我国体育产业发展中的政府职能及其转变

张金桥，邱　茜



我国体育产业发展中的政府职能及其转变

张金桥，邱茜

摘要在我国现行政府架构中，涉及体育产业发展最重要的机构是各级体育行政部门中主管体育经济和产业的司局或处、科、室等，体育产业发展同时还要接受众多涉及产业发展与管理的其他政府机构的管理与服务，而以上机构发展体育产业的职能是在国务院和各级人民政府的领导下开展的。近年来，在体育产业发展过程中，我国各级政府较好地履行了国家和法律所赋予的政策制定、规划布局、市场监管、服务保障和资金支持等职能，推动体育产业成为国民经济的一个新增长点。但政府职能履行过程中也存在缺位、越位、错位现象严重，重政策制定、轻政策执行等问题，距离服务型政府所要求的创造良好的体育产业发展环境，提供优质高效的公共服务和维护体育市场资源配置的公平合理还有不小的差距。基于以上研究，提出体育产业发展中政府职能转变的策略：简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；深化改革，加强政策法规建设，健全工作机制，严抓政策落实，依法推动体育产业发展；促进体育消费，为体育产业发展提供内生动力；维护市场公平，做好市场监管与服务；建立体育产业发展基金，深化体育产业投融资体制改革；建立体育产业发展公共信息平台，推广政府购买公共服务，支持体育产业发展。

关键词体育产业；政府职能；发展；转变

十八届三中全会提出，加快转变政府职能，优化政府组织结构，健全宏观调控体系，建设法治政府和服务型政府，充分发挥社会主义市场经济体制优势[1]。2014年10月，国务院关于《加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（简称2014年《意见》）中提出，完成体制机制创新要进一步转变政府职能，为体育产业发展提供服务，减少对微观事务管理，加强宏观调控，充分发挥市场对资源配置的决定性作用[2]。近年来，在体育产业发展过程中，我国各级政府认真履行国家和法律所赋予的职能，体育产业得到较快发展，已经成为国民经济的一个新增长点。但也必须认识到，随着全面深化改革，以及体育产业发展规模日益扩大和体育需求水平进一步提高，政府旧体制的不适应性开始显现，改革的呼声越来越高。从目前来看，虽然与发展体育产业相关的政府职能正在不断进行调整，但距离服务型政府所要求的创造良好的体育产业发展环境，提供优质高效的公共服务和维护体育市场资源配置的公平合理还有不小的差距。因此，进一步推动发展体育产业的政府职能转变显得极为迫切。

进入21世纪以来，随着体育产业的发展和政府职能转变的不断推进，关于体育产业发展中的政府职能问题日益引起各界的重视。学者们从政府在体育产业发展中的职能定位或合理化选择，体育产业发展（管理）中现行政府职能存在的问题及如何转变，区域体育产业协调发展中的地方政府职能转变，国外经验及对我国的启示等方面进行了较为深入的探讨[3-12]，提出很多有益的建议。但必须看到，已有研究探讨的多是体育行政部门的职能转变问题，实质上，体育产业的发展涉及到一系列政府部门的协调配合。讨论体育发展的政府职能问题，必须跳出体育行政部门的思维局限，对涉及体育产业发展的政府部门进行通盘考虑。另外，随着党的“十八大”和十八届三中全会的胜利召开，我国进入全面深化改革阶段，各个领域都在大力推进政府职能转变，理论界也对此进行了深入研究，但考察体育产业领域，相关政府职能转变的研究多发表于党的“十八大”之前，对于新形势下如何转变政府职能还缺乏理论探讨。基于此，本研究尝试对我国涉及体育产业发展的政府机构进行梳理，探讨他们涉及体育产业发展的职能设定及履行情况，并提出契合当前改革精神的职能转变策略。

1　我国涉及体育产业发展的政府机构

在我国现行政府结构中，涉及体育产业发展最重要的机构是各级体育行政部门中主管体育经济和产业的司局或处、科、室等。其中，国家体育总局体育经济司承担着拟定体育产业发展规划和体育服务管理、体育产业统计、体育彩票发行管理、中华体育总会和中国奥委会市场开发等与体育产业发展有关的工作。地方各级体育行政部门大多由其处理经济事务的部门承担发展体育产业的相关职能。一些地区还专设了与体育经济部门合署办公的体育产业管理办公室，以承担体育产业发展与管理的具体事务，如西安市体育局下设的体育产业管理办公室。此外，具有浓厚官方色彩的各单项运动协会基本上都设有市场开发部门，负责与项目相关的产业发展事宜。

