南水北调中线水源地水质保护立法及建议

王振华，黄 茁，吴 敏

(1.长江科学院 a.流域水环境研究所;b.流域水资源与生态环境科学湖北省重点实验室，武汉 430010;2.三峡地区地质灾害与生态环境湖北省协同创新中心，湖北宜昌 443002)

1 研究背景

丹江口水库是南水北调中线工程水源地(以下简称中线水源地)，作为饮用水水源，水质要求高。中央对南水北调的原则是“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的“三先三后”原则和丹江口水库“发电服从调水、调水服从生态、生态服从安全”的原则。2014年底，南水北调中线一期工程正式通水运行后，中央明确要求“加强运行管理，深化水质保护”，保障供水安全。水质安全与水资源可持续利用是确保“一泓清水永续北上”的基础，更是南水北调中线工程成功的关键［1－2］。

南水北调中线工程水源区包括丹江口库区及上游地区(简称“中线水源区”)，跨湖北、河南和陕西三省，涉及范围大，面积广。因此中线水源地水质保护工作既涉及国务院多个部门，又涉及河南、湖北、陕西三省人民政府(以下简称“三省人民政府”)。涉及利益主体复杂，保护标准较高，任务艰巨，有别于一般的水体保护［3－4］。

中线水源地水质保护法规建设，是中线水源地保护管理的重要内容和关键环节，直接影响着中线水源地水质保护工作的成效［3］。因此迫切需要对中线水源地水质保护法规的现状及其存在的问题进行研究，提出完善中线水源地水质保护法规的立法建议，为中线水源地保护管理提供参考。

2 中线水源地保护法规现状

我国《水污染防治法》、《水法》等国家法律，《水污染防治法实施细则》、《南水北调工程供用水管理条例》等行政法规，《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《生活饮用水卫生监督管理办法》等部门规章，《饮用水水源保护区划分技术规范》等技术标准，以及《湖北省汉江流域水污染防治条例》、《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》等地方性法规和规范性文件，共同构成了中线水源地保护法规体系(表1)，为中线水源地水质保护管理提供了基本法律依据。

在国家法律层面，《水法》确立了饮用水水源保护区制度的法律地位，规定省级人民政府应“划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染”。《水污染防治法》明确了“优先保护饮用水水源”的保护原则，并对饮用水水源保护区划分和防止饮用水水源污染和水污染事故处置做出了具体规定，同时赋予地方人民政府划定和调整饮用水水源保护区范围的权力。《水土保持法》对饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理措施进行了规定。2014年修订后的《环境保护法》增加了对农村饮用水水源地保护的规定，要求各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地环境保护工作。

表1 南水北调中线水源地保护法规体系Table 1 Laws and regulations for water source protection in the middle route of the South-to-North Water Transfer Project

在行政法规层面，国务院制定的《水污染防治法实施细则》对饮用水水源二级保护区内一些禁止性活动做了规定。《城市供水条例》规定“在饮用水水源保护区内，禁止一切污染水质的活动”。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》明确了“工程建成后形成的水面和水库消落区土地属于国家所有，由该工程管理单位负责管理”。《南水北调工程供用水管理条例》规范了水源水质保障的各项要求，规定了产业结构调整、污水排放、垃圾处理、网箱养鱼、禽粪便处理利用、防护林人工湿地、港口码头管理、船舶污染物排放等一系列措施。

在部门规章层面，原国家环保总局、卫生部、建设部、水利部、地矿部等5部委联合制定的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》对饮用水水源保护区的划分、污染防治基本要求、监督管理等做出了相应的规定，是迄今为止我国饮用水水源保护的专门规章。

在标准规范方面，《饮用水水源保护区划分技术规范》规定了饮用水水源保护区划分的基本原则和基本方法以及保护区划分技术文件的编制要求，从技术角度提出了比较统一、科学和完整的饮用水水源保护区划分技术标准。

