公共政策视阈下的邻避事件探析

李昕如

中国石油大学（华东）经济管理学院 266555

公共政策视阈下的邻避事件探析

李昕如

中国石油大学（华东）经济管理学院 266555

邻避事件是随着我国工业化、城市化的发展和公民环境意识、权利意识的提升而日益增生出来的问题，引发邻避事件的原因是多种多样的，其中，主要的原因是公共政策的缺失。在邻避事件中，存在政策价值公共性的偏离、政策制定程序的不完善和政策方案可行性不高的问题。针对这些问题，本文从回归政策价值的公共性、完善相关政策程序和提高政策方案的可行性方面提出了政策改进，以缓解和消除邻避事件。

邻避事件；公共政策；公共性

一、邻避事件与公共政策的辩证逻辑

（一）邻避事件的内涵与特征

在城市的工业化和现代化进程中，许多有利于经济发展的生产设施和有利于公众的必要公共设施也逐渐增多，它们均会产生外部性，从而引发设施周边的民众对该设施的警觉与反对的现象，该现象就称为“邻避”。“邻避”是一种认知的态度、一种社会的运动、一种社会的病态、一种法律的失效、一种争论的范例和一种政策的失误。邻避事件是由于公众对邻避设施的反对和抗议而产生。公众对于邻避设施之所以会产生不满的情绪，主要是因为他们认为这些设施会对他们的生活环境和身体健康造成直接的或潜在的不良影响。由此可见，一种设施的修建如果有利于整个社会的利益，却损失了周围一小部分居民的利益，那么就容易引发附近居民的抗议活动。这种活动就是典型的邻避事件。

邻避冲突具有以下特点：

第一，邻避事件的成本或收益分配不对等。邻避设施的建设可以使大多数人受益，却要附近居民承受设施所带来的负外部性，即使一项邻避设施对附近居民是无害的，大量调查显示，居民的心理负担依然存在，对居民的心理健康也产生一定的影响。也就是说成本是由周围居民这一小部分人来承担的，这样一来他们的相对剥夺感就较高，容易自发形成反对邻避设施的组织。

第二，邻避事件具有较高的群众动员性。由于邻避设施的负外部性承担者往往共同处在一个较为狭小的区域，他们容易出于相同的目的，即反对邻避设施修建在我的附近，维护自身的权益，具有很强的参与动机，达成共识进行反对运动。根据奥尔森集体行动的逻辑，在许多情况下，小团体更具效率，更富生命力。而不参与抗议活动的民众，即所谓的搭便车者，也会承受一定的社会压力，在这样的压力下，抗议活动更易将议题激化，导致冲突的升级。[1]

第三，邻避事件具有相对高的不确定性。主要指的是诸如炼油厂、垃圾处理厂等对环境和身体产生影响的邻避设施，由于信息的不公开和不对称，周围居民往往听信谣言或者根据自己的主观臆断，高估了该设施的不良影响，增加了邻避设施周围的居民对情况判断的不确定性，易产生抵触。

（二）邻避事件与公共政策的辩证逻辑分析

近年来，随着我国邻避设施的不断增多，公民对环境质量的要求越来越高，对自身权益的维护意识也有所增强，全国各地对于邻避设施都发生过不同程度的抗议运动。公众对邻避设施了解甚少，甚至听信谣言夸大邻避设施的危害，因此对邻避设施产生抵触，这是邻避事件发生的直接原因。如何让公众更深入地了解所建设的邻避设施并清楚地知道该设施会对自己产生何种程度的影响，理性地看待邻避设施，这就是邻避事件产生的深层次也是最根本的公共政策方面的原因。一个地区发生了邻避事件，政府不应该一味地阻止和疏导参加抗议的民众，因为一旦民众反对强烈，就意味着该邻避设施的建设面临停产，政府的计划流产，对该项目投资的资金也付之东流，同时，公众对政府的信任度降低，政府的公信力也会面临危机。政府应该思考自己本身的政策问题，如何制定政策、制定怎样的政策才能使邻避设施顺利建成，并得到民众的支持。

政府在邻避项目的建设中，需要对相关的一系列问题进行决策，例如邻避设施是否有必要修建，选址选在哪里，如何建设等等。显然，政府的决策已经成为引起邻避事件的最关键的因素。邻避设施具有公益性的特征，政府承担决策的职能，是一个推动者的角色。政府制定的政策是否公平公正，是否科学合理，直接影响公众对于邻避设施的态度。一个考虑到各方面因素的公平合理的政策，不会遭到邻避设施周边民众的抵触，也就不会引发邻避事件。政府所制定的公共政策在很大程度上决定着邻避事件是否会发生。

二、诱发邻避事件的公共政策缺陷

（一）政策价值公共性的偏离

公共政策的价值取向是特定的，它的目的是为了实现特定的目标。以“公共性”为价值取向是由政府的公共性所决定的，“公共性”是为全体公民谋幸福的一种使命。[2]在政府制定有关邻避设施的公共政策时，如果“公共性”出现偏离，就会引发邻避设施周围居民的反对和抗议。