体育产业作为整个国家产业发展中的一个行业，必然还要接受国家政府架构中包括发展改革、税务、财政、商务、工商、统计和公安等在内的，涉及产业发展与管理的众多部门提供的管理与服务。近年来，发展改革委越来越多地参与到体育产业政策和发展规划的制定中，如《陕西省人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费实施意见》就是由省发展改革委牵头制定；目前，体育产业发展仍需扶持与引导，而引导或发展资金的设立，以及其他涉及财政政策的协调与决策，均需要财政部门参与制定；体育企业在日常经营过程中，要接受工商部门的管理并向税务部门依法纳税，为支持体育产业发展而制定的税后优惠政策同样需要税务部门进行落实；体育产业发展中的贸易行为要接受商务部门的管理；体育产业相关统计事务需要统计部门指导或直接纳入统计体系；作为体育核心行业的竞赛表演业和健身娱乐业在发展中，大型活动的开展需要安保介入，因此，各级政府的公安部门与体育产业发展也有密切关系；此外，体育产业人才培养需要教育部门参与；体育康复等产业发展需要与卫生部门配合；与文化交叉的体育文化相关行业的发展，如体育影视、体育文学和体育出版等需要文化、影视与出版部门的介入。

以上机构发展体育产业的职能是在国务院和各级人民政府的领导下开展。涉及体育产业发展重大问题时，国务院和各级人民政府也会直接进行相关决策，如国务院2014年《意见》的发布，以及随后各级人民政府的相关实施意见的制定，为体育产业发展进行整体规划布局以及方向指引。

2　我国体育产业发展的政府职能设定及履行

2.1政策制定

拟定体育产业发展政策是我国政府发展体育产业的一项重要职能。体育产业政策制定是与党和国家的整体发展和政策调整，与体育事业发展内在规定性密切相关的。十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，体育产业在体育体制改革的基础上慢慢开始实践。在党的“十四大”提出建立社会主义市场经济体制的大背景下，国家体委提出体育产业化发展目标。1992年发布的《中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定》将体育产业纳入第三产业，明晰体育产业的经济属性[13]。1993年，国家体委出台了《关于培养体育市场，加快体育产业化进程的意见》，围绕体育改革，国家体委又于1995年出台了《体育产业发展纲要》，为我国体育产业发展确定了指导思想，指明了发展方向。在我国加入WTO以及北京申奥成功的影响下，国家计委《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》提出，要加快发展包括体育在内的需求潜力大的产业，打造新经济增长点。2003年，财政部、国家税务总局和海关总署颁布《关于第29届奥运会税收政策问题的通知》，明确规定了对第29届奥运会组委会、国际奥委会与奥运会参与者实行一系列税收优惠政策。此外，国务院2005年第40号令颁布的《产业结构调整指导目录》中推动体育设施建设，以及在2007年国家标准委《关于推进服务标准化试点工作的意见》中将体育标准化列入其试点内容之一，都标志着我国体育产业在国民经济发展中的地位不断提高。

北京奥运会后，我国提出由体育大国向体育强国转变的目标，而加快发展体育产业，对实现体育强国目标具有重要意义。基于此，2010年，国务院办公厅发布的《关于加快发展体育产业的指导意见》提出，要不断增加体育市场供给，满足广大人民群众日益增长的多元化、多层次的体育需求，加快建立、完善有利于体育产业健康发展的体制机制，规范体育市场秩序。

在十八届三中全会提出全面深化改革的背景下，为进一步加快发展体育产业，促进体育消费，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，不断满足人民群众日益增长的体育需求。2014年10月，国务院发布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，这是建国以来针对体育产业发展，我国发布的最高位阶的、系统的政策文本，标志着体育产业发展已上升为国家战略。

2.2规划布局

做好体育产业的规划布局是政府的一项重要工作。（1）将对体育产业发展的规划布局融入到党和政府出台的各种政策性文件中。无论是国务院颁布的2014年《意见》，还是随后各地出台的配套实施意见中，都涉及到了体育产业的规划布局问题。

