河南省新农村公共体育设施建设的公共政策分析①

朱道宇

(信阳师范学院体育学院 河南信阳 464000)

加强和改善公共体育设施服务，是各级政府履行公共服务职能的重要内容，建设覆盖全社会的公共体育设施是全面开展社会体育活动的前提和重点，在新农村建设过程中加强公共体育设施的建设是开展农村体育活动的前提和基础，是全民健身工程能否顺利开展的重要环节，是建立普遍均等、高效便捷、全覆盖的全民建设网络组织体系的关键。

通过CNKI检索工具，采用“农村体育”和“体育设施”为主题查询，核心期刊文献为28篇，发表时间从2008年开始。采用“农村体育”和“政府”为主题查询，核心期刊为119篇，其中2008年以来共有85篇，2000年至2007年有34篇，可以看出，学术界对农村体育设施建设的关注度呈现逐年上升的趋势，与政府的相关政策成正比例关系。从研究内容上来看，关注的重点从宏观到微观的转变、从理论研究到应用研究的转变、从整体规划到具体实施的转变。

该课题组对选取的信阳、安阳、洛阳、商丘、郑州等地进行田野调查、网站查询、各级各类政府体育职能部门实地访谈或电话访谈得知，河南省新农村建设过程中，体育公共体育设施建设存在不同程度的规划意识不强、缺少建设资金、缺少专业人员的管理和维护、体育设施配备与人民群众体育需求不符合、体育设施覆盖率低等，与建立公益性、基本性、均等性、便利性的公共体育设施的目标相去甚远。

现阶段河南省新农村公共体育设施与农村居民的体育需求呈现较大差距，具体表现为供给滞后、低效和不均衡等困境。新农村公共体育服务体系的组织结构松散、虚化，有的甚至空壳化，缺乏乡、村两级的工作着力点。县级政府体育职能部门通常设在教育局群体股，工作人员3～5人，负责全县300多个村的公共体育设施的申报、审批、安装等，除此之外，还要开展学校、城镇社区、社会团体等诸多群体的专项赛事。

1 河南省新农村公共体育设施建设的现状

河南是全国人口第一大省，2011年底总人口10489万人，居住在乡村的人口占总人口的59.4%。河南省高度重视体育工作，近年来出台了一系列政策措施，《河南省体育发展条例》《河南省体育事业“十二五”规划》《河南省建设体育强省规划纲要(2013—2020年)》等，推动河南省体育事业全面发展进步。全民健身计划深入实施，积极构建以省、省辖市大型场馆为主体，以县(市、区)场馆设施为支撑，以乡镇(街道)体育健身场所为基础，覆盖行政村(社区)的公共体育设施网络。建立健全以各级体育部门和体育总会、单项协会、行业协会为主体，以俱乐部和健身站(点)为依托，以社会体育指导员为骨干，以民间体育组织和全民健身志愿者为补充的全民健身组织网络。2020年全省社会体育指导员人数达到15万以上，所有乡镇(街道)、城市社区建有体育组织，行政村和新型农村社区体育健身站(点)覆盖率达到80%以上。实施一市一品牌、一县(市、区)一特色、一乡镇一亮点的精品带动工程,着力打造“万村千乡”篮球赛、“三山(太行山、伏牛山、大别山)同登”登山健身大会等特色活动品牌［1］。

目前，河南省新农村公共体育设施的薄弱环节仍然是边远山区的农村社区。以信阳市为例，全市有3042个行政村，信阳市体育局群体科记载了从2006至2013年8年期间，村级农民健身工程共1142个，占所有行政村的比率为37.54%，其中2013年最多，共有300套设备到300个村，由村委会提出申请，层层上报到省体育局审批，然后由省体育局发放设备到市体育局，由县(区)体育职能部门负责人到村里安装，后期的管理和维护由村委会负责[2]。通过对村民的调查走访发现，群众参加体育活动的形式以自发的、非组织的形式为主;活动场所主要是公共体育场所、公园广场、自家庭院等;由于场地设施的局限，群众只能选择广场舞、跑步等简单的项目。

