整体性治理视角下的跨域环境治理——以小清河流域为例

允春喜，上官仕青

（中国海洋大学 法政学院，青岛 266100）

作为一种公共产品，生态环境具有明显的外部性特点，生态环境的整体性决定了环境污染不以人为的行政区划边界为限。对于流域来说，依托河流上、中、下游之间形成了密不可分的经济、社会、生态联系，这种天然联系呼吁“你中有我，我中有你”的整体性治理模式，各方共同致力于流域水环境的改善。

1 跨域环境治理的困境与整体性治理的凸现

伴随着经济社会的发展，公众对生态环境质量提出了更高的要求，而跨域水环境问题也成为众多环境公共问题中亟待解决的问题之一。“科层治理由于狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性，无法从整体上提供公民所需要的服务”[1]。各地方政府或部门从自身利益出发作出符合自身利益的选择，在这种以效率为导向的工具理性追求中“以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去它们作为评判标准的重要性，取而代之的是一种‘成本收益计算’和‘手段和目的的计算’。当效率的衡量成为唯一的讨论议题的时候，协商的、沟通的以及参与的功能都将失去它们的重要性”[2]，个体理性的选择最终导致了集体的非理性。如何突破跨域水环境治理中的“囚徒困境”值得我们思考。

跨域水环境问题的整体性和复杂性使得依靠单个地方政府或政府部门无法妥善解决，探究如何在政府内部维护纵向权威的基础上搭建有利于地方政府间横向沟通的桥梁对于实现跨域环境问题的解决具有重要意义。整体性治理主张在不建立“超级机构”（Super Institutions)和取消行政边界的前提下，以公众需求为导向，通过协调或整合实现公共产品和服务的整体化供给，最大程度的满足公众需求。强调通过政府部门间政策目标的一致与政策执行的相互强化减少乃至消除碎片化政府的弊端，克服各自为政、部门主义、地方保护主义的沉疴，减少不同政策、项目间的冲突与矛盾，致力于通过改善政府内部的协调为公众提供无缝隙的服务，最终实现治理行动中的合作无间。整体性治理理论希望在治理的层级、治理的功能和公私部门三个维度上，完成政策、服务供给和监督等过程的整合[3]。因此，整体性治理“并不是一组协调一致的理念和方法，最好把它看成是一个伞概念，是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施”[4]。这与跨域环境综合性治理目标不谋而合。

2 小清河流域环境治理碎片化的表现

小清河是山东省省管大型河道，流经济南市、滨州市、淄博市、东营市、潍坊市等五个地级市，共计18个县（市、区）、涵盖306个乡镇。小清河全长237公里，流域面积10572平方公里，流域面积约占全省总面积的9.6%，人口约占全省总人口的12%，流域内创造的经济价值占全省经济总量的16%，是连接省会城市群经济圈、黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区的天然纽带，在山东省经济社会发展中有着举足轻重的地位。[5]山东省委、省政府对小清河流域进行了多次治理，但这种由上级主导，纵向协调机制起实质性作用的治理模式并未完全实现小清河的善治。根据兰普顿的模型[6]，碎片化权威的解释框架包括价值整合、资源和权力的分配结构、政策制定和执行过程三方面。

2.1 地方政府价值、理念的碎片化

价值、理念对地方政府行为的选择具有导向性作用，不同的价值、理念影响地方政府在小清河流域水环境治理目标与治理力度的行为选择。一方面，地方政府的价值理念受到异化政绩观的影响，从而导致碎片化。在政治晋升压力下，地方政府更倾向于优先完成GDP等经济指标。在这种异化政绩观指导下，区域经济发展的不平衡性导致地方政府间在流域水环境治理目标和行动上存在较大差异：经济发达地区对生态环境的宜居性要求更高，有更多的财政预算可用于环境支出，对环境问题也更为重视，更期待通过地区合作实现产业转移、环境改善；而经济欠发达地区则受制于财政能力可用于环境问题的财政支出有限，为缩小与发达地区的差距，仍会牺牲环境利益选择吸收接纳发达地区转移来的污染型高能耗企业。例如位于上游的淄博、滨州以重化工业为经济增长依托，而位于河流入海口的寿光则不少居民以渔业捕捞、养殖为依托，如果不能达到各方的预期收益或者投入与产出不成正比，那么将难以形成地方政府间紧密的合作关系。