（2）配合国民经济和社会发展5年计划的编制，体育部门在编制体育事业发展规划中，将体育产业发展纳入已成为常态。随着地位上升，体育产业单独编列规划亦成为常态，如2011年，为了充分发挥体育产业在调结构、促转型、惠民生等方面的积极作用，依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《体育事业“十二五”规划》，国家体育总局制定并印发《体育产业“十二五”规划》，规划涉及体育产业门类统筹、结构优化、消费市场培育、区域协调、基地建设、与相关产业互动、骨干企业培育、基础工作、场馆资源盘活和体育彩票管理等多个领域，并提出相应的保障措施[14]。地方政府也纷纷制定相应的区域性体育产业5年或者10年中长期规划，这些规划不仅涉及较为宏观的未来的纵向发展问题，也涉及到比较具体的产业基地建设、结构调整和布局问题。地方的区域性规划，基于解决区域实际问题考量，越往基层，规划越具体和细化，常会涉及某一场馆建设和基地建设等具体业务的规划。

（3）就某体育产业发展或者业务领域进行规划。体育产业发展涉及到很多领域，每一阶段发展的侧重点也有所不同，政府常会根据一定时期内某项重点工作或业务发展的需要制定相应的工作计划或规划，并组织实施。如为了充分发挥我国体育产业空间地理集聚优势，国家体育总局在体育产业发展方面具备相当基础、规模和特色的地区建设国家体育产业基地，或者在体育产业领域具有重要影响力和较强竞争力的机构建设体育产业示范基地。2006年至今，已建成了广东深圳、成都温江、福建晋江、北京龙潭湖、浙江富阳和山东乐陵等6个国家体育产业基地[15]。

（4）由于不少地方将体育产业和城市经营、地方发展紧密结合起来，其规划布局已不再仅仅是体育行政部门的事务，体育场馆建设、产业结构调整和空间布局规划已经融入整个地方的规划布局中。

2.3市场监管

市场监管职能是指，政府依法对一般商品市场和生产要素市场中的一切行为进行监督管理的政府管理活动[16]。我国政府对体育产业的市场监管职能主要表现为对市场秩序、市场公平的监管与维护。

虽然，在体育产业发展中要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，但完全依靠市场自我调节，可能会出现“市场失灵”，出现结构失调、恶性竞争和市场失序等问题。因此，体育产业发展离不开政府的监管和引导。如2007年，为了取缔健身市场竞争中出现的不规范行为，国家体育总局在全国星际健身房创建活动启动会上，确定了由政府引导、行政监督管理与第三方认证制度相结合的市场监管模式。再如，我国商业性赛事审批制度取消之后，马拉松赛事炙手可热，但我国专业参赛选手队伍和高水平业余爱好者队伍捉襟见肘，专业赛事运营队伍有限，大量赛事的举办将稀释有限的办赛资源，导致赛事品质下降[17]，而且马拉松赛事需占用城市街道，影响城市交通。因此，应该对马拉松赛事进行必要的监管和引导，以保障其健康有序发展。

另外，部分体育项目具有一定危险性，也需要监管，如对于我国经营高危险性体育项目（游泳、滑雪、潜水和攀岩等），国家体育总局出台针对性审批条件及程序，严格市场准入，以确保消费者人身安全及市场有序发展。

2.4服务保障

我国政府在体育产业发展中的服务保障职能主要体现在为市场容易失灵的，涉及体育产业发展的公共服务领域提供保障服务。如为了弥补市场滞后性缺点，使前沿信息及时覆盖我国体育企业，一些政府机构组织（委托）筹建了公共体育信息服务平台，提升了体育产业信息化水平。政府购买公共体育服务，也是一项重要的培育消费市场，促进体育产业发展的保障措施。国务院2014年《意见》提出，通过政府购买公共服务等多种形式，积极支持群众健身消费，鼓励公共体育设施免费或低收费开放，引导经营主体提供公益性群众体育健身服务。当前，我国政府购买公共服务的供应主体是体育社会组织、企业和体育事业单位等[18]，政府购买为相关组织的发展提供了较为稳定的发展资金。关于大型体育场馆的建设和运营，国家体育总局体育经济司提出，在坚持大型体育场馆公益性的基础上，政府提供公共服务，鼓励更多社会主体参与到场馆经营管理活动中来[19]。服务保障职能还可体现在公安部门对大型体育赛事活动所提供的安保服务上，随着商业性赛事和群众性赛事审批制度的取消，公安部门应及时对相关安保机构提供培训及监督管理，制定安保费用和服务标准，以保证赛事的公共安全。同时，大型体育赛事及活动的举行，还离不开交通疏导、电力保障、志愿者招募等服务，这些往往需要政府出面进行协调。