1.1 科学规范的制度体系保障新农村公共体育设施建设

县、乡、村对新农村公共体育设施建设的责任和义务在相关的法律条款中有明确规定，地方法规对体育设施的具体项目、开展体育活动的种类和时间、居民住宅区配套建设的体育设施等方面都做了详细的说明。

《中华人民共和国体育法》第十二条规定:农村应当发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用，开展适合农村特点的体育活动[3]。《全民健身条例》中第二条规定:县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，有计划地建设公共体育设施，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入，促进全民健身事业均衡协调发展;第十四条规定:县级人民政府体育主管部门应当在传统节日和农闲季节组织开展与农村生产劳动和文化生活相适应的全民健身活动[4]。

《河南省体育发展条例》第十一条规定:各级人民政府应当加强对农村体育工作的领导，发挥村民委员会和基层文化体育组织的作用，开展适合农村特点、具有地方特色的体育活动;第四十四条规定:县级以上人民政府应当加强农村体育场地设施建设，改善和提高群众体育活动条件，乡(镇)、行政村根据条件建设群众体育健身活动场所;第四十五条规定:新建、改建、扩建居民住宅区应当按照国家有关规定规划、建设健身活动场地和体育设施，居民住宅区配套建设的体育设施，应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，任何单位或者个人不得擅自改变体育设施的建设项目和功能，不得缩小其建设规模和降低其用地指标，无体育设施的已建居民区应当逐步配备体育设施[5]。

1.2 各级政府体育主管部门积极推行全民健身工程

河南省体育局紧随中原经济区建设步伐，先后出台了《河南省体育发展条例》《河南省全民健身实施计划(2011—2015年)》，积极督促市县两级体育部门推动政府“三纳入”，并实施了全民健身组织建设“1685”工程，将体育健身站点和体育协会延伸至社会最基层。城乡居民健身意识有了显著增强，体育健身设施也显著增加，截至2012年底，行政村农民体育健身工程24697个。在省体育局的大力扶持下，目前健身活动站点已有3万多个，社会体育指导员队伍达到6万多人，遍及全省各地，全民健身工作以前所未有的深度和广度蓬勃发展起来[6]。

河南省第五届农民运动会于2011年10月18日在洛阳市开幕，是河南省参赛规模仅次于省运会的综合性运动会之一。比赛共设田径、武术、篮球、游泳、毽球花毽、中国象棋、中国式摔跤、健身秧歌、自行车载重、钓鱼、风筝、乒乓球、舞龙舞狮等13个大项，175个小项。本次运动会的参赛选手必须是农民身份，杜绝一切身份作假现象，以确保大会的公平公正。本届农运会将展示一个全新的河南农业、农民、农村新形象，积极促进社会和谐发展，推动全省乃至全国农民体育文化交流[7]。

在调查走访的农村体育主管部门负责人也纷纷表明主观上支持农村体育设施的投入和建设，但是由于受到经费和专业指导力量的限制等因素，适合农村实际的健身路径与体育器材的配备依然不能满足农民体育锻炼和健身的需求。农村体育公共产品非均衡战略下城乡二元体育公共产品供给制度障碍、农村体育公共产品供给主体制度的缺位和错位、需求表达机制缺失与供给决策机制倒置、供给监督制度缺位等制度缺陷需要政府体育职能部门重新进行顶层制度的设计[8]。

1.3 农村居民的体育锻炼意识薄弱

目前河南省农村居民中绝大多数青壮年劳动力都选择外出务工，近年来，随着城市用工荒的出现，有的乡镇外出务工人员农已经达到了70%左右，农村留守的只有老人和儿童，留守妇女也基本上外出务工。村干部给调查组介绍了农村工作的具体情况时，都是一肚子苦水，国家对农村越来越重视了，各种惠民政策接踵而至，但是落实各项工作需要村干部挨家挨户进行传达，村里每个月的党员会议向参会的人员发放10～20元的误工费，但不少党员不参加，组织其他的活动就更加困难。