另一方面，地方政府的价值理念受到扭曲权力观的影响。小清河流域治理需要流域内各级地方政府间的合作，环保、国土、监察、水利、渔业等部门的共同努力。但是各级政府和各涉水部门将自身职权范围视为私有领域，将所拥有的资源、信息视为私有财产，将对水资源的开发利用与地区利益、部门利益紧密结合起来，形成扭曲的权力观，从而导致对水资源、涉水信息的排它性使用，各部门对自身掌握的信息实行垄断，阻碍信息的正常流通，导致各地方政府间、职能部门间的信息流通不畅，产生信息的不对称。在行使行政权力的过程中，追求权力地方化和部门化，这种扭曲的权力观使得决策过程中讨价还价，难以达成一致，影响公共利益的实现。

2.2 地方政府资源和权力分配结构的碎片化

流域内各地方政府在资源占有量上的差异和权力分配结构上不均衡。一方面，流域内上、中、下游地方政府间经济发展水平不同，资源占有量、水体功能区划分亦各不相同。位于小清河上游的济南市，依托其良好的经济基础，在小清河治理中更注重流域生态功能的发挥，为更好地涵养水源，发挥流域生态净化作用，济南致力于生态长廊的打造。而处于小清河下游的寿光为了更好地发展渔业养殖，则十分重视农村污水处理设施的建设。

另一方面，在我国现行管理体制下，统一的政府职能被分散到不同部门，涉水部门均具有在某些方面的管理权，职能交叉，存在多龙治水的现象。以博山区为例，在其印发的2014年环境保护综合治理工作任务通知中，涉及到了各部门在环境保护中的职责：水务局负责做好河道综合治理及排污口管理、水源地保护等工作，住建局负责做好污水管网建设、农村生活垃圾处置等工作；农业局负责做好农业面源污染防治工作；环保局负责抓好污染物总量减排和水源地保护等工作，通过分工来看，水务局与环保局都负有水源地保护责任，住建局与农业局都对农村生活污水处理负有责任。从这份看似清晰，实则权限交叉的任务分工中既可以看出政府在加强各部门间的职能分工上的努力，也体现出了这种职责分配方式的弊端。

2.3 地方政府政策制定和执行的碎片化

在政策制定和执行的过程中，由于在小清河流域治理中上级政府发挥主导作用，所以政策制定过程各地方政府、各涉水部门均以省级规划、政策作指导，碎片化问题主要存在于地方、部门间基于自身利益制定具体政策的过程中，政策的同一性和连续性无法得到保障。一方面，在政策制定中存在责任主体矛盾。例如《山东省小清河流域水污染防治条例》中规定了流域内县级以上人民政府对流域水污染的属地管理责任和环保部门对水污染监督工作负责。《济南市小清河管理办法》则规定济南市水行政部门是小清河的主管部门，委托小清河管理机构具体行使相应管理职能，水行政部门对小清河流域管理工作负责，环保、规划、航运等其他涉水部门应配合水行政部门的工作。上述条例和管理办法均肯定了水行政管理部门在水管理中的主体地位，这种由一个部门负责，其他部门配合的划分方式模糊了权、责、利的边界，导致了部门间的职责不清，使得各个部门在于部门有利时则抢着干，于部门无利时则互相推避责任。

另一方面，政策执行过程中难以落到实处。现有的环境保护法规内容多数是原则性的，规定的环境管理层级比较简单，在环境管理权限和职责的划分上也比较模糊，缺乏具体的、可操作的实施细则和可量化的判断标准，使得环保法规的落实效果大打折扣。特别是对于行政边界地区而言，企业既可以为辖区创造GDP收益，又不会直接污染本辖区，所以地方政府往往对这类企业采取睁一只眼闭一只眼的态度。地方政府间的联席会议已成为小清河流域地方政府间合作的重要形式，但其作用的发挥还需要时间的检验。从长三角、珠三角等地区的区域合作来看，联席会议就环境治理进行意见交换，但是这些会议及其形成的决议大多停留在达成共识层面，缺乏落实共识的配套举措和监督机制，这使得各方共识的落实效果大打折扣。

3 小清河流域碎片化治理的成因分析

3.1 压力型行政体制的影响

在我国现行体制下，上级政府掌握下级政府需要的资源和权力，地方政府间竞争的实质就是一场场以完成上级任务为目标的绩效锦标赛。对于地方政府而言，只有完成上级任务指标才有可能在竞争中胜出，满足其政治经济利益需求。这种“一级政治组织 (县、乡) 为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[7]，就被称作为压力型行政体制。