2.5资金支持

鉴于我国目前体育产业规模小，产业社会化、产业化程度不高，体育市场零星单一，对市场经济体制的适应能力差，竞争能力不强的现状[20]，制定政策或采取措施，为对体育产业提供资金扶持，以利于其不断发展壮大，是我国政府发展体育产业的重要职能之一。如2010年，江苏省财政厅、体育局发布《江苏省体育产业发展引导资金使用管理暂行办法》，以支持体育产业发展，提高资金使用效率；2012年，广东省体育局为促进本省体育产业发展提出加大扶持力度、完善产业政策、加大财政支持力度、拓宽投融资渠道和落实税费优惠政策[21]。国务院2014年《意见》中提出，政府引导，设立由社会资本筹资的体育产业投资基金，有条件的地方可设立体育发展专项资金，对符合条件的企业、社会组织给予项目补助、贷款贴息和奖励。为贯彻国务院《意见》，各地出台的实施意见中大多提出设立此类投资基金或发展专项资金。但目前的现实情况是，我国真正用于体育产业发展的经费很少，很难对产业发展起到支持作用[22]。如何落实政策，是政府履行资金支持职能的重点。

3　我国体育产业发展中政府职能履行存在的问题

3.1缺位、越位、错位现象严重

3.1.1缺位体育产业在我国起步晚，尚处在初级阶段，政府管理与服务还处在摸索中前行阶段，这导致政府职能履行中还存在诸多“缺位”现象。如从财政角度，我国不少省市政府部门设立体育产业引导资金以促进体育产业发展，引导社会资本流向体育市场，但我国体育产业引导资金最早设立在2007年，起步晚、理论指导缺失，出现群众体育引导资金明显低于竞技体育、申报时间过长、对引导资金的扶持效果及拉动影响尚未进行合理评估等问题[23]。

再如，我国体育产业统计和认定工作不到位。在实际统计过程中，我国各地区以及各部门认定标准不一，虽早就有《体育及相关产业分类（试行）》出台，但由于体育产业与其他产业关联性极强，互相渗透、相互交叉且具有概念模糊地带，导致数据统计不全。这一方面会影响对体育产业发展状况的真实判断，影响到决策的科学性；另一方面，由于认定方面的混乱，使得许多企业不能享受到针对体育产业而制定的税费优惠等政策。期待随着2015年9月国家统计局《国家体育产业统计分类》的发布，各部门之间做好协调，解决以上问题。

政府在体育产业发展公共服务方面也存在“缺位”现象，政府在体育产业发展中常以管理者自居，服务意识还有待加强，缺乏对人才服务、技术指导和公共平台等方面的指导和建设。

有消费才有市场，但长期以来，我国政府在体育消费培育方面缺乏有力的政策支撑和有效的实施措施，“缺位”严重。政府已深刻认识到这一点，国务院2014年《意见》，将促进体育消费和加快发展体育产业发展并列为文件名称，凸显了政府对体育消费促进的重视。

3.1.2越位政府职能“越位”是指，超越本组织的权力范围去工作，将权力作为一种资本，进而去干涉非本职工作的领域。在我国体育产业发展进程中，政府职能部门“越位”现象尤其明显，如没有相应执法权的体育部门强行介入，体育产业管理就属于典型的“越位”，因为在现行产业管理体制中，已有工商、税务等拥有执法权的部门对相关领域进行管理。也因此，在实践中，除体育部门所属产业外，体育部门对体育产业基本无法进行有效管理。

在政府职能转变的背景下，应遵循依法行政，“越权”无效的原则，理清各部门的权限，各司其职、相互配合，合力促进体育产业的发展。

3.1.3错位政府职能“错位”是指，混淆了责任主体和实施主体之间的区别[24-26]。我国政府的主要职责是宏观调控、政策制定，而非插手体育企业的生产和运营。但长期以来，政府部门对体育产业发展中的具体事务和微观经营领域多有涉足，如某些地方成立直属于体育行政部门的体育产业集团，体育行政部门直接插手管理，这种政府既充当“裁判员”又充当“运动员”的“错位”行为导致政企不分、产权不明，严重阻碍体育企业的独立自主发展。