农民对体育锻炼的意识淡薄，相对其他产业，我国农业生产的科技含量极低，生产的机械化、自动化程度也低。留守的老人和儿童每天要承担繁重的家务和体力劳动，这使许多村民认为没有必要进行健身活动。“体力劳动就等于体育锻炼、体育锻炼是城里人的事，是有钱人的事”等思想依然根深蒂固。农村的公共体育设施配备需要具备安装条件的村委会提出申请，县级政府体育职能部门上报到省体育总局，获得批准后逐级发放、安装。实地调查走访发现，以“农民”冠名的许多大型赛事，比如“万村千乡”农民篮球赛、农民运动会等，很多都不是农民，基层政府体育职能部门也承认上述情况的存在。

2 河南省新农村公共体育设施建设的问题剖析

2.1 国家和地方政府制定的体育法规在农村遭遇执行难的困境

目前，河南省关于新农村公共体育设施建设的法律和法规健全，尤其是《河南省体育发展条例》要求健身活动场地和体育设施，无体育设施的已建居民区应当逐步配备体育设施。通过实地调查发现，仍然有很多新建的农村集中居住区没有配套的健身场地和体育设施。在与县级政府体育职能部门的负责人谈到这种情况时，他们也是无能为力，因为法律规定了应当配备健身场地和设施，并没有设置违反此项规定的处罚和纠正措施。对于少数有场地的村落，也是有器材和设施却没有活动经费，有的村落有场地、器材和设施却没有专业的指导人员。新农村公共体育设施建设在健全的法律和法规条文下，依然呈现出执行的困境。

政策支持与制度建设在农村体育发展中扮演着重要的“保驾护航”角色，在从经济和区域文化的发展层面上保障有效体育服务产品供给的同时，无法不依赖于体制机制创新和宏观政策调控。时至今日，农民的家庭经济实力有了提高，但就整个农民群体而言，能用于娱乐、休闲和健身消费的资金仍然十分短缺，无法实现“健身活动占据个人消费的总量”大幅提升。在短缺有限的资金支撑下，农民健身工程更多地停留在“宣传上、启动中、做秀里”，其结果可想而知[9]。

2.2 基层政府体育主管部门开展农村体育活动面临经费不足

农村公共体育设施建设主要是政府主导供给机制，改革30年的经济建设取得了巨大的成就，为我国的公共产品供给提供了强有力的支撑，相对于数亿人口的农民而言依然是力不从心。第五次全国体育场地普查数据显示，截止2003年12月31日，全国共有各类体育场地850080个，其中乡(镇)村的体育场地仅有66446个，占全国体育场地总数的8.18%。这一数据显然与我国农村人口比例不相适应[10]。通过调查走访得知，全民健身工程在乡村的项目为“一场两台”器材的配备，前提是具备场地安装的村委会提出书面申请，由体育职能部门逐级上报审批，实地考察后，对符合条件的村进行安装，提出申请的村委会组织负责场地器材的管理和维护。由于许多村级组织呈现空壳化，无力承担场地的建设费用，正如一位村干部所言:“去年市里来了一位驻村干部，为我们村申请了一幅篮球架，上面来考察发现我们没有符合条件的场地，就没有安装。修建一个1500 m2的篮球场需要几万块钱，村里没有钱。”