而政府各项职能的完成情况在绩效锦标赛成绩中所占的比重不同，因此地方政府对容易显示政绩和量化的任务更加重视，而这其中就包括GDP、经济增长率等经济指标，环境治理等具有正外部性和容易搭便车的任务指标则往往处于次要位置。地方政府致力于地方经济的发展，追求在地区排位赛中取得更好地名次，通过地方经济发展来积累政治晋升的资本，而竞争对手正是同一级别的各地方政府及其官员。处于竞争关系中的流域内地方政府难以形成关于流域环境治理的统一价值理念，更难以在流域治理行动中达成合作。

为在横向同级政府间的招商引资中胜出，流域内部分政府罔顾国家环保政策，对三高企业提供大量便利，如免收少收排污费等。部分地方政府不仅违背相关法律规定为污染企业开绿灯甚至充当了其保护伞，不愿对其进行积极干预。发生跨区域污染时，各方均从自身利益出发，常常是“公对公，一对空”。

3.2 分割型管理体制的限制

我国现行环境管理体制强调统一监督管理与部门监督管理相结合，这就构成了我国环境治理中的垂直分级负责与横向多头管理并存的现状，在环境管理体制中呈现条块分割的特点。从纵向部门来看，环境治理的权限被分割到不同部门，各部门间职能交叉；从横向区划来看，具有整体性的环境治理权限被分割到各地方政府。以多龙治水与各管一段为特征的流域水环境治理体制限制了地方政府合作的发展。

官僚制强调专业化和分工化，“分工理论在不断提高效率的同时，也给行政组织的持续发展套上了一道无形的枷锁”。[8]九龙治水的分割管理方式在不同部门间树立了藩篱，具有整体性特征的流域水环境被人为划分到不同部门进行分割式管辖，流域水环境管理权限的分散化使得每个涉水部门都在某方面具有管辖权，而各部门为了自身利益亦将其他部门看成入侵者，具有抵抗入侵同时对外扩张的主观意向。这也导致了相关职能部门间的“责权利”不统一，相互扯皮推诿现象时常发生。作为理性经济人，每个部门都在各自的职权范围内制定自己的政策议程，并试图以最有效的方式运用自己的资源，达到自己设定的政策目标，各部门为了保护地盘，通常在合作的时候保留实力或者牺牲整体利益，而在冲突的时候相互侵犯。[9]

我国流域管理实行属地管理与流域管理相结合，但在实际运行中以属地管理为主。这使得地方政府往往只关注自身水环境质量的改善，而对区域水环境采取“不作为”或者相互推诿的态度，甚至不惜以邻为壑。因此，“职权要分割，每一级的治理都以排他的方式实施其职权。领域要分割，每个领域都由一个部门机构负责。行动者分割，每个人，特别是公共行动者，都有自身的责任领域。对明晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍”。[10]因此，分割型的管理体制虽然可以明晰责任，但在面对区域性公共事务时却加大了地方政府间的合作难度。

3.3 制度性保障机制的缺乏

财税制度无疑是环境治理最主要的保障之一。地方财政收入直接影响财政支出水平与支出方向，治理费用的分担方式影响地方政府的行为选择。分税制有利于调动地方政府经济建设的积极性和主动性，但是财权与事权不统一，中央在事权下放的同时并未给予地方更多的财权，在有限的财政能力下，地方政府倾向于优先完成更容易穿针引线的工作，例如GDP的增长，而像环境治理等需要财政投入而见效慢的工作，地方政府在缺乏充足的财政支撑的情况下更趋向于搭周边地区的便车。“经济与社会发展所需的物质资源、财力资源等主要资源控制到中央各部手中，地方政府掌握的资源十分有限，这就使得地方政府间缺乏联系与合作的物质基础”。[11]虽然在环保费用承担上有“谁污染谁付费，谁破坏谁赔偿，谁保护谁受益”的原则，但该原则在实际操作过程中存在责任主体难以划定、环境正外部性等问题的难题，例如上游的济南为弥补小清河水源不足的现状，每年从玉清湖和东平湖调水1亿方，一年就要花费3000万元（按照每方水0.3元计算），但这份支出受益的是整个小清河流域。

此外，在小清河综合治理过程中，地方政府或部门对上级政府或部门存在过度依赖，缺少同级政府或部门间的横向沟通机制。信息共享可以促进流域内各方的信任，但各地方政府和部门从自身利益出发将自身所掌握信息（污染源、水质、水量等）视为私有财产，这种信息的封闭性使用导致了地方政府间信息的不对称，形成一个个信息孤岛，从而使环境污染的机会主义保护行为成为可能。在发生污染时，各地方需要上诉至上级政府或部门，由上级政府对下级地方进行协调，如果各地方隶属于不同的地级市，还需要所属各市政府间先进行沟通与协调再逐级下达反馈，这样的先上报再下达式的沟通方式在降低行政效率的同时大大增加了行政成本。

