超大型城市公共安全治理：实践、挑战与应对——基于深圳市的分析

◎ 卢文刚 黄小珍

超大型城市公共安全治理：实践、挑战与应对
——基于深圳市的分析

◎ 卢文刚 黄小珍

由于城市的复杂化和规模的巨型化，超大城市往往成为了社会风险的聚集区和重灾区。深圳经济特区作为超大城市，面临着传统和非传统安全的双重威胁，公共安全形势不容乐观。本文对深圳市近年公共安全治理的实践探索进行了简要梳理总结，分析面临的主要挑战，提出了扎实推进社会风险评估，优化各类应急预案和演练，健全社会矛盾调节机制、抓好源头治理，完善社会治安防控体系，夯实公共安全保障体系，创新公共安全宣教培训工作、健全善后恢复机制等“十三五”期间改善的政策措施建议。

公共安全治理 应急管理 社会治理 十三五 深圳市

1.前言

随着城市现代化进程的不断加快，城市越来越能够满足人们理想中的生活方式。但是看似和谐稳定的城市却隐藏着诸多的社会安全隐患，面临的风险越来越大，城市因此变得越来越脆弱。在我国人口数量超过1000万的超级大城市中，这种现象更是普遍。庞大的人口规模、复杂的社会环境和脆弱的城市环境，使得超大城市面临的风险无处不在和愈发重大，造成的后果严重性和续发性更加不堪设想，超大城市的社会安全问题成为了城市快速发展的严峻挑战，其公共安全治理必然成为城市治理者工作的重中之重[1]。深圳市作为我国改革开放的实验区、一个国际化大都市和我国人口流动性最大的典型移民城市，随着其步入我国超大规模城市之列，其经济社会的高速发展、人口的不断增加和城市愈发复杂，研究如何进一步加强深圳市公共安全治理对于提高深圳市城市公共安全治理水平，创造和谐稳定的社会环境，解决制约超大城市安全和谐发展具有重要意义。

2.深圳市公共安全治理的实践探索

2013年深圳市出台了《深圳市公共安全白皮书》，在不断健全公共安全管理体制机制，夯实城市公共安全基层基础，提高预防和处置突发事件，全力保障人民生命财产安全和社会稳定，打造安全和谐的生产生活环境，提升公众的生活质量和幸福感，推动深圳市可持续的科学发展、安全发展等方面做出了大量探索[2]。

2.1 源头治理，化解矛盾；打防结合，确保稳定

一是维稳工作规范化建设取得成效。制定了《深圳市“社会矛盾化解年”市级督导工作意见》，进一步完善《深圳市维稳系统定期下基础调研化解重大矛盾纠纷工作制度》，研究出台《深圳市维护社会稳定约谈工作办法》；加强预案建设，探索建立维稳情报信息平台；建立社会矛盾化解工作台账，专人专职负责台账统计工作，做到底数清、措施明。二是开展“社会矛盾化解年”活动。2014年年初，初步达到了“坚决遏制社会矛盾上升势头”的工作目标，排除上报省重大矛盾纠纷366宗，化解366宗，化解率为91.8%。劳资纠纷“四级调解组织”建设基本完成。2010年8月，深圳在全国范围内率先启动了社会治安立体防控体系建设，基本形成了全天候、全方位的治安防控新格局。2010年以来，深圳市110违法犯罪警情年均下降10.6%，其中2014年以来同比下降16.2%；八类严重刑事案件年均下降23.7%，其中2014年以来下降30.7%，占刑事案件比重为历年来最低。深圳市社会治安连续5年实现好转。2014年以来，深圳市深入开展“六大专项”等行动，共破获刑事案件2.2万宗，同比上升27.6%，破案数为历史最好水平；查出“黄赌毒”治安案件2.3万宗、3.5万人，“黄赌毒”警情同比下降59.2%。全市建成围合式校区2211个。群防群治力量建设取得长足发展。

