【关于建立各类事业单位统一登记制度调研报告】搭建公益服务机构平等发展平台

■浙江省事业单位登记管理局

【关于建立各类事业单位统一登记制度调研报告】搭建公益服务机构平等发展平台

■浙江省事业单位登记管理局

近年来，党中央、国务院提出要发挥政府主导作用，引导和鼓励社会力量广泛参与公益事业，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。这一改革精神大大激发了社会力量举办公益服务事业的发展热情。然而长期以来，其主体身份得不到社会认可，不能与国办事业单位享受相同的社会地位和待遇，挫伤其发展积极性，阻碍并制约其健康、有序、良性发展。党的十八届三中全会提出的“建立各类事业单位统一登记管理制度”，为社会力量举办公益服务机构与国办公益服务机构站在同一起点和发展平台提供可能。浙江省自去年以来，对民办公益服务机构的发展情况进行了调研，本文就对“建立各类事业单位统一登记管理制度”调研提出建议，值得有关部门参考。

建立各类事业单位统一登记管理制度，是机构编制部门一项紧迫而意义深远的任务

（一）建立各类事业单位统一登记管理制度是构建公益服务新格局的切入点

当前参与提供社会公益服务的主要力量可分为两大类：一类是体制内的事业单位（即国办事业单位），另一类就是体制外的公益服务机构（即社会力量举办公益服务机构，以下简称民办公益服务机构）。据相关数据统计，目前浙江省根据《事业单位登记管理暂行条例》登记的事业单位有31240家，其中公益一类30280家，公益二类960家；现有民办公益服务机构11627家，占公益服务机构总数的25%；从业人数22万人，占总人数的19%。虽然民办公益服务机构主要存在于教育、医疗、科技、文化、社会福利等行业领域，在为人民群众提供多层次、广覆盖的公益服务方面起到了有效的补充作用。但一直以来其发展受阻，年增长率均未超过10%，近年来更是出现了发展进一步趋缓的势头。

从调研情况看，目前民办公益服务机构法人属性多样化且不统一，有的依据《事业单位登记管理暂行条例》，经过机构编制部门许可，登记为事业单位（约有960余家）；有的依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》，在民政部门登记为民办非企业单位（约有10760余家）；还有些地方（温州市）依据当地的政策文件，直接将这类组织登记为“民办事业单位”。我们认为，取得法人资格是社会组织与机构获得生存、发展的基础与前提。什么样的法人属性决定了其取得什么样的社会地位，什么样的法人属性必然导致其享受什么样的政策待遇。从现实情况看，登记为民办非企业法人无法取得与事业单位同等的地位和享受同等待遇，更无法在同一平台上获得发展机会；而在温州地区登记为“民办事业单位”，由于国家现行政策法规都没有相应的规定，一旦在区域外发生法律纠纷，就会因为无法可依，而造成法律主体不清，形成很大的法律隐患。经我们前期研究，制约民办公益服务机构发展的因素有身份地位、人才队伍、资金保障等问题，但核心是法人属性问题。

从法理上讲，将同样为社会提供公益服务的机构区分为不同法人属性，违背了现代法制社会公平、平等的基本原则。建立各类事业单位统一登记管理制度，其实质就是打破过时的所有制 “血统论”，将国办、民办公益服务机构纳入到同一视“中研究，统一到一个平台进行管理，并赋予相同的法人属性。因此，建立各类事业单位统一登记管理制度是确保民办公益服务机构获得与国办事业单位平等地位的基础和前提，也是促进社会力量进入公益事业领域，实现提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局的切入点。

（二）建立各类事业单位统一登记管理制度是机构编制部门责无旁贷的职责

根据《民法通则》及《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位经机构编制部门所属的事业单位登记管理机关核准登记取得法人资格。机构编制部门做好建立各类事业单位统一登记管理制度是法定职责。同时机构编制部门负责行政管理体制改革和执政资源的配置工作。因此由机构编制部门负责建立各类事业单位统一登记管理制度合情合理合法。

一是机构编制部门实行统一登记职能优势明显。当前国办事业单位的审批权在机构编制部门，由机构编制部门所属事业单位登记管理机关进行登记管理，可以了解掌握事业单位的运行情况和整体公益服务事业的布局、发展状况、数量效益等，能够为决策提供直接的参考依据。二是机构编制部门能确保统一登记制度的公平公正。当前机构编制部门作为行政体制改革的牵头部门，统筹协调各部门之间的利益关系，承担统一登记管理工作，由于不具体负责对某一行业监管，将更有利于协调相关行业部门监管，有利于构建统一的公益服务体系，确保公平公正。三是机构编制部门统一登记能更好优化公益服务资源。机构编制部门担负着综合协调事业单位改革工作，统筹事业单位的整体布局及改革进程，将民办公益服务机构 登记为事业单位，一方面可以促进和保障民办公益服务事业发展，另一方面也可以激发国办公益服务事业活力，通过竞争倒逼机制促进国办事业单位深化改革，进而提升国办公益服务数量和质量，优化公益服务资源良性健康发展。

