农村建设用地改革与新型城镇化发展

◎文/黄汉权 刘志宏 李培 张广平

农村建设用地改革与新型城镇化发展

◎文/黄汉权 刘志宏 李培 张广平

土地是城镇化的物质载体，在新型城镇化战略中具有举足轻重的地位。当前，农村集体建设用地制度改革滞后对新型城镇化发展构成了重大制约。

农村土地制度改革涉及农民三块地：一是分给农民的承包地，二是农民盖房子的宅基地，三是农村集体经营性建设用地。由于农民承包地改革方案已经明朗，各方面分歧也不大，因此，这里重点研究后两种地，即农村集体建设用地。

今年初，中办、国办联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确将在全国选取33个县（市）进行农村土地改革试点。本文围绕新型城镇化发展要求，分析农村集体建设用地制度存在问题，总结各地农村集体建设用地探索的经验和教训，提出深化农村集体建设用地制度改革的思路和建议。

推进新型城镇化要求改革农村集体建设用地制度

1.农村集体建设用地的不可交易性，制约农民合理分享土地增值收益，不利于保障农业转移人口市民化的资金供给

产权是现代市场经济的基础。在现行法律框架下，农村集体建设用地不拥有完整的权利，不具备完全的商品属性，其权能特别是转让权和收益权受到严格的限制。这种城乡产权差异关闭了农民获得财产性收入的大门，使农村巨量的土地资源成为“沉睡的资产”，导致农民不能合理分享城镇化带来的土地增值收益，削弱了农民进城安居和创业的经济能力。据中国城乡经济研究会调查，在我国土地用途转变的增值收益分配中，政府占60%-70%，村级集体组织占25%-30%，农民只得到5%-10%。

2.农村宅基地获得的福利性，影响了土地资源高效配置和节约利用，不利于满足新型城镇化发展对

土地的需求

在现行法律下，农民凭借农村集体组织成员资格，享受“一户一宅”政策，几乎是无成本获得农村宅基地使用权。在监管不到位的背景下，部分农民存在“房子想在哪建就到哪建”、“不占白不占”的心态，私自建房、占用耕地建房现象普遍存在。同时，由于缺乏宅基地和农房退出机制，绝大部分农民新建住房或迁居城镇后，不愿将原有宅基地交还给村集体经济组织，城乡两头占地和农房闲置等问题突出，加剧城镇化过程中的土地供求矛盾。据相关统计，目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，农村宅基地闲置面积约占10%-15%，部分地区更高。2000-2010年，全国农村人口减少1.37亿人，而同期农村宅基地面积不降反升，增加了3000万亩。

3.农村集体建设用地流转的无序性，导致一些社会纠纷和冲突隐患，不利于促进新型城镇化健康发展

在国家限制农村集体建设用地流转，并通过征地制度垄断城市建设用地的背景下，农民一方面普遍对征地拆迁存在抵制倾向，出现了一些冲突甚至暴力事件，另一方面自发争取土地权益的尝试层出不穷，不惜违反法律规定，将集体建设用地私下转让的“黑市”活跃（如“小产权房”），挑战了法律的严肃性。特别是这种自发无序流转，没有纳入城乡规划的管理之中，致使农村集体建设用地使用“碎片化”，导致城郊农村布局杂乱无章、公共服务严重不足、社会秩序混乱和环境问题突出，滋生“城市病”。

农村集体建设用地改革探索及面临的制度瓶颈

1.农村集体建设用地制度改革的探索

近年来，为解决城镇化进程中的土地困境，部分地区在征得中央同意的情况下，开展农村集体建设用地改革试点。归纳起来主要有三种不同模式：

（1）以天津为代表的“宅基地换房”模式。2005年，天津市为解决城市建设中的土地供需矛盾，率先提出了“宅基地换房”模式。其做法是：政府规划建设适于产业聚集和农民聚居的新型小城镇，农民以其宅基地按规定标准换取小城镇的住宅，原有的宅基地统一整理复耕，节约下来的集体建设用地以招拍挂的形式出让，所得收入用于平衡小城镇建设资金。

（2）以成渝为代表的“地票交易”模式。2008年以来，成都市利用国家统筹城乡综合改革试验区先行先试的优势和汶川地震灾后重建的特殊政策，开展了农村集体建设用地制度改革试点。主要做法是：将闲置的农村宅基地及其他农村集体建设用地，进行复垦而结余的建设用地指标（简称地票），通过农村土地交易所公开拍卖交易。“地票交易”模式实现了市域内大面积、远距离用地置换，既盘活了远郊区县农村集体建设用地资源，提升了土地价值，增加了农民财产性收入，又解决了大城市扩张所面临的建设用地指标不足问题。

（3）以安徽、浙江等地为代表的其他模式。安徽、浙江、江苏和广东等地也在探索不同类型的农村集体建设用地流转试点。如安徽省芜湖市在保留农村建设用地村集体所有制的基础上，由乡镇政府为主导对土地流转进行规划、组织、出让和出租。浙江省温州市自2013年10月1日起，允许包括农村土地承包经营权、林地使用权、农村房屋所有权和农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权可在农村产权交易所公开交易。