公共选择理论中是以经济人为基本假定和前提的，政府的目标虽然是公共利益的最大化，但政府不是一个抽象的集合体，它是由一个一个具体的人所组成，而这些人也都符合经济人的假设。在经济人的假设下，每个人都是追求个人利益的最大化。这就致使政府在决策的过程中偏离“公共性”而趋向于“自利性”。对于地方政府政绩的评判标准通常是“唯GDP论英雄”，这就造成了一些项目的盲目上马，不顾环境的污染和对居民产生的危害。政府在决策过程中也可能会受到利益集团的影响，对邻避设施的建设降低准入门槛，公共政策的公共性失之偏颇。

另外，政府在邻避设施的政策制定中，如果只考虑大多数人的利益，认为该项目可以给大多数公民带来利益或提供便利，它仍然是一个好的政策，而不去顾忌小部分人利益的损失，认为小部分人对邻避设施的不满是一种自私的行为，没有顾全大局，就出现了功利主义的倾向。它驱使政府关注福利总量的增加，忽视福利个量的减少，造成邻避设施的成本和收益不均衡，成本的承担主体与利益的享有主体不一致。以“多数人总是对的”这种道德权威去让少数人屈从，则会出现“多数人的暴政”。此外，邻避设施若修建在较为偏远贫穷的地区，文化相对落后的公民不知道这些设施会给自己带来怎样的威胁，也缺乏维权的意识，则不能充分体现民意，这样也不是政府制定公共政策的公共性的体现，它同样违反了公益性的原则。

（二）政策制定程序不完善

一个好的政策的制定程序应该包括公共的参与、风险的评估、专家的论证、集体的讨论以及合法性的审查。邻避事件的参与者通常会寻找出政策制定程序的漏洞，对漏洞进行批判，从而激发公众参与邻避运动。

在邻避设施政策的制定中，缺乏公众的参与和集体的讨论，也就是所谓的民主原则。民主原则是决策的最基本的原则，它要求政府在政策制定的过程中充分听取民意。首先，在我国，政府习惯于采用权威的方法对社会事务进行大包大揽，公众的主题地位受到漠视，政策往往不能通过代表大会充分、认真的讨论，最终还是由个别人说了算，在邻避设施建设时，就会出现民众的反对现象。其次，对于邻避项目建设的具有特殊性的设施，政府决策时认为既然能给大多数人带来生产和生活的便利，那么它就具备了合法性。在建设邻避设施时，政府预料到可能会有周围小部分民众会对邻避设施产生不满甚至抗议，致使项目无法顺利推进下去，因此会尽量避免利益相关者参与到邻避项目的决策中来。政府决策的不透明使得公众无法了解到相关的政策信息，很难参与决策。当公众突然被告知要在附近修建邻避设施时，便会认为自己的知情权没有得到保障，并会对项目产生怀疑。

除了缺乏公众的参与，政府在邻避项目政策制定中还存在着缺乏风险评估的问题。上文中也提到了，地方政府盲目追求GDP，只考虑到该项目是否可以促进经济的发展，并不会对其进行风险估测，更不会对风险的成因、潜在的风险等进行风险规避。有的政府在群众的反对声下对邻避设施进行了风险评估，但评估形式只是走过场，评估的结果往往不能得到民众的信任。鉴于邻避设施的特殊性，不去衡量风险程度，则无法知道该风险是否需要处理和如何处理。不符合周边地区居民的利益要求，得不到支持，就可能引发邻避冲突。

（三）政策方案可行性不高

最常见的政策方案的可行性包括技术可行性、经济可行性、政治可行性和行政（管理）可行性四种。[3]一项政策方案在出台之前，若没有依据预测的结果对方案进行可行性的比较，那么这项政策就不会是科学合理的。

美国学者帕顿和沙维奇认为，技术可行性的标准用来衡量的问题是：政策或者计划的产出能否达到预期目的，这些标准从技术角度直接针对方案能否正常运行。[4]也就是说，政策的技术可行性关注的是所用的技术是否可以实现目标以及能在多大程度上实现目标。环境污染型的邻避设施对于技术的要求较高，落后的技术无疑会增大环境污染的风险和对周围公众身体健康的危害，公众对于这类邻避设施的反对程度最为激烈。使用先进技术的成本较高，为了降低成本，邻避设施的修建往往采用的是较为落后的技术，达不到国际的规定标准，公众对邻避项目的污染性和危害性表示担忧。发生了邻避事件，项目推行受阻，邻避设施的修建就不算是实现了政策的目标。

帕顿和沙维奇将政治可行性分为可接受性、适当性、回应性、合法性和公正性。邻避项目的政治可行性体现在邻避设施的选址是否合理、安全性是否高、以及在安全性不高的情况下政府如何进行补偿等问题。另外，邻避设施在安全性不高的情况下，政府缺少相应的补偿方案。“大政府”的观念使政府长期忽视邻避设施周围的居民的利益诉求，在居民的身体、心理受到邻避设施的影响时，他们得不到相应的物质或精神上的补偿，对邻避项目就会更加抵触。

