威海市应急管理体系的建设及实践

◎ 鞠鹏飞

威海市应急管理体系的建设及实践

◎ 鞠鹏飞

地级市政府的应急能力直接影响着突发事件的预防和应对效果。本文以威海市为蓝本，从组织领导、综合规划、应急预案等12个方面，系统梳理和全面总结了地级市应急管理体系的建设经验，对于其他基层单位进一步加快推进应急管理工作常态化、规范化、现代化建设，具有一定的借鉴意义。

突发事件 应急管理 体系建设

地级市政府的应急能力直接影响着突发事件的预防和应对效果。多年来，威海市各级各部门认真贯彻落实《突发事件应对法》和《山东省突发事件应对条例》，以“一案三制”为重点，以“稳固基础、提升层次、增强实力”为目标，初步形成了“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的应急管理机制。本文从组织领导、综合规划、应急预案等12个方面，系统梳理和全面总结了威海市应急管理体系的建设经验，对于其他基层单位进一步加快推进应急管理工作常态化、规范化、现代化建设，具有一定的借鉴意义。

1.组织领导体系

按照“大社会、大管理、大应急”的思路，建立和完善应急管理体制，确保有人管事、有人定事、有人办事。明确了各级党委、政府的应急管理职责。市、县、镇三级均成立了应急管理领导机构和办事机构，做到了职能、机构、人员、机制“四到位”。目前，全市共成立领导机构415个、办事机构415个。市委、市政府每年召开专题会议，研究应急管理工作，并严格执行主岗主责、一岗双责制度，建立健全了联席会议、监督检查和责任追究等工作机制，加大日常调度和监管力度，形成了更加科学、更加完善、更加高效的应急管理体系。各级应急办认真履行值守应急、信息汇总、综合协调和管理服务等职能，建立健全了内部联动机制， 完善了《应急档案资料管理制度》，编印了《应急管理工作大事记》、《威海市应急管理工作资料汇编》等系列丛书，有效提升了内部管理规范化水平。

2.综合规划体系

按照“预防与应急并重、常态与非常态结合、全面布局与重点建设统筹、近期任务与长远目标兼顾”的原则，编制下发了《示范项目建设方案》和《示范项目建设标准》，先后开展了两批共16个市级示范项目建设，积极发挥行业和属地职能，大力推进县级示范项目建设，共培育各级各类示范项目70多个。

按照现行事权、财权划分原则，各级财政分级负担预防和处置突发事件的经费，并将其纳入了财政年度预算。建立了政府、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，保证了应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面的建设、更新与维护要求。建立了企业安全生产长效投入机制，不断增强高危行业企业安全保障和应急救援能力。

3.应急预案体系

3.1 预案更加健全规范

以“科学化、实用化、效能化”为目标，积极完善全市应急预案体系。先后开展了三轮应急预案编修工作，并结合基层特点，按照“标准统一、格式规范、内容简洁、易于掌握、便于操作、有效管用”的要求，大力推广“预案手册化”等先进做法，梯次推进各级各类预案及《操作手册》的编修工作，做到年年有计划、月月有调度、时时有指导。目前，全市共编修各级各类预案2万多个，基本形成了纵到底、横到边的预案体系；其中，市级总体预案1个、市级专项预案49个、市级部门预案60个。出台了《突发事件应急预案管理办法》，编印了《应急预案和操作手册编写指南》，制订了《突发事件应急预案启动规程》。实现了预案集中管理、有序衔接和信息共享。健全了预案修订制度，各类预案原则上每两年至少修订1次，或根据实际需要及时组织修订。

3.2 演练更加经常

统盘考虑预案编修与演练，建立了预案演练制度，编制了《应急预案演练参考资料汇编》、《应急预案演练评估制度》，每年都下发预案演练计划，确保各级各类预案每年至少演练一次。在演练形式上，坚持桌面推演、实战模拟等多种形式并重，既有理论探讨，又有实践检验；在力量搭配上，增强关联性、协同性和实效性，实现以上促下、以点带面、以练提质的目的。2014年，共组织跨部门、跨行业、跨区域的综合性演练40余次。

4.指挥平台体系

4.1 科学筹划 整体推进

依托全市党政电子专网，按照地上和地下相结合、固定和移动相结合、市县镇相结合的思路，统筹规划建设具备监测预警、信息报告、指挥调度等功能，纵向到镇（街道）、横向到部门的视频会商平台。先后投入1000余万元，既在市政府建设了应急指挥“大中心”，又在市政府值班室建设了日常调度“小中心”，并积极向镇（街道）延伸指挥功能。目前，各区市和镇（街道）平台已基本建成，共有联网单位110个（其中，市直单位31个、市〈区〉7个、镇〈办〉72个），基本实现了市、县、镇三级音视频互联互通。

4.2 规范管理

根据市里的统一部署，各联网单位都安排了1—2名工作人员负责设备的管理和维护，确保专人专管、专机专用。编制了《应急平台调度管理办法》、《应急指挥系统演练脚本》，根据各联网单位的工作特点，分别采取即时调度、一周一调、一月一调、一季一调的方式，对设备运行、值守应急及突发事件处置等情况进行综合调度和系统演练。落实了维保企业，签订了维保协议，建立了联合巡检保障机制，确保系统始终处于良好运行状态。