2.农村集体建设用地改革亟须破解的制度瓶颈

从各地探索情况看，虽然试点取得了一定成效，但由于缺乏全国层面的统一指导，特别是缺乏国家相关法律法规的支持，改革遇到了“天花板”，影响了试点的深入和在全国范围的推广。主要制度（法律）瓶颈如下：

（1）在土地市场方面，农村集体建设用地入市交易受到严格限制。如《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

（2）在交易对象方面，农村宅基地及房屋只能向本集体经济组织成员中符合申请宅基地条件的家庭转让。如国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》和国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》，均原则上禁止城镇居民购买农村宅基地和村民住宅。

（3）在抵押担保方面，农村集体建设用地使用权及房屋产权不能抵押、担保。如《物权法》第184条和《担保法》第37条均规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权等财产不得抵押。

（4）在收益分配方面，农村集体建设用地征收补偿标准偏低。如《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”

农村集体建设用地制度改革的总体思路和建议

以健全农村集体建设用地产权制度为出发点，以提高土地资源利用效率和维护公平正义为基本要求，统筹兼顾国家、集体和个人利益，加快建设一个市场（城乡统一的建设用地市场），发挥两个作用（市场在资源配置中的决定性作用和政府的宏观指导作用），坚守三个底线（农村土地集体所有制、18亿亩耕地红线、农民利益不受损），完善四部法律（《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》和《担保法》）。

1.建立城乡统一的建设用地市场

党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。要打通城市土地市场和农村土地市场的连接，允许农村集体经济组织和农民作为农村集体建设用地的主体和出让方直接参与市场交易，允许城镇居民购买农村宅基地使用权及房屋产权，形成“一个市场、两种产权、多元主体”市场体系，促进城乡资源要素双向流动。为此，要加快健全农村集体建设用地产权制度，将农村集体建设用地所有权和使用权确权登记颁证到村民小组集体经济组织，将宅基地使用权确权登记颁证到农户，形成“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村集体建设用地产权制度。

2.发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的宏观指导作用

土地作为稀缺的不可再生资源，是人类经济活动的重要生产要素，也要遵循价格规律，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。同时，土地又是人类生存的基本条件，特别是在我国人多地少、耕地资源严重不足的国情下，为保障国家粮食安全、保证工业化城镇化的顺利推进，平衡农业、工商业、生态以及其他公益性用地的关系，需要发挥政府的宏观指导作用。

3.坚守三个底线

一是坚守农村土地集体所有制不动摇。二是坚守18亿亩耕地红线不改变。三是坚守维护农民利益不受损。土地是农民的财富之源，随着经济的发展和城镇化的快速推进，土地价值日益凸显。改革农村集体建设用地制度，必须把保护农民土地权益放在更加突出位置，确保农民能够合理分享土地增值收益，分享工业化城镇化的成果。为此，要完善农村集体建设用地收益分配制度，提高农民在土地增值收益中的份额，确保农村集体经济组织和农户成为土地流转主要受益者，形成兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制。农村集体建设用地所有权的收益应该归集体组织所有，使用权的流转收益归土地使用权人所有；地方政府作为公共设施提供者，按适当比例参与收益分配。

4.完善四部法律

凡属重大改革都要依法有据。农村集体建设用地改革必须发挥法治的引领和带动作用。要按照十八届四中全会的要求，实事求是、与时俱进地对相关法律法规进行立改废。要修改《土地管理法》，明确农村集体建设用地使用、转让和租赁等全部权利与城镇国有土地同地同权。要修改《城市房地产管理法》，取消对农村集体建设用地转让的限制，特别是取消商品住宅建设必须使用国有建设用地的规定。要修改《物权法》和《担保法》，赋予宅基地使用权抵押、担保等权利。另外，还要取消农民住宅禁止向城镇居民出售的行政限制，依法保护农民宅基地的用益物权。

5.积极稳妥推进农村集体建设用地改革试点

先试点后推广是我国改革成功的经验。农村集体建设用地改革涉及面广，利益关系复杂，也要试点先行，积累经验后再复制推广，积小胜为大胜。要在全国范围内选择不同地区开展试点，重点探索农村集体建设用地平等入市交易、实现同地同权同价，农村宅基地有偿获得使用与交易，扩大农村住房交易范围（包括对城镇居民开放），赋予农民住房抵押权、担保权等改革内容。

参考文献

[1]北京大学国家发展研究院综合课题组.合法转让权是农民财产性收入的基础[J].国际经济评论，2012（2）.

[2]韩俊等.依法推进农村土地制度改革的总体思路研究[R].中共中央党校报告选，2014（9）.

[3]王一鸣.改革红利和发展潜力[M].人民出版社，2013年11月第1版.

[4]周其仁.城乡中国[M].中信出版社，2014.

■ 编辑：蔺丽莉

作者单位：（黄汉权，国家发改委产业经济与技术经济研究所；刘志宏，国土资源部国家土地督察西安局；李培，环保部环境保护对外合作中心；张广平，国务院扶贫办规划财务司）