“错位”还突出表现在本应与政府部门脱钩、独立发展的各项目管理中心与各具有官方色彩的单项运动协会、社会团体，在实际运行过程中却与政府有着“剪不断、理还乱”的联系，实质上造成“体育搭台，政府唱戏”，而不是“政府搭台，企业唱戏”的局面。当需要获取经济利益时，其以社会组织的形象出现，当需要发布行政管理命令时便以获得政府某些行政授权的管理中心身份出面，为权利寻租创造机会。政府职能“错位”稀释了体育产业市场主体成分，不利于激发市场活力。

3.2重政策制定，轻政策执行

在我国体育产业发展进程中，政府有政策制定的职能。近年来，宏观层面促进体育产业发展的政策性文件日渐增多，质量日渐科学合理，但是在实际执行过程中，却出现重政策制定、轻政策执行的问题，分析原因有2。

（1）政策过于理想化，缺少可操作性，执行难度较大。如国务院2014年《意见》中提出，到2025年，人均体育场地面积达到2 m2，经常参加体育锻炼的人数达到5亿[2]。目标很明确，但是缺少执行力和可操作性。如何培养这5亿经常参加体育锻炼的人口？又如何界定缺乏可操作性？截至去年年底，天津统计人均体育用地面积达到2.12 m2，已提前完成目标，但仍面临居民健身无处去的尴尬局面。原因在于，在统计体育用地时，将健身路径、学校体育场地包含在内，但是学校体育场地对外开放不足[27]。要求学校体育场地对外开放由来已久，但是却一直收效甚微，其中不乏因为相关配套措施不足，更重要的是，在政策制定之后，执行过程中缺乏监督奖惩机制。

（2）依法治国理念仍需加强。我国法律体系日趋完善，但有法不依、执法不严的现象依然严重。在体育产业发展过程中，体育部门没有执法权和部门之间的壁垒，导致体育部门牵头制定的政策得不到其他部门的认可，各项优惠政策在落实过程中困难重重，执行效果不佳。如西安市体育局为促进体育产业发展，设立了体育产业办公室，但由于其没有执法权，对于部分与其他部门有交集的经营行为，仍鞭长莫及，很难保证各项优惠政策确切落实，体育产业办公室随之成为虚壳。

4　我国体育产业发展中政府职能的转变策略

科学的宏观调控和有效的政府治理是在建设社会主义市场经济体制大背景下，发展体育产业的内在要求。要加快发展体育产业，必须通过法治政府和服务型政府建设，转变政府职能，简政放权、依法施政，做好体育产业发展的服务保障。

4.1简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

转变政府职能，首先要进一步简政放权。在2014年的《意见》中，将“进一步简政放权，减少微观事务管理”作为转变政府职能的重要一环。

（1）要明确政府还要不要管体育产业，答案是要管。因为体育产业在发展中还存在一系列问题，需要发挥政府的作用。

（2）要明确政府的“管”是传统的高高在上的管理，还是服务型管理。毋庸置疑，在当前深化改革、建设服务型政府的大背景下，政府的“管”应该以服务为主。那么，原来不是以建立在服务型政府理念之上的，为了体现管理者权威的，或者为了方便管理者，但对市场发展不利的管理内容就应该逐步削减，应该作为简政放权的重要着力点。目前，简政放权工作正在进行的重点领域包括减少行政审批事项、取消商业性和群众性体育赛事活动审批和减少中央政府对微观事务的管理等。但需要注意的是，简政放权不是撒手不管，如取消商业性和群众性体育赛事活动审批后，相关的配套问题（如安保问题）、市场发展无序问题就凸现出来，这需要有关部门认真去研究解决措施。简政放权，但不能放弃服务。

（3）观念的转变问题。长期以来，我国体育部门将体育产业当作自己的“自留地”在经营，这种认识是封闭的、狭隘的。体育产业作为国民经济的一个重要的新增长点，应将其放在整个国家经济建设的大环境中来谋划其发展问题。因此，简政放权对于体育行政部门来讲，应摒弃将体育产业发展作为体育事业的附属来管理和发展的观念，要理清哪些领域是自己能够管理和提供服务的，哪些领域是自己无能为力或者不属于自身权限范围内的，明确职责范围，将属于自己能够提供管理和服务，并且于法有据的事情做好，将不属于自身权责范围内的事务“放下”，交由相应部门去处理。