5.监测预警体系

5.1 完善排查及监测机制

积极推行网格化排查模式，以镇（街道）、村（居）为基本单元，建立了分级、分类管理制度和风险隐患信息数据库，对风险隐患实行动态管理，防止失控漏管。2014年以来，共组织大规模安全检查和隐患排查800多次，确定重大危险源348个，整改隐患4000多处。同时，积极开展城市综合减灾示范社区创建活动，环翠区竹岛办事处陶家夼社区被评为“全国综合减灾示范社区”。同时，积极推进监控系统建设，增加监测点，扩大覆盖面，建成社会安保、城市交通、森林防火、海上交通、重点污染企业在线等20多个监控系统，提高了监测精准度和现代化水平。

5.2 完善预警信息发布机制

按照“海陆并重、共建共用、多灾种兼容”的基本思路，依托气象业务和气象预报发布系统，整合各类专业资源，探索建立了四级六大类预警平台，健全了公众短信通信“绿色通道”制度、媒体联系制度以及相关联动机制，充分利用公共通信、新闻媒体等专业系统，全面拓展发布渠道和手段。近几年，全市平均每年发布各类预警信息2000余条次，尽管先后经历了风暴潮、大暴雨、暴风雪和台风等恶劣天气过程，由于预警及时、防范到位、应对有力，有效避免和减少了灾害损失。

6.物资储备体系

6.1 明确思路 完善机制

建立和完善应急物资管理体制。按照《市级应急物资储备总体规划》，着力把握好季节性、区域性、传播性“三大规律”，全面加强生存必需品、生活必需品、生产必需品、抢险救援、专业物资等7大类、16小类应急物资储备。目前，全市共建立各类物资储备库86个，储备救援物资734宗，总价值达4亿多元。

按照《应急项目政府采购管理暂行办法》，进一步规范应急项目的政府采购行为，依托现有储备体系和网络资源，建设了应急物资保障指挥调度网络平台。例如，2011年3月17日，受东日本大地震核事故影响，威海市出现抢购、抢批碘盐现象，为此，市政府及时向上级有关部门报告情况，并立即启动应急联动机制，调度辖区内食盐定点生产企业和配送中心加紧调运，实行24小时配送服务。在各方面的共同努力下，第二天全市食盐供应逐步恢复正常。

6.2 提升储备层次

针对应急救援装备种类多、数量大、涉及面广的特点，在对现有各类应急资源进行普查的基础上，探索建立了市级应急资源数据库，对储备物资实行分类登记、统一管理、动态更新。注重购置大装备、好装备、新装备，为应对难、险、重、奇等各类突发事件做好充分准备。2014年，启动了市级综合救灾储备库建设，2015年将建成并投入使用。

7.抢险救援体系

7.1 队伍建设

严格执行《应急救援队伍协调运行办法》，大力推进各级各类应急救援队伍建设，不断提高整体应急救援能力。在综合应急救援队伍建设方面，市、县两级政府依托公安消防队伍，分别成立了应急救援支队和大队，实现了“一专多能、一队多用”；初步建立了镇、村两级消防队伍，并积极整合基层警务人员、医务人员等力量，健全镇、村两级综合性应急队伍。在骨干应急队伍建设方面，充分整合解放军现役和预备役部队、武警部队等力量，严格落实值班备勤和应急演练等制度，不断增强综合突击能力。在专业应急队伍建设方面，重点加强了防汛抗旱、海上搜救等19类专业应急队伍建设，共600余支、3万余人。在专家组队伍建设方面，成立了各级各类专家组，制订了专家组工作规则，完善了联席会议、决策会商等工作机制，共有各类专家358名。在志愿者队伍建设方面，依托共青团、红十字会等，建立了应急志愿者队伍，健全了志愿者信息库，完善了有关扶持和鼓励机制，共有志愿者队伍97支、4000余人。村（居）、基层企事业单位等也都结合实际需要，建立了专（兼）职群众性应急队伍。此外，注重发挥国内、国际合作机制的辅助作用，与黄渤海城市建立了黄渤海区域海上应急处置合作机制，与日本神户亚洲城市信息中心建立了应急救援国际合作关系。

7.2 装备配备

各级政府（管委）充分发挥牵头和主导作用，在应急装备采购上给予重点保障，并按照急用、实用、管用的要求和先补种类、后补数量的原则，区分轻重缓急，分阶段、分步骤调整和充实应急救援装备。其中，市、县两级重点采购防化、防暴、防震、防汛、防疫、防污染等重大抢险救援的装备；镇级以下基层单位主要依托辖区大中型企业，做好资源的普查和登记工作，实现应急装备的共享共用。

7.3 实战应对

严格突发事件现场处置工作，明确了应急指挥响应原则，规范了现场指挥职责和秩序，统一了现场指挥标志，完善了现场指挥手段，提高了现场处置效能。从2012年处置“7.12”道路交通事故、2013年处置“11.28”液氨泄露事故，到2014年处置“4.22”东方礼花厂爆炸事故，全市各级各部门经受了考验，锻炼了能力，应急救援实战水平进一步提升。