3.4 利益协调和补偿机制不健全

横向地方政府间是平等主体，不存在上下级间垂直领导与被领导关系，其合作动力主要来自于利益的驱动或者上级的命令。环境的负外部性难题需要健全的利益协调与补偿机制。在跨域水环境治理中各方均希望以最少的投入获得最大的产出，而小清河流域的综合治理涉及到污水处理设施的建设、湿地工程的开展等一系列问题，如果缺乏横向地方间的利益协调与补偿机制，那么小清河流域的生态平衡状态就难以实现或者难以维持。但是仅通过制度设计减少“外部不经济”和“搭便车”现象的操作是困难的。这是因为环境利益的分配标准、环境污染责任的界定、环境治理权利义务的划分、生态补偿的标准等并未达成统一，而这些不统一抑制了地方积极性的发挥。

虽然小清河流域现已建立起省级财政引导下的各市横向补偿（赔偿）的生态价值补偿机制，实行以奖代补考核奖励，各市在流域上下游奖励与补偿清算中也得到（赔偿）与流域治理情况一致的金额，但是这些奖励与补偿与各市治理成本相比所占比例仍偏小。加之缺乏相应的强制执行机制，使得上下游间的利益协调和补偿作用的发挥受到限制，特别是在发生水环境污染时上下游责任界定模糊，而赔偿份额更是难以界定。

4 整体性跨域环境治理体系的构建

4.1 培育协同认知理念

“和谐的关系取决于沟通，而顺利的沟通取决于相似的价值观。”[12]在经济发展过程中，在无法打破行政区划的前提下，要实现跨域水污染的有效治理，必须转变地方政府间对抗性竞争乃至恶性竞争的观念，构建区域合作的合作性竞争理念。地方政府间合作的文化“是在一定的经济文化背景下，在一定区域范围内，各地方间长期生成、发育起来的彼此间相互信任、相互团结、彼此依存的价值观念、精神理念以及行为规范”[13]，它是地方政府主动融入流域治理体系，构建协作治理关系的纽带。在小清河综合治理过程中，按照统一规划实现发展思路的统一，通过长远整合利益使各地方政府充分认识到通过协作来增进各自利益的必要性，共同商定区域发展的目标，实现经济发展与环境保护目标上的统一。

这首先需要寻求流域内上、中、下游政府间的共容利益。所谓共容利益就是理性的个人或组织能够获得某社会产出增长额中相当大的部分，并且会因该社会产出的减少遭受极大的损失，则该个人或组织在这种社会中便有一种共容利益。[14]与此同时，社会成员间的共容利益能刺激或迫使个人或组织关心社会产出的长期稳定增长。因此，当理性的个人或组织间存在共容利益时，就会共同致力于促进社会产出的长期稳定增长。但事实上，个人或组织不仅拥有共容利益还具有自身的独特利益，只有在促进共容利益的过程中不损害自身利益并能增大自身利益时，个人或组织才会致力于促进共容利益。因此，要实现小清河流域的合作治理，首先需要寻求流域内地方间的环境共容利益，只有对流域内地方间的共容利益高度认可，才可能实现地方间的有效合作。

而这种共容利益的建立，需要增强府际资本。社会的正常运转不仅需要政治制度、法律等保障，更需要依赖于某种共享的价值观念。“社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”[15]当一个社群拥有足够的社会资本，那么它将比没有社会资本的社群更容易达成目标，因为足够的社会资本可以克服集体行动的困境。社会资本的核心要素是信任。“信任是在一个社团之中成员彼此诚实、合作行为的期待，基础是社团成员拥有的规范以及个体隶属于那个团体的角色。”[16]相互信任的成员间通过协调与合作来提高整体的效率。因此增强地方政府、各职能部门间的府际资本不仅可以使地方政府在相互认同的基础上更愿意合作而且通过互惠规范约束各方行为，保障合作的稳定性与持续性，进而减少合作中的机会主义行为，在有效降低交易成本的同时避免囚徒困境的产生。

