士

阎 晓 中国科学院成都山地所，博士）