（4）体育产业属于富有体育特色的经济领域，市场应该在资源配置中起决定性作用。相关政府部门应撤出微观管理领域，纠正包办一切的越位、错位现象，将体育产业的发展交由市场。政府部门放手具体事务，做好公共服务和宏观引导。

4.2深化改革，加强政策法规建设，依法推动体育产业发展

4.2.1制定政策，做好规划转变体育产业发展中的政府职能，必须推动政策法规体系建设，将政府纳入依法行政的轨道，为创设公平的市场环境提供政策支持。建设与完善有利于体育产业发展的政策体系，要做到“破”与“立”相结合。

（1）“破”。要根据有关法律法规和政策规定，依法清除现有的不利于体育产业发展的政策法规，减少行政审批事项。

（2）“立”。“破”需要勇气和壮士断腕的气魄，“立”更需要科学而严谨的精神和为体育产业发展而谋的自律精神，防止“拍脑袋”决策和夹带私心。在“立”的过程中，必须紧扣当前国家关于体育协会（社会组织）和体育产业领域改革的脉搏，避免走回头路的政策出现；“立”要有科学精神，制定的政策目标应该是经过科学严谨论证、广泛征求意见的基础上而确立，要切实可行、有操作性，切忌高、大、空；“立”还要有远见和开阔的视野，如我国现在正在进行“营改增”税收试点改革，而现有的关于体育产业发展的税后优惠政策中，几乎都没有涉及到全面实施“营改增”之后应该如何调整体育产业税收政策的安排，也缺乏对这个问题进行探讨的意识；“立”还要抓住重点，目前应该加强体育产业发展战略、规划、政策和标准等的制定和实施，比较迫切的政策建设领域包括赛事与活动审批制度改革、体育社会组织改革、体育产业投融资体制改革和税收制度改革、体育产业分类标准和统计制度的完善与实施细则、体育产业发展的评价与检测机制等。

按照政府职能改革的要求，应该将面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的体育产业发展事项下放地方和基层管理，地方和基层在管理时也应做好政策体系建设，但侧重点应放在做好符合区域体育产业发展的规划布局上。

4.2.2健全工作机制，严抓政策落实长期以来，体育产业政策落实情况不理想，有一个重要原因是，政策多是由体育部门主导制定的，缺乏与其他部门的沟通。由于体育部门自身不具备相关权限，很多政策，如财政、税收、市场执法和安保等的落实最终还是需要其他部门配合，如果部门之间没有一个有效的联动工作机制，很多政策只能停留在文本上，无法落实。

因此，必须跳出体育部门的“一亩三分地”去看待体育产业的发展，将发展体育产业、促进体育消费纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程，建立健全部门之间的工作机制。在我国目前的政府架构下，建立体育产业发展的协作机制，应由同级人民政府主管领导参与，参加的部门应至少包括发展改革、体育、教育、财政、国土资源、住房城乡建设、统计、公安、旅游和文化等，各相关部门要加强沟通、密切协作、形成合力，做好政策的制定与落实。

4.3促进体育消费，为体育产业发展提供内生动力

服务型政府的一个重要职能就是，要为市场发展创造条件。就体育产业发展来说，发展条件包括很多方面，如能够保障其快速发展的政策体系、有利其发展的社会氛围和体育消费水平等，其中，体育消费能力的提高是体育产业发展的内生动力。

促进体育消费，首先在于提升人民群众的体育意识和体育参与的能力。政府在这方面的主要职能是加快覆盖全社会的公共体育服务体系建设，兴建公共体育服务的基础设施，购买公共体育产品，扶持公益性体育单位，满足人民群众日益增长的体育需求，实现好、维护好、发展好人民群众的基本体育权益。当前，应将全民健身经费纳入财政预算，予以重点保障。

其次，培养人民群众体育消费的意识。在提高全民体育意识和参与能力的同时，政府应创造良好的市场环境，引导有消费能力的群众进行发展、享受层面的体育消费。在群众整体体育消费意愿还不是很强烈的初期，政府可以采取政府购买、补贴等措施，降低相关企业的成本压力，用较低的价格培育消费人群。唯有将民众的体育参与转化为体育消费行为，使群众形成投资健康的消费理念，体育产业的发展才会真正具有市场基础。