2.2 加强安全生产综合协调，安全生产形势持续稳定好转

加强生产安全应急管理是社会公共安全治理中不可或缺的部分。近年来，深圳市一是深化安全管理体制改革。进一步理顺安全生产监管体系和机制，理顺了安全管理委员会、消防安全委员会和预防道路交通事故联席会议等协调机构的关系。调整了安全生产培训考核和执法职能。二是推进安全生产责任落实。层层签订安全生产责任书，落实“管行业必须管安全，管业务必须管安全、管生产必须管安全”的要求[3]。三是建设隐患排查治理体系。2014年，深圳市全市纳管企业共48644家，完成基础信息采集46404家，累计排查隐患166802条，整改139624条，整改率为83.71%。全年办理隐患督办42宗，市安全隐患与事故举报热线“12350”受理隐患举报投诉1708件，接受咨询2230件，发放奖金195900元。四是强化执法监督和专项治理。组织开展了 “八打八治”打非治违专项行动以及液氨、液氯、泥头车和汽油输送管线等领域专项治理行动。五是加强安全生产服务协议。仅2014年就梳理解决了10个安全生产领域的重大问题，提供专项经费1497.5万元。2014年，将食品药品安全、消防基础设施建设、地面坍塌防治列入全市十二项跨年度、跨“十二五”规划的重大民生工程，计划投资近80亿元，系统提升城市公共安全基础保障能力[4]。

2.3 夯实公共安全基础，扎实开展安全社区建设

自深圳市开展平安社区建设工作以来，其安全社区创建工作已步入正轨，各个创建街道的安全状况明显有改善。设置了市、区、街道三级安全监管机构，全市6个区、2个新区、57个街道100%成立了安全生产监管机构。截至2014年3月，全市57个街道中，福田区的10个街道全部获得“国家安全社区”称号；全市其他47个街道中的24个街道也已在国家安全社区促进中心备案；共有80个社区获评“全国综合减灾示范社区”称号。深圳市共有9个区顺利完成工矿商贸指标控制任务。其中，有5个区实现事故起数同比下降或持平，7个区实现事故死亡人数同比下降或持平，罗湖区、南山区、龙华新区实现事故起数和死亡人数同比双下降。承担安全生产指标的10个市直部门中，有9个部门顺利完成指标控制任务。[5]通过总结福田区创建“全国安全社区”、“国际安全社区”经验，在全市积极推广创建安全社区，进一步夯实了公共安全基础。

2.4 完善自然灾害应急管理制度、机制，提高灾害应对能力

为加强对自然灾害的应对管理，深圳市出台了台风暴雨灾害防御规定和台风暴雨灾害公众防御指引，将政府、企业、市民在应对台风、暴雨期间的职责分工、防御措施进行规范明确，进一步健全完善深圳市台风、暴雨灾害防御机制，提升了城市防御自然灾害能力和公共安全管理水平。同时，加强突发事件预警信息发布平台建设，覆盖面超过1000万人口。2013年，在应对“天兔”超强台风中，通过采取预警防御措施未出现因灾死亡人员。2014年6月在自然灾害应对中率先实施巨灾保险制度，构建起政府巨灾救助保险、巨灾基金和个人巨灾保险“三位一体”的巨灾制度体系，有效分散巨灾风险，不断提升政府巨灾风险管理水平和保障能力。[6]

2.5 大力开展公共安全宣教培训和应急演练

一方面，充分发挥安全教育基地作用。深圳市政府投资1亿元建成了现代化安全实景模拟教育基地，自2010年6月1日正式对外投放以来，共接待参观者90万余人次。同时每年6月开展“安全生产月”活动，2010年以来每年7—8月的“百人百场”应急知识宣讲活动、“5·12”防震减灾日活动，大力推进应急知识“进社区、进农村、进学校、进企业、进机关”工作。另一方面，利用电视、电台、报纸等传统新闻媒体和门户网站、微博平台等新媒体形式，宣传普及应急常识。分层次、有重点地开展重点行业和领域应急演练，先后开展了地铁综合应急演练、人防专业队伍集结演练、大学城地震应急演练、西气东输天然气管道泄漏应急演练，全面提升应急救援队伍现场快速处置能力[7]。市民安全素质有所提升。

3.深圳市公共安全治理面临的主要挑战

超大城市城市规模的巨型化、城市化步伐的快速发展，使超大城市公共安全凸显隐藏性、突发性、耦合性和脆弱性等特点，作为一个外来人口众多的超大城市，深圳化解社会矛盾、抓好社会安全治理工作有其特殊性和复杂性，社会各阶层的利益诉求发生剧烈变化，触及深层次的体制性、机制性社会矛盾不断涌现、社会矛盾复杂化，社会风险积累不断增加[8]。根据深圳市公共安全风险评估结果，公共安全总体风险处于“中等偏高”水准，在洪涝、地质、火灾、交通、生产安全等事故和群体性事件等方面，深圳仍面临较高风险[9]。突出问题如下：