三、治理邻避事件的公共政策改进

（一）回归政策价值的公共性

政府在制定邻避项目的公共政策时，应该以“公共性”为价值取向，坚持以实现公共的利益为最终目标，避免因个人的偏好或目标进行决策而出现的“自利性”的趋向。政府应该秉持以人为本和可持续发展的观念，制定政策不能仅注重经济效益，更要关注社会效益。GDP固然重要，但是也不应忽视环境的保护。对于政策信息，更要做到公开透明，接受公众的建议和监督，防止政府被强势的利益集团所左右，使邻避项目低要求低标准开工。政府决策之所以会出现公共性的偏离，还与制度不健全有关。将绩效评估标准加入公众满意度评价、环境保护等指标，促使政府在制定政策时不得不考虑这些公共性的因素。

以“公共性”为价值取向，除了避免“自利性”，还要消除“功利性”趋向。为实现多数人的利益而牺牲少数人的利益并不是公共性的体现。人人生而平等，每个人都享有同等的权利，牺牲少部分人的利益就是侵犯他们的权利的行为。在关注利益享有者所得的同时，更应该关注成本承担者的损失，不应使他们白白损害自己的利益而承担邻避设施所带来的负外部性。如果可以承受，则需要考虑针对他们的损失应该如何做出相应的赔偿，并给予他们高于所受损失的经济补偿。损失如果非常大，比如严重威胁到附近居民的身体健康或者产生非常严重的环境污染，政府则应放弃该邻避项目的建设。

（二）完善相关政策程序

学者昆鲁斯通过分析成功设厂的案例，得出了促使社区居民同意接受邻避设施的最重要的两个因素：公众的广泛参与和社区居民对设施的充分信任。[5]治理邻避事件，应当打破传统的政府主导的强制选址修建和治理冲突的方式，由政府包揽社会服务的划桨型政府向以公共服务为主的服务型政府进行转变，倾听各利益相关方的意见。随着民主社会的不断发展，公民的参与意识也有所提高，大多数公民可以对涉及自身利益的政策进行理性的思考，公民的意见和建议可以促使公共政策更加合理。政府必须做到信息的公开透明，并给公民的参与提供渠道，例如召开听证会，发放民意调查问卷，开通项目专线等等。在邻避设施建设过程中，公民也可以对项目进行监督，真正让公民参与到邻避项目的决策中来。这样有利于民众对邻避项目有深入的了解，对邻避设施的修建也就由不满和反对转向理解和支持，减少邻避事件的发生。

对于邻避设施的修建，风险评估是必要的。通过专家和第三方评估的形式控制风险，找出潜在风险并对其进行预防。评估应该安排在事前，不要等出现了问题再去评估。评估不能只是走过场、装样子，应该本着对人民负责的态度，加强评估过程的专业性和权威性，保障评估结果的有效客观。只有这样，才能消除群众怀疑，信任评估结果。此外，鉴于邻避设施的特殊性，还需对其是否可能引起不稳定的事件进行评估，以便做好相应的应急处理预案。风险的评估为政策的科学化提供了客观依据。

（三）提高政策方案的可行性

在技术可行性方面，地方政府不愿引进新技术的原因是因为经济成本较高。因此，中央政府应该加大对邻避项目的财政投入，大力推广新技术，为邻避设施提供技术资金上的支持。还需要对邻避设施的技术是否达标进行严格的管控，对于技术不达标的项目坚决不许建设。擅自使用不达标技术进行邻避设施建设的，一经查实，应进行严厉的处罚。对于使用落后技术但是已经建设完成的邻避项目，应该主动淘汰落后技术，进行技术上的更新升级。尤其是像炼油厂、化工厂等造成环境污染的邻避项目，更应该促使其到达国际规定的标准，把对周围居民的危害降到最低。

人们对于邻避设施普遍有需要建设但是不要建在我家后院的想法，因此在它的政治可行性方面，邻避项目的选址应尽量选在无人居住或人烟稀少的地区，减少城市建设用地的矛盾，并设置精确的距离标准，也就是规定在距离居民区多少米的地方才可以修建邻避设施。此外，将邻避设施的选址方案和过程对公众公开，让利益相关者可以参与到选址的过程中来，尽量使成本和收益均衡，提高公众的可接受性。对于受到邻避设施影响的居民，政府应当给予他们适当的补偿，包括现金补偿和非现金补偿。若由于邻避项目的负外部太高致，通过补偿也无法使周围民众同意邻避设施的建设，这时就可以考虑对当地的居民进行转移。

[1]何艳玲.“邻避冲突”及其解决:基于一次城市集体抗争的分析[J].公共管理研究,2006,00:93-103.

版),2014,03:60-67.

[2]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，译.北京：学林出版社，1999:267.

[3]陈振明.公共政策学——分析的理论、方法和技术[M].北京:中国人民大学,2003.206.

[4][美]卡尔·帕顿、大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法.北京：华夏出版社,2001.205.

[5]Kunreuther H, Fitzgerald K, and Aarts T D. Siting noxious facilities: a test of the facility siting credo[J].Risk Analysis, 1993(3): 301 -318.作者简介

李昕如（1992—），女，汉族，中国石油大学（华东）经济管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策理论与实践.