2013年5月12日，威海市政府主要领导在现场指挥全市应急疏散演练

8.疏散避难体系

8.1 场所建设

按照“合理规划、平灾结合、综合利用、因地制宜”的原则，充分利用公园、绿地、广场、场馆、学校和人防工程等基础设施，统一规划建设应急避难场所。按照“合理规划、平灾结合、综合利用、因地制宜”的原则，在全市范围内规划建设了205个应急避难场所，并实行全市统一编号、统一标准、统一设置醒目的标识标志，共安装各类标志1500多个，可容纳避难人口200多万人，有效提高了城市综合防灾能力。

8.2 场所宣传和场所管理

开发了市区应急避难场所电子图册，利用市政府门户网站、市应急管理网站、威海晚报、威海电视台等载体，向社会公布了场所信息，让广大群众都能够熟知身边的避难场所及其适用灾种、启用条件等，确保在紧急情况下，能够主动避险、就近避险、有效避险，最大限度减少灾害损失。

制定了《应急避难场所管理办法》，进一步明确管理单位和产权单位的管理职责，建立场所启用关闭、综合保障、疏散安置、监督检查等运行机制，在受灾群众安置等方面发挥了重要作用。在去年应对“7.25”台风“麦德姆”过程中，市政府紧急启用市会展中心、体育场等应急避难场所，转移安置受灾群众1019人，并做好了日常生活等保障工作。

9.宣教培训体系

将应急科普宣教作为一项基础性工作，广泛动员，常抓不懈，重点提升“三大群体”的应急意识和能力。将应急管理培训课程纳入各级党校和行政学院的培训内容以及干部自主选学计划，通过举办应急管理短训班、专题研讨班等形式，对应急管理人员特别是各级应急办主任开展专题业务培训；同时，对负有安全监管职责的人员及从业人员进行强化培训，不断提升其应急抢险救援能力。2014年，共举办各类应急管理专题培训100多次，参训人员5000多人次。

以应急科普“五进”为抓手，结合《突发事件应对法》施行纪念日等，通过悬挂横幅、印发明白纸、举办社区晚会等形式，普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识，开展群众性科普宣教活动。同时，组织编印了《威海市公众应急知识手册》，改版和升级了应急管理网站，并启动免费发放2万套应急救援包活动，进一步增强宣传效果，初步实现了应急宣教工作制度化、常态化和实物化。2014年，共组织各类应急宣传活动300余次，发放资料200多万份，制作展板4000多块。

10.值守报告体系

10.1 加强值守应急

建立了内部通讯、应急通讯和日常通讯网络“三大通讯网络”，启用了来电信息显示和手机短信发布系统，健全了值班规则、领导带班制度等12项制度，管好了值班记录、值班要情等12大载体，保证事事有记录、有落实、有回音。

10.2 加强信息报告

建立健全了突发事件信息报告、“日报告”和“零报告”等制度，明确了信息报告的主体、程序、时限和格式等，并在重点区域、行业等设立了7043名信息员，搭建起上下协调、快捷畅通、保障有力的信息报告网络，确保一旦接到突发事件信息，能够第一时间启动应急响应，积极主动地做好信息汇总、分析判断、指令传达、指挥协调等工作。

11.恢复重建体系

11.1 加强事发现场恢复能力

建立健全了突发事件灾情评估和灾情信息通报机制，规范了灾情评估程序、内容和方法，重点加强了供电、供水、供气等基础设施破坏情况快速调查和抢险能力，以及废弃物、污染物清理和无害化处理能力建设。

11.2 提高城乡建筑的抗灾能力

加强城市新建工程抗震、防火管理，搞好已建工程的维护，对重大工程和重要设施依法进行地震安全性评价，城镇的一般建设工程普遍采取抗震措施。结合新农村建设和农村新居建设工程等，实施地震安全农居示范工程，改变农村民居不设防的状况，提高农村民居抗灾能力。

11.3 完善社会救助机制

建立健全了县级、社区社会捐助体系，鼓励自然人、法人和其他组织捐赠救灾款物等。切实做好生活困难群众的救助工作，2014年以来，共下拨补助款4000多万元。

12.督导考核体系

每年结合省、市年度工作安排，都制订工作计划和年度重点，并通过下发文件、召开会议、现场检查等形式，加大日常监督和检查力度，对工作重点和目标任务，实行逐月调度、逐项检查、逐个落实，积极稳妥地开展各项工作。

建立了突发事件统计信息季报制度，并将有关情况纳入了经济和社会发展统计指标体系。建立了应急管理工作总结评估制度，每年年中、年底对应急管理工作情况进行总结和评估；对较大以上突发事件，形成专项总结评估报告。

将应急管理工作纳入了全市各级目标绩效管理考核，每年都结合工作重点和上级部署，制定年度《考核评分细则》，对考核内容、标准和方式等进行调整和完善，并实行动态考核与定期考核相结合、季度考核与年终考核相结合，全面调动各单位的工作积极性、主动性和创造性。

作者单位：威海市人民政府应急管理办公室