3.1 公共安全治理面临“三座大山”，治安态势严峻，反复性较强

深圳公共安全管理面临“三座大山”——三大压力。首先是流动人口基数大，无业滞留人员多。2013年深圳市的流动人口达到1520万，其中超过80万无业人员滞留在深圳，而90%的犯罪嫌疑人是外来人口。其次是出租屋总量多，治安环境复杂。“城中村”的房租低廉，多为收入低的外来人员和犯罪嫌疑人的落脚点，“城中村”的复杂环境增加了维护社会安全稳定的难度，接近一半的新发案件与出租屋有关。第三是发达的交通和网络技术，一方面为城市公共安全和社会维稳提供便利，另一方面也为犯罪分子实施犯罪带来便利，增加了公共安全治理和维稳的难度和成本。

治安态势严峻，反复性较强。八类严重刑事案件绝对数大。2014年虽有所下降，但目前在全国15个副省级城市中还是排名第一；盗窃、欺诈等侵财类犯罪较为突出；毒品犯罪仍然是最重要的诱因，截止至2014年11月，全市登记在册吸毒人员6.3万人，数量居全国中等以上城市之首。最后是境外黑社会犯罪对深圳的影响较大，几乎每年都会有涉境外黑社会的案件发生。

3.2 公共安全法制保障不健全、基础设施建设不完善

经过不断改革发展，深圳市公共安全保障与维护领域近年出台了不少相关的法律法规，但从总体上看，地方性配套落实的法规、规章、政策等标准还不够完善，依法行政和依法决策缺乏完善的法律和制度支撑，难以适应法制城市建设和城市精细化管理的需求。

随着深圳经济社会的不断发展和壮大，公共安全基础设施建设方面有所改进，但也积累了不少历史问题。其中，公共安全基础设施建设不同步、不规范、不均衡等问题突出。2013和2014年的暴雨都暴露出防洪排涝仍然是城市防灾减灾的短板之处。消防站点和管网布局还不够完善，地下网管、特种设备老旧破损，带病运营的情况不容忽视。

3.3 公共安全主体整体参与度低、基层公共安全源头治理能力待提升

维护社会安全和谐稳定不仅是公安机关和应急管理部门的职责，也是企业、社会组织和社会公民的社会责任之一。但目前深圳社会公民在维护公共安全方面的参与意识和积极性不高。

突发安全事件往往发生在基层，同时基层也是突发事件应急管理的第一响应者，基层维护社会安全的能力对于公共安全至关重要[10]。但由于深圳不同区、街之间发展程度、影响社会稳定的隐患和公共安全投入力度的不同，不同基层之间的能力差别较大，导致基层公共安全治理整体能力不足和效率偏低，既无法在源头上较好解决问题，也难以在事发时有效应急处置。群防群治动力机制和协同机制的不完善，相关激励机制缺失等也一定程度上影响了基层公共安全的发展。

4.“十三五”期间加强深圳市公共安全治理的对策建议

作为超大城市之一的深圳市，土地面积不足2000平方公里、人口超千万、经济总量处于全球城市30强，加之毗邻香港、澳门，人员、资金、信息等要素均高度密集、高速流动，各种传统和非传统、自然和社会的风险、矛盾交织并存，所面临的公共安全形势不容乐观。加强公共安全治理，是维护城市公共安全、完善城市治理体系、推进治理能力现代化的重要途径[11]。

4.1 扎实推进城市风险评估，构建城市风险排查长效机制

从2012年10月开始，深圳市按照“政府主导、专业评估、公众参与”的要求，对全市公共安全状况进行全面“体检”，系统排查各类薄弱环节和风险隐患，形成涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等四大领域的138个专项公共安全风险源评估报告。2013年底又发布了城市公共安全白皮书，力争到2020年构建起与现代化国际化先进城市相匹配、相适应的全覆盖、高质量的城市公共安全体系[12]。虽然深圳市在城市安全风险排查方面做了一定的规划，但是城市风险问题是动态的，每年由于城市内外部环境的变化，都会出现不同的新的城市风险问题和隐患，白皮书的发布并不意味着深圳市的风险评估工作已经落实。因此，深圳市还要持续扎实推进风险评估工作，加大对各区、各部门系统开展风险隐患排查治理工作的监督，加强风险排查治理体系建设绩效考核工作，构建城市风险排查长效机制。