（三）建立各类事业单位统一登记管理制度时不我待

当前建立各类事业单位统一登记管理制度不仅是构建公平平等的公益服务新格局的发展要求，是国家政策落实的根本需要，更是机构编制部门主动作为、登记管理机关提升自身影响力的重要抓手和契机。根据浙江省调研情况，目前绝大部分民办公益服务机构都在民政部门登记为民办非企业，而温州地区登记的“民办事业单位”也是由民政部门进行登记的。近年来，随着国家提出创新社会管理工作，浙江省民政部门对推进各类社会组织管理工作力度不断加大。特别是依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》将民办公益服务组织也纳入到其管理体系中。自去年省事业单位登记管理局开展民办公益服务组织调研以来，已多次与省民政部门交换意见，并在省政府组织召开的相关会议上就民办公益服务组织法人属性问题进行研讨，虽然前期我们已向省委省政府主要领导进行过专题汇报，但由于种种原因，导致目前民办公益服务组织实行事业单位登记试点工作没有取得实质性进展。鉴于浙江省现实经验，当前建立各类事业单位统一登记管理制度的提出，将为登记管理机关重新赢回阵地提供重要战略机遇，机构编制部门应当仁不让牢牢把握住这次机会，充分发挥职能优势，勇于担当，主动作为，把建立各类事业单位统一登记管理制度作为当前一项重大而紧迫的工作抓实抓好。

（四）建立各类事业单位统一登记管理制度意义重大

随着社会经济的快速发展，公益服务资源不足与人民群众对公益服务数量与质量提升的需求之间的矛盾逐步显现出来，虽然各级党委、政府对发展公共服务事业非常重视，但由于公共财政的支出需统筹规划，中央要求严控机构编制的增长，大量建立国办事业单位、大幅度提高财政对公益服务的投入力度已不现实，国办公益服务的发展潜力已十分有限。当前民营经济发达，社会资金丰富，民间投资兴办公益事业的热情较高，发展民间公益服务事业的基础条件已经具备，民办公益服务事业发展前景广阔。

建立各类事业单位统一登记管理制度，将民办公益服务机构纳入同国办事业单位统一登记管理平台，一方面有效解决了困扰和制约民办公益服务机构发展的法人属性问题，消除社会歧视和不平等待遇，从而畅通人才流动渠道，让民办公益服务机构引得进人、留得住人，吸得到资金和资源，进而得到发展；另一方面，也破除了国办、民办的界限，为国办事业单位以投资入股形式引进民间资本提供制度保障，为国办事业单位引进发展急需的资金支持，减轻财政投入压力，并节约大量机构编制资源。

建立各类事业单位统一登记管理制度，充分发挥制度优势引导、支持社会力量参与公益服务事业，激发公益服务资源发展活力，对促进公益服务事业良性健康可持续发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求具有十分重要且深远的意义。

要以现有体制为基础，设计一整套科学、高效、完善的制度体系

建立各类事业单位统一登记管理制度是一项系统工程，需要以现有事业单位体制为基础，建立一整套闭合的科学化、规范化、法制化的统一登记制度体系。我们认为当前应着重做好四个方面：

（一）健全法律体系，提升法律效力，做到有法可依

《事业单位登记管理暂行条例》出台十多年来，随着改革目标的调整和改革进程的加快，原有的法律法规已难以适应登记管理工作需要，尤其是与民政部门存在管理职能交叉问题。因此，当前首要任务是要加快修订《事业单位登记管理暂行条例》，根据新时期新要求进一步明确事业单位定义，注意做好与《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等法规的整合归并和衔接，做到有法可依，从源头上为建立各类事业单位统一登记管理制度提供法律保障。

（二）制定制度框架，完善准入规范，做到有章可循

将民办公益服务机构纳入到事业单位登记管理体系中，需要明确三个问题：一是登记范围问题。建立各类事业单位统一登记管理制度首先应该本着开放、包容的思想原则，对从事教育、科研、文化、体育、医疗（健康服务）、养老（养生）等活动，能为社会和广大人民群众提供积极、有益的公益服务的社会组织，都应纳入到事业单位登记的范畴。二是登记标准问题。凡在事业单位登记范畴内，属非营利性公益服务机构均可登记为事业单位，不再以是否有国有资产成分作为条件。具体登记时，除审核具备事业单位法人各要素外，着重审查组织《章程》。三是登记证书问题。国办事业单位和社会力量举办事业单位应颁发相同的“事业单位法人证书”。但需在内容上略加区别，即：在法人证书的“开办资金”项目一栏，按资金性质类别，标注“专项财政”、“财政适当补助”或“其他（社会资金、个人资金）”等。同时，要切实做好对细节问题的研究，如行业标准、业务范围、执业资质、机构名称、服务场所、从业人员等，做到制度完善、标准规范统一，确保统一登记管理工作的每个环节都能有章可循。

