尼泊尔地震救援行动中国际搜救队伍的分区协调

◎ 杜晓霞

尼泊尔地震救援行动中国际搜救队伍的分区协调

◎ 杜晓霞

CISAR在指挥部组织召开分区协调会议

1、概述

2015年4月25日14时11分在尼泊尔发生8.1级地震，造成重大人员伤亡和财产损失。地震发生后，尼泊尔政府宣布受灾地区进入紧急状态，并请求国际人道主义援助。国际社会迅速开展行动，中国、印度、美国、新加坡等各个国家纷纷派出搜救队伍赶赴尼泊尔地震灾区，开展国际人道主义救援行动。截至5月3日，共有76支国际搜救队伍，2242名搜救队员和135只搜救犬在尼泊尔地震灾区参与了救援工作。如何组织这些国际搜救队伍开展快速、有效、有序的救援行动是尼泊尔地震国际救援行动中面临的一个难题，也考验了国际社会共同应对此次地震灾难的能力。通常情况下，救援区域的划分是救援行动开展的基础，也是提高救援工作效率，保证救援工作时效性和协调性的前提。然而，救援区域的划分在很大程度上受当地自然地理条件、交通条件等因素的影响和制约，同时也与灾害分布、人员埋压、队伍能力等因素密切相关。本文将对尼泊尔地震救援行动中国际搜救队伍的分区协调情况进行简要的介绍和分析。

2、国际搜救行动的分区协调方法

联合国在长期的国际救援行动中逐步形成了一套比较完善的协调体系，并且建立起以联合国人道主义事务协调办公室（OCHA）为中心的国际救援协调机制。其下属的现场协调支持部（FCSS）管理的国际搜索与救援咨询团（INSARAG）其主要职责就是促进国际搜救队伍间的协调，该组织制定的《国际搜索与救援行动指南》（以下简称INSARAG指南）多年来一直用于指导国际搜救队伍和受灾国政府在重大灾害期间开展救援行动。2015年最新版的指南中新增了“国际搜救行动分区”这一部分的内容，明确指出根据灾区地理情况进行分区可以确保搜救行动有效协调，合理的分区有利于制定更好的搜救行动计划、更有效地调配国际搜救队伍。同时还指出分区的大小取决于灾区的需求和拥有的资源，并给出了国际搜救行动的分区协调方法。

2.1 制定分区计划

救援区域的划分应在灾害响应阶段的初期开展，以确保其有效性。最好的情况是灾区当地政府在灾害发生后能制定一个合理的分区计划，国际搜救队伍抵达后便可按照该计划执行。但是，如果没有分区计划，必须与灾区当地政府（LEMA）密切联系沟通，制定出分区计划。该项工作通常由联合国派出的灾害评估与协调队伍（UNDAC）、现场行动协调中心（OSOCC）的人员或者搜救行动协调单元（UCC）的人员完成。在制定分区计划前，必须开展大范围的评估获取相关的信息，包括灾区范围、地理特征、响应规模、控制范围等因素。

2.2 确定分区方式

通常情况下，INSARAG指南中的分区方法采用简单的字母系统来对每个区域进行编码，例如区域A、区域B、区域C等等。同时，也可以采用当地区域的名称或者描述来进一步明确分区的情况，例如区域A，北巴东。如果灾区当地政府（LEMA）有自己的分区编码识别系统，例如区域1、区域2、区域3，或者红色区域、蓝色区域、绿色区域等等，则应该采用该系统。具体来讲，如何进行地理分区可以参考图1-3。

图1 把灾区划分为较小的便于管理的分区

图2 把灾区按照城市街区布局和街道划分为不同分区

图3 把灾区按照明显的特征划分为不同分区

3、国际搜救队伍的分区协调情况

CISAR在分区G与西班牙救援队开展联合搜排

尼泊尔地震发生后，各国纷纷派出国际搜救队伍赶赴地震灾区。联合国也派出灾害评估与协调（UNDAC）队伍和相关工作人员赶赴尼泊尔开展国际人道主义援助。按照INSARAG指南的规定，联合国方面在尼泊尔加德满都国际机场抵达大厅建立了接待中心（RC，Reception Center ），为抵达尼泊尔的各支国际救援队伍办理注册登记手续，了解队伍能力并建立沟通联络，同时在灾区建立了现场行动协调中心（OSOCC，On-Site Operation Coordination Center），每天定期组织召开会议协调国际搜救队伍开展救援行动，确保各支救援队伍有的放矢，把有限的资源用到最主要的地方。

根据联合国现场行动协调中心（OSOCC）的统计情况，截至5月3日，共有76支国际搜救队伍在尼泊尔地震灾区开展救援行动，其中经过联合国测评的专业搜救队伍有18支，具体情况见表1。联合国方面与尼泊尔当地政府建立了紧密联系，共同开展了大范围的灾区评估，并根据评估的情况，结合灾区当地政府的实际需求、国际搜救队伍的能力、以及灾区当地的地理特征和交通条件等因素，将加德满都市区以及外围区域进行了适当的区域划分，将各支国际搜救队伍合理地分派到不同区域，并在每个分区指派具有一定能力的国际搜救队伍担任分区协调负责人，组织协调分区内的其他国际搜救队伍共同开展救援行动，具体分区情况见图4-5。

此次尼泊尔地震救援行动中，中国国际救援队作为一支经过联合国测评的专业的重型救援队伍，分别在加德满都市区的分区G及加德满都外围区域的分区T内担任了分区协调负责人的角色，4月29-30日期间，组织协调俄罗斯、西班牙、法国等救援队对加德满都市区西北部开展搜索排查和遇难者尸体清理行动；5月1-2日期间，组织新加坡、俄罗斯、马来西亚、中国深圳山地等救援队在加德满都以西的丹丁白希-博卡拉地区开展联合搜救排查与灾情评估分析等行动，圆满按期完成了联合国现场行动协调中心分配的任务，为尼泊尔当地政府高效有序组织实施救灾行动提供了支持和保障，也充分展示了我国作为一个负责任大国的形象。

表1 尼泊尔地震救援中经过联合国测评的专业搜救队伍情况

4、结语

重大自然灾害发生后，如何充分有效地整合利用国际救援力量，建立一套高效运作的国际救援协调机制是国际人道主义救援所面临的一个难题。INSARAG指南中提出的国际搜救行动分区协调机制是一种较为高效合理的协调方式，可以确保各支国际搜救队伍在受灾国应对重大自然灾害的综合协调机制内正常、有序、依法的开展救援行动。此次尼泊尔地震救援过程中，联合国现场行动协调中心建立的分区协调模式，充分发挥了国际搜救队伍的能力和作用，确保了各支国际搜救队伍相互协同配合，保证了现场救援工作有条不紊的展开。我国在汶川地震救援中也曾建立了六个重灾市州的分区协调模式，今后还应根据联合国的国际搜救行动分区协调方式，结合我国国情和实际情况，积极思考探索在我国开展国际搜救行动分区协调的机制和模式，为更好地组织开展国际救援行动提供支持。

图4 加德满都市区的分区情况图

图5 加德满都市区外围区域分区情况

作者单位:中国地震应急搜救中心

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