最后，还必须构建一个充满活力的体育市场。

4.4维护市场公平，做好市场监管与服务

维护市场公平，建设正常有序、公平竞争的体育市场，是保护消费者、培育体育消费群体的重要条件，也是保障市场参与者权益，构建充满活力的体育市场的必备条件。

（1）放松市场准入机制，但对进入市场的主体应该依法进行严格的监管，激活市场活力，带动就业。（2）加强对市场交易行为的监管，强化市场主体责任意识，杜绝假冒伪劣、侵权行为，引导体育产业协调发展。加强对体育产业知识产权、商标等无形资产的保护，鼓励技术创新，促进体育产业完成由劳动密集型向技术密集型生产方式的转变。对体育市场环境中的恶性竞争、垄断竞争加以严惩，营造良性竞争环境。（3）坚持法不禁止，市场主体即可为；法未授权，政府部门不可为。平等对待各类体育市场主体，维护市场主体公平竞争的权利，维护消费者和生产者各自的权利和义务，促进体育市场和谐发展。（4）为各市场主体的发展提供平台、技术和人力资源建设等方面的服务，为守法营运的企业提供宽松的发展环境。

4.5建立体育产业发展基金，深化体育产业投融资体制改革

我国体育产业发展还处于初级阶段，因此，政府必要的资金支持或引导对于产业健康启动具有重要意义。有条件的地方，可以从财政中拨出专项资金，对体育产业加以扶持。扶持宜采用项目补助、贷款贴息和奖励的形式，除了必须由政府负责的基本公共服务设施建设等项目，财政资金不宜直接参与投资。扶持的重点应在于体育健身娱乐、体育竞赛表演等体育本体产业，以及体育用品制造业中的高新技术企业等，通过扶持，激发体育市场主体的积极性，引导体育企业完成生产方式转型。

可由政府引导，设立由社会资本参与的体育产业投资基金，以此为杠杆，撬动社会投资，提升体育产业对社会投资的吸引力，鼓励投资主体以及投融资渠道多元化，充分发挥政府资金引导的带头作用和后续释放作用。支持体育企业发展和重大体育项目建设，多渠道解决体育企业融资难的问题；制定体育产业投资基金的使用管理方法，各地方要制定相关配套措施以扶持体育产业发展；加强对引导资金使用效率的监督和管理，严格审查申请引导资金体育企业资格，及时对引导资金的使用途径和效率做出反馈，严禁挪用、截留和弄虚作假的行为。

政府应该强力推进投融资机制改革，鼓励社会资本投资体育产业，鼓励各类金融机构在做好风险评估的基础上，增加面向中小微体育企业的信贷品种。对符合条件的体育企业上市融资，或通过融资租赁、资产证券化等融资方式进行支持。推动体育系统投融资体制改革，逐步使可用于经营的体育资产，如体育部门所属的大中型体育场馆转变为体育资本，通过产权、使用权和经营权转让、入股和拍卖，经营特许权拍卖，合作、合资等多种形式，盘活存量，扩大增量。

4.6为体育产业发展提供公共服务

4.6.1建立体育产业发展公共信息平台为弥补市场调节滞后性，提高我国体育企业对市场信息和产业信息获得的及时性以及全面性，促进资源与信息共享，提升我国体育产业整体发展水平，政府部门应通过招标的形式，委托有关机构建立体育产业公共信息平台，充分利用政府部门有效资源，为体育产业发展提供基于现代信息技术的最广阔、最权威、最先进的信息发布与交换平台。整合我国体育产业发展政策、产业动态、产业热点、政府公共服务和先进技术等内容，为体育产业自身改革、市场定位提供最科学全面的依据和参考。平台建设应保持前沿性和国际性，对体育产业发展动态保持敏感性，尤其注重体育产业强国的信息搜集与发布，并为双方交流提供联接平台。