（三）创新运行机制，确保运行有序，做到公益方向不偏离

一是考虑民办公益服务机构自发性的特点，需建立健全促进发展的激励机制，通过推进政府购买公益服务改革，对其提供运营支持，进一步拓展民办公益服务机构发展空间。二是考虑民办公益服务机构自主性特点，需在管理中实施法人治理结构、年度报告公开、诚信体系建设、绩效评估考核制度等，以保障其规范运行，确保公益方向不偏离。三是考虑民办公益服务机构公益属性难以界定，需要相关部门各司其职共同把关。将营利性或非营利性的界定交由相关行业主管部门，出具相应的证明。为激发积极性和确保可持续发展，对民办公益服务机构登记为事业单位后，应允许其获取适当的合理回报，并明确其余盈利部分用于再发展，保持其公益服务不变味。

（四）明确职责分工，加强横向联合，做到全方位监管

民办公益服务机构相对松散，活动力强，仅靠登记管理机关监督很难管住管好。根据李克强总理“放松管制、简政放权”的要求和商事登记“先照后证”的改革原则，民办公益服务组织可先行在登记管理机关登记注册，如需取得相关许可资质开展业务活动的，需到相应的业务主管部门获取审批。其中登记管理机关主要负责其法人资格的监管，即监管事业单位的登记事项是否与事实相符，是否按照备案的章程进行管理，是否超业务范围开展活动等；行业主管部门主要负责具体业务活动是否符合行业规范等监管，登记管理机关配合。同时，还要利用媒体等舆论监督手段，充分发挥社会监督作用，建立公益服务重大事项公示制度，健全社会公众对公益服务的评价体系，使民办公益服务机构接受社会监督，进而优胜劣汰。民办公益服务机构终止时，应在审批机关和其他有关机关指导下，成立清算组织，完成清算并办理注销登记。清算后有剩余财产的，在扣除国家核拨和享受优惠政策、社会捐助形成的资产后，可按投入比例由投入各方进行分配。

建立各类事业单位统一登记管理制度要注意的问题

（一）注意立足现状，先行试点，为建立各类事业单位统一登记管理制度积累经验

鉴于当前正在修订《事业单位登记管理条例》与民政部门的民办非企业单位登记仍存在管理职能交叉，且民政部门要求民办公益服务组织统一划转登记的意愿强烈，建议国家在有条件的地方先行对民办公益服务机构实行事业单位登记试点工作。指导地方根据现行《条例》对符合条件、且有意愿登记的民办公益服务组织，申请一家登记一家，在实践中积累经验，为下一步全面开展各类事业单位统一登记管理奠定基础。

（二）重视不利之处和自身短板问题

由机构编制部门建立各类事业单位统一登记管理制度，目前看来有两个不利之处：一是民办公益服务机构在机构编制部门登记为事业单位后，会有核编的期望，且期望值较高。我们在调研中了解到，大部分这类机构都愿意在机构编制部门进行事业单位登记，原因之一就是认为登记为事业单位后，就会有可能核给编制。这与当前中央严格控制机构编制增长的精神相悖，两者之间的矛盾将很难化解，这也是浙江省财政等相关部门提出不同看法的主要理由。二是量大面广的民办公益服务机构登记为事业单位后，登记管理机关的工作难度加大，监管压力增加，协调工作会更为复杂。加之当前事业单位登记管理机构自上而下规格偏低，性质多为参照公务员管理的事业机构，且人员队伍力量薄弱，所有这些，都对统一登记管理工作构成挑战。因此，建议登记管理机关机构性质进一步明确，机构规格相应提升，人员编制适当增加，人员素质进一步提高。

（三）注重引导社会舆论加强顶层设计

针对当前社会舆论倾向民政以及机构编制系统部分存在着认识不到位的现状，一方面，亟需从国家层面加强对“建立各类事业单位统一登记管理制度”的舆论引导和社会宣传。建议中编办对内举办政策解读研讨培训班，加深对统一登记管理制度的理解。主动参与国家教育、卫生、科技、文化等体制改革工作，在出台的相关制度政策中，进一步明确有关事业单位登记管理工作，扩大影响面。同时，通过加强媒体宣传，进一步突出机构编制部门的综合协调影响力，逐步提升社会对事业单位登记管理机关的认知度和认可度，从而营造良好的社会氛围。

另一方面，要充分发挥中编办综合协调的职能优势，加强顶层设计，协同发改委、财政、法制等部门共同研究促进民办公益服务事业发展的综合性政策，并在立足现有事业单位体制基础上，协调相关行业主管部门，针对不同行业类别的民办公益服务机构特点，指导研究制定相关人事人才、工资福利、社会保障、政府扶持等配套政策，从而确保建立各类事业单位统一登记制度能够政策同行，显现优势。