2.3 体育学术界对新农村公共体育设施建设研究不够深入

学术界对于农村公共体育设施的研究数量偏少，研究内容不够深入，从宏观和整体上比较宽泛地做了阐述，对农村体育设施建设不足的深层次原因缺乏深入的调查和研究。农村体育公共设施是农村公共服务的重要组成部分，农村公共体育设施的建设明显落后于教育、文化、卫生等公共设施。我国公共设施的供给表现出效率低水平趋同的特点，政府基本公共设施整体属于“投入型”而非“效率型”，地区公共设施差距主要表现为投入差距，而非效率差距。因为从政策导向层面来看，政府与市场、非赢利性组织等供给主体的权利、责任、义务不明确，导致政府在农村公共体育设施建设中责任过重，而市场、非营利性组织的积极性不高，使得农村公共体育设施建设的灵活性不足，不能很好地适应农村体育需求的变化，最终导致效率低下。政府统一供给的体育场地设施(篮球场、乒乓球台等)是学术界关注并研究的重点，某些经济发达地区出现此类体育场地设施供给过剩，而农民身边的民间公共体育设施建设不足。

2.4 农村居对体育活动缺乏了解和专业的技术指导

河南省农村是留守老人、留守妇女和留守儿童的集中居住地，有些地方留守妇女也会选择在就近的城区务工，老人和儿童对于国家体育政策的知晓度很低。从农村公共体育服务的已有建设来看，农民体育健身工程、体育三下乡和雪炭工程都是以建立体育场地设施为主，推行现代体育项目为主要目的。农村的留守老人流露出渴望健康、长寿的强烈愿望，但是很多老人不知道体育活动能增进健康，也不知道如何通过体育活动锻炼身体，他们将求神、拜佛、参加迷信活动作为寄托健康的主要手段。农村学校体育的发展状况是决定留守儿童享有体育服务水平和质量的关键，通过农村学校体育培养学生终身体育意识、终身体育能力，不但能源源不断地增加农村体育人口，而且还能为当地培养体育人才，带动当地体育的全面发展，是农村体育可持续发展的重要途径。从实地调查情况来看，农村中小学的体育课开展状况并不乐观，体育教师为兼职教师的比比皆是，器材和师资无法保证，体育教学随意性强，大多数体育课采取“放羊式”教学，学生自己跑跑步就不错了。因此，农村的留守老人和留守儿童对体育活动知识不仅缺乏了解，而且也缺少专业的体育社会指导员。

3 结语

总之，河南省新农村公共体育设施建设需要基层政府整合公共服务资源，转变社会服务职能，广泛宣传发动，争取社会各界的支持和援助，努力实现普遍均等、惠及全民的公共体育设施，提高全民体育素质。

[1]河南省政府.河南省建设体育强省规划纲要(2013—2020年)[EB/OL].http://w ww.henan.gov.cn/zwgk/system/2013/08/06/010415072.shtml,2013-7-10.

[2]来源于对信阳市体育局群体科负责人、信阳市平桥区教育局群体股负责人、乡镇文化站负责人等人员的访谈材料[Z].

[3]中国人大网.中华人民共和国体育法[EB/OL].http://w w w.sport.gov.cn/n16/n1092/n16819/312031.html,2008-05-07.

[4]国家体育总局.全民健身条例[EB/OL].http://w w w.gov.cn/zw gk/2009-09/06/content_1410533.htm,2009-09-06.

[5]河南省体育局.河南省体育发展条例[EB/OL].http://w w w.henantiyu.com/?catid=43&id=407,2009-12-01.

[6]李悦.河南全民健身网点遍城乡共建设体育场地6万个[EB/OL].http://sports.sohu.com/20121123/n358454863.shtml,2012-11-23.

[7]新华网河南频道.河南省第五届农民运动会10月18日将在洛阳举行[EB/OL].http://w w w.ha.xinhuanet.com/add/hnnew s/2011-08/08/content_23417438_2.htm,2011-08-08.

[8]张小林,白晋湘.我国农村体育公共产品供给制度缺陷与优化[J].体育学刊,2010,17(5):21-25

[9]文烨,唐炎.我国农村体育公共服务的发展路径及模型构建[J].天津体育学院学报,2012,27(3):230-235.

[10]第五次全国体育场地普查办公室.第五次全国体育场地普查简明资料[C]//.第五次全国体育场地普查办公室.2004.