4.2 完善各类应急预案和演练，提高突发事件应对能力

把预案作为预防和处置化解社会矛盾的首要抓手和主要方法。2013年深圳市重新修订印发了《深圳市突发事件总体应急预案》，更加突出预案的专业化、制度化建设，构建了以市总体应急预案为纲，51件市级专项应急预案和部门预案、基层预案、企事业单位预案、重大活动预案为组成部分的“横向到边、纵向到底”，细、实、准、全的应急预案体系[13]。在“十三五”期间深圳市要以市总体应急预案为引导，持续动态修订和完善各类各级应急预案，加大监督和管理的力度，保障各部门和各区（新区）切实落实和执行应急预案中的相关说明和对象。继续规范各类事件的应急预案演练，借助先进的科学技术和专家队伍，依托各专项应急指挥部，分层次、有重点地开展重点行业和领域的应急演练，提高各部门、各区（新区）和社会公众的突发事件应对能力。

4.3 健全社会矛盾调节机制，抓好公共安全源头治理

4.3.1 健全信息沟通反馈与利益诉求表达机制

目前我国已呈现出利益主体及其诉求与表达多元化的趋势，利益诉求与表达渠道不畅是导致社会矛盾“凸显”的基本原因[14]。各利益主体的利益诉求与表达渠道不畅通，就可能使矛盾和冲突激化。畅通的利益诉求与表达机制能起到社会“安全阀”的作用。通过有效的信息沟通与反馈机制能及时、准确地掌握可能引发事件的苗头性、倾向性问题，从源头上减少社会矛盾的发生，有效地防止突发性、群体性事件的爆发[15]。有效的信息沟通与反馈机制应作为化解社会矛盾、维护社会稳定的常规机制。

4.3.2 创新基层治理，抓好社会矛盾纠纷化解

着力加强社会矛盾化解，持续深化劳资、教育、住房、交通、重大市政建设、社区股份公司、特殊群体等领域社会矛盾治理工作，探索从政策层面化解矛盾纠纷根本机制，引导通过调解、仲裁、诉讼等司法途径解决问题。逐步健全涉法涉诉信访工作机制，让涉法涉诉信访逐步回归法治轨道。更好发挥社会组织（NGO）的积极作用，形成多方参与的社会治理模式，加快推进“织网工程”建设，运用信息化手段及时发现、化解社会矛盾[16]。

4.3.3 切实减少户籍人口和非户籍人口的隔阂

超过1500万的聚集人口、户籍人口和流动人口的比例接近1:5，超大城市庞大、多元、复杂的社会人群，给深圳的社会安全带来风险。应进一步加强对外来流动人口的动态管理，进一步优化网格化治理，完善“宜居出租屋”管理模式，逐步扩大户籍人口比重，推动公共服务均等化，创造条件让来深工作者更好地融入深圳的社会建设，为其提供更好的公共管理和服务，保护其合法权益，及时预防、发现、控制和打击违法犯罪活动。

4.4 完善社会治安防控体系，提升应急处置能力

完善以公安机关为中坚，以群防群控力量为依托，以广大群众广泛参与为基础的社会治安防控体系，形成治安动态防范、内部管理防范、阵地控制防控和社区防范的系统结构，构建功能齐全、结构合理的社会治安防控体系[17]。大数据时代，整合一体化的城市信息资源是党委政府管理服务的重要抓手和助力。要深入推进“织网工程” 的共享和应用，规范统一全市的信息采集标准，推动城市管理基础信息大共享、大应用，夯实城市治理信息化基础。

根据国家城市消防设施建设标准（每平方公里设1座消防站），深圳市仍需新建消防站50座。在未来5年应继续大力推进消防站、实战训练基地、战勤保障中心、消防栓等安全基础设施及培训设施建设，力争到2019年完成“新建消防站50座，增改扩建设消防水源设施8000个，实战训练基地、战勤保障中心建成投入使用”的目标，同步完成相关消防装备配置，完成更新升级保障机制。