4.6.2推广政府购买公共服务，支持产业发展在构建公共体育服务体系过程中，在处理体育发展的具体事务时，均可引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买服务。一方面，可以使政府从具体的公共体育服务产品生产和具体事务中摆脱出来；另一方面，也为相关竞标成功的社会组织或企业的发展提供经费支持或业绩收入，也有利于体育消费市场的培育。可以通过政府购买弥补相关运营支出的形式，鼓励我国公共体育场馆设施免费或低收费对外开放；可以通过购买学校体育场地及指导服务，鼓励学校体育设施进一步对外开放，鼓励体育教师积极参与相应的技术指导；政府可以购买商业体育俱乐部闲暇时段和指导服务的形式为相关社区居民提供服务，闲暇时间可以免费健身，并获得指导，对于非闲暇时段，可以为所在社区居民办理相关优惠卡，以较低的成本参加俱乐部活动。

当前，政府可以向社会和企业购买的公共体育服务主要包括群众体育活动与青少年体育活动的组织执行和场地使用、相关业务及资格培训、国民体质检测与健身指导、体育公益宣传和互联网公共信息平台建设等；购买方式包括定向委托、有限竞争和公开招标等；支付方式包括全额购买、成本购买，以及定额补助和以奖代补等。

5　结语

考察我国体育产业的发展历程，离不开政府作用的发挥，离不开政府的管理、服务和支持，但在体育产业发展过程中，政府也存在缺位、越位和错位现象，政策执行不力更是常态。因此，必须转变政府职能，简政放权，依法施政，为体育产业的可持续发展创设良好的市场条件。可以预见，随着改革的进一步深化和体育产业发展中新事务的不断涌现，体育产业发展中的政府职能将会进一步完善。

参考文献：

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中图分类号：G 80-05

文献标志码：A

文章编号：1005-0000（2015）04-357-07

DOI：10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2015.04.016

收稿日期：2015-03-15；修回日期：2015-06-23；录用日期：2015-06-24

基金项目：国家体育总局体育社会科学研究项目（项目编号：1932SS13093）

作者简介：张金桥（1975-），男，河南南阳人，博士，副教授,研究方向为体育事业发展、体育经济与休闲体育。

作者单位：陕西师范大学体育学院暨体育人文社会科学研究中心，陕西西安710119。

Governm ent Function and ItsChange in Sports Industry Development in China

ZHANG Jinqiao，QIU Xi
（Schoo1 of PE，Center of Sports Humanities and Socia1 Sciences，Shaanxi Norma1 University，Xi’an 710119，China）

AbstractIn the current government structure of our country，invo1ving sports industry deve1opment institutions，the most important is the bureaus or offices，branch，room and the 1ike which in charge of sports economy and industry in the sports administrative departments；the deve1opment of the sports industry and a1⁃so accept many invo1ved in the management and service of industria1 deve1opment and management of other government institutions，and functions of these insti⁃tutions in the deve1opment of sports industry is carried out under the 1eadership of the State Counci1 and the peop1e's governments at a11 1eve1s.In recent years，in the deve1opment of sports industry，governments at a11 1eve1s of our country better fu1fi11ed po1icy formu1ation，p1anning 1ayout，market supervision，security ser⁃vices，financia1 support and other functions entrusted by the state and 1aw，promoted sports industry become the nationa1 economy a new growth point.But the functions of the government perform process a1so exists in the absence，offside，dis1ocation phenomenon is serious，heavy po1icy making，1ight po1icy imp1emen⁃tation prob1ems and required by the distance a service-oriented government that create a good environment for the deve1opment of the sports industry，to provide qua1ity and efficient services to the pub1ic and maintain fair and reasonab1e sports market in the a11ocation of resources and not a sma11 gap.Based on the above re⁃search，and puts forward the tactics of the transformation of government function in the deve1opment of the sports industry：decentra1ization，giving fu11 p1ay to the decisive ro1e of the market in the a11ocation of resources；deepening the reform，strengthening the construction of po1icies and regu1ations，improving the working mechanism，strictimp1ementationofthe po1icy，promoting the sportsindustry deve1opmentaccording to1aw；promoting thesports consumption，providingendog⁃enous power for the deve1opment of sports industry；maintaining the market fair，doing we11 in market supervision and service；estab1ishing sports industry deve1⁃opment fund，deepening sports industry investment and financing system reform；estab1ishing sports industry deve1opment pub1ic information p1atform，promot⁃inggovernment tobuy pub1ic service，supportingsportsindustry deve1opment.

Key wordssports industry；the government function；deve1opment；change