4.2 建立多元协同主体

在政府机构内部的协同方面，需要由省政府牵头建立跨行政区的超越部门利益的流域性综合管理部门，以法规形式明确其职能，并根据实际工作需要下设各地管理机构，来协调地方政府间的利益，充当信息沟通平台，降低合作的交易成本。另外，需要搭建横向地方政府间、各职能部门间的法约尔跳板，简化沟通程序。“如果说政府间关系的纵向体系接近一种命令服从的等级结构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系。”[17]在上级政府协调体制下，层层上报、逐级下达的处理方式在面对一些需要快速反应、紧急处理的事情时，往往延误最佳处理时机，降低效率。要打破跨域水环境治理的行政壁垒与部门藩篱，充分发挥地方政府、各职能部门在跨域水环境治理中的积极性与主动性，通过搭建横向地方政府间的法约尔桥，授予地方政府相应范围内的权限，方便其在某些情况（例如跨界污染的责任认定、突发水环境问题的及时应对等）下便宜行事。

小清河流域治理中需要充分发挥市场主体的作用，企业应自觉通过资源整合、产业升级、重组重建等提升竞争力，积极履行企业在减少流域环境污染中的责任。2015年初，中央政府下发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》，意见中提出企业污染的第三方治理，这种新型治理方式改变了“谁污染、谁治理”原则，推行“谁污染、谁付费”模式，污染物排放方（甲方）将费用支付给独立的污染治理方（乙方）, 由乙方对工业污染物进行集中处理。环境污染第三方治理的提出与实施, 是政府主动转变政府职能的有益尝试, 也是在环境治理中充分发挥市场作用的体现,不仅有益于实现环境污染治理规模化、集约化、专业化运作，也有利于促进政府环境管理职能的转变, 同时加快新型环保产业的成长与经济结构的转型。

公民参与是推进跨域水环境综合治理的有益补充。舆论对于流域内水环境问题的广泛关注，反映了公民越来越追求有品质的生活和宜居的生活环境。相较于法国流域委员会采取的“三三制”组织形式 ，澳大利亚全流域管理的“公众与政府一起努力” ，我国流域治理中公民参与不足。让流域内公众参与到流域管理中来，有助于提高流域治理的效率和效果。不但要增强流域内居民的环保观念，增强其参与的积极性，而且要拓宽公民参与的范围，包括在流域规划制定、执行阶段的公众参与权、涉水项目环境影响评价阶段的公众话语权、流域水环境状况与污染处理等信息的知情权等。

4.3 深化协同运行机制

在信息不对称的情况下，难以达成合作共识。因此，应打造小清河流域内的沟通交流平台，为地方政府与职能部门间的对话、协商提供平台，完善横向地方政府间的交流机制。目前小清河流域已在联合执法领域初步建立沟通平台，通过召开联席会议、互通信息等促进了流域内五市在边界地区环境执法的联动，应将这种沟通与交流扩展到流域治理的各个环节，如环境规划、涉水项目的审批、水质信息的变化等，地方政府与职能部门间围绕利益相关的议题进行充分协商，只有实现各方利益的有效沟通，才能克服协作中面临的困难，实现小清河流域的整体性治理。除此之外，应该借助非正式信息交流的机会，例如借鉴论坛等形式，通过政府官员、企业家、专家学者等多方精英的对话，在非正式场合增进彼此间的了解。

利益是地方政府间合作的动力，要打破地方政府间合作的藩篱，需要健全其利益协调机制。通过财政转移支付的方式，将流域内水污染治理的成本在各地方政府间进行合理的再分配，受益者为其获得的环境效益支付费用以补偿上游在水环境治理中所支付的成本。因此，必须通过统筹规划部门的组织协调，在各地方政府的充分参与下，制定区域内统一的利益共享机制，避免一方利益的获得以另一方利益的损失为代价，同时按照“谁污染谁付费，谁破坏谁赔偿，谁保护谁受益”的原则建立基于政府间生态利益补偿（赔偿）的纵、横向转移支付制度，下游对上游因环境保护而造成的损失予以补偿，而因上游未能实施有效的治理而影响下游水质的则由上游给予必要的赔偿，通过补偿与赔偿机制增强各方的合作积极性。

法律法规是一种刚性约束，要实现环境的有效治理，需要根据新情况不断完善环保法律、法规。同时需要在地方政府组织法中加入关于地方政府合作的规定，明确各地方政府在合作中的平等地位，理清合作的广度与深度，规定损害区域共同利益、违反协议等行为的法律后果，以此来保障合作的稳定性和长久性，让横向地方政府间的合作走向法治化、规范化、制度化的道路。新《环保法》规定，国家建立跨域水污染联合防治协调机制，强调规划、监测与防治过程中的统一，采取按日计罚、限产停产等方法，重拳治污，强调政府的监管责任。这部被称作史上最严《环保法》的实施无疑给小清河流域治理带来福音。

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