4.5 夯实公共安全法治保障体系，加强应急科技支撑建设

4.5.1 完善公共安全法律法规体系建设

将城市公共安全纳入法治管理的轨道，在城市立法权限范围内加强城市公共安全立法体系研究，强化公共安全建设的程序化、规范化，建立有序的城市公共安全管理秩序[18]。针对权力寻租、腐败行为易发多发的重点领域、关键环节，加强执法制度规范体系建设，减少执法随意性，保障执法公正公平。

4.5.2 大力加强公共安全科技支撑建设

深圳市一直以来对公共安全科技信息化建设给予大力支持，市公安部门经过调研，提出了“科技护城墙”为龙头的“梦计划”，运用大数据、云技术理念，形成涵盖前端感知、数据汇聚、智能警务云平台、情报中心和警务实战应用的完整链条。今后需加强对这些公共安全与应急管理科技建设的大力支持和切实投入，为城市安全治理提供坚实的科技支撑。[19]

4.6 创新开展全方位、多形式的公共安全宣教培训工作

4.6.1 加强法制宣传教育，推动法治深圳建设

党的十八届四中全会做出全面推进依法治国的重大决定，必将对增强群众的法制观念和促进政府依法治理、依法行政产生重大的影响。深圳建设法制城市、法制政府，迫切需要加强流动人口的法制宣传教育，加大推进对流动人口集中的工厂、企业、社区的有效覆盖，提升流动人口的遵纪守法、依法维权的意识和能力，促进全社会法治水平提升。

4.6.2 系统加大应急知识技能培训教育，增强针对性

增强应急教育系统性：大力开展危机应对能力、专业应急救援技能、应急避险知识宣教培训；增强应急宣教培训的针对性：针对深圳每年不同时期公共安全工作的特点，重点对台风暴雨、洪涝灾害、地质灾害、火灾事故、交通事故、生产安全事故、重大传染病疫情等常发突发事件，开展相应的防灾减灾、自救互救的应急知识技能宣教培训，提高公众对突发事件的防御和应急自救互救能力。

依托市级安全教育基地，组织形式多样的实景模拟训练和竞赛活动，拓展基地宣教功能。推进“十馆百屋千栏”工程，推动宣传教育主阵地向基层延伸。继续推进安全社区、安全文化示范企业创建工作；持续完善门户网站、政务微博、政务微信的建设。

4.7 健全善后恢复机制，完善公共安全治理工作

进一步建立总体的突发公共安全事件善后恢复机制，形成市、区等各级部门的善后恢复方案，并加强监督执行。突发事件的善后恢复机制包括对突发事件应急管理过程的评估和反馈以及突发事件中的人员救助、赔偿和心里安抚等工作，是对事发过程中应急管理工作的总结，也是对事发后进一步加快完成应急管理的保障。通过善后恢复机制的建立和健全，规范各相关部门、各区（新区）在公共安全管理中的相关职责，协调相关各方的工作，提高各部门、各方面的公共安全治理能力。通过对事发后的评估和反馈，了解在公共安全治理中取得的成效和存在的不足，不断总结、学习和改善相关各方的应急管理工作，提高公共安全治理能力。通过向社会公众公布评估和反馈结果，提高公众对参与城市公共安全治理的重视。通过加强有针对性的宣传教育，提升相关部门和社会公众应对突发事件的应急知识技能。

5.结语

超大城市的公共安全是城市健康快速发展的基础，也是超大城市城市化进程平稳进展的关键。深圳经过不断实践探索，结合其城市特征不断完善其公共安全管理工作，总体上取得了较大成效。创新城市公共安全治理，加强应急管理，是新形势下发展城市社会建设和治理、维护城市安全稳定的关键内容。必须根据新的时代背景，牢固树立“红线意识”和“底线思维”，以改革精神、法治思维积极采取健全社会风险评估体系、优化各类应急预案和演练、健全社会矛盾调节机制、完善社会治安防控体系、完善公共安全保障体系、扎实开展公共安全宣教培训工作、健全善后恢复机制等措施，持续提升公共安全治理水平，确保城市公共安全。

作者单位：暨南大学应急管理系

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