在地方法规规章方面，《湖北省汉江流域水污染防治条例》和《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》分别对湖北省境内汉江流域和陕西省境内汉江丹江流域的水污染防治管理体制、各部门监督管理职责、污染防治措施、法律责任等内容进行了规定。2015年初湖北省人民政府办公厅印发的《南水北调中线工程丹江口水库饮用水水源保护区(湖北辖区)划分方案》，对湖北辖区内中线水源地饮用水水源保护区进行了划定，规定了水源地保护区环境管理内容，明确了当地市、县人民政府及其有关行政主管部门的监督管理职责。该划分方案为中线水源地保护区(湖北辖区)管理提供了基本依据。

3 现行法规对中线水源地水质保护管理的适用性

我国在饮用水水源地保护立法方面取得了一些成果，建立了一些基本制度，为中线水源地保护管理提供了基本法律依据。但由于起草和颁布的机构不同，现行的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》及其《实施细则》、《城市供水条例》等法律法规，以及《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等部门规章，对饮用水水源保护的一些规定，缺乏必要的协调，关系没有理顺，这些规定的系统性和可操作性不强［5－6］，尤其缺乏针对跨区域饮用水水源地保护的系统性规定。2014年2月国务院出台的《南水北调工程供用水管理条例》对工程运行管理体制、水量调度、水质保障等做了一系列规定，但仍有一些管理问题尚未明确，例如针对跨区域饮用水水源地的管理体制机制、水源保护区划分原则、水源保护区污染防治、监测预警与应急管理、生态补偿、环境信息共享、公众参与、法律责任及经费投入保障等方面，有的过于笼统，有的尚未明确，不能满足中线水源地保护管理的需求。

3.1 跨区域饮用水水源地管理体制有待完善

按照《水法》、《水污染防治法》和国务院“三定”方案的相关规定，我国对饮用水水源地实行行政区域管理为主、水资源保护与水污染防治分部门负责的管理模式。具体而言，各级人民政府是本辖区饮用水水源地保护行政管理主体，水行政主管部门指导饮用水水源保护工作，环保部门会同有关部门对饮用水水源地水污染防治实施监督管理。

在现行法律法规和行政管理体制下，中线水源区地方人民政府是本辖区中线水源保护管理的责任主体，并对本辖区内的水质目标负责;地方水行政主管部门指导本辖区中线水源保护工作，地方环保部门会同有关部门对本辖区中线水源水污染防治实施监督管理。此外，水利部负责中线工程的水量调度、运行管理工作，环保部负责中线工程的水污染防治工作。

这种水资源保护与水污染防治分部门负责的管理模式，不利于对中线水源地水量、水质进行综合管理。此外，国务院水利、环保等有关部门与“三省人民政府”之间未建立中线水源保护合作协调管理机制，不利于对中线水源区进行多部门协调管理，不利于开展环境信息共享、联合执法检查、跨区域水污染事件会商应急处理、跨区域生态补偿等相关保护工作。

目前，针对中线水源地管理体制创新需求，国家部委和地方都在积极探索、推动联席会议制度，如国家层面建立了“丹江口库区及上游水污染防治和水土保持部际联席会议”制度，流域层面建立了“南水北调中线工程水源区水资源保护和水污染防治联席会议”和“丹江口水库水行政执法联席会议”制度等，并取得一定成效。但是，由于上述联席会议制度尚未纳入行政法规，因此联席会议议事的权威性和行政执行力仍不够强，不能形成法规框架下的合作协调联动机制，联席会议作用有限。

3.2 饮用水水源保护区划分原则及污染防治管理规定需进一步明确

《南水北调工程供用水管理条例》规定“丹江口水库需要划定饮用水水源保护区的，依照《水污染防治法》的规定划分，实行严格保护”。但问题在于对这样特大型的跨区域供水水源地，流域管理机构的协调协商指导作用有些本末倒置，湖北、河南2省人民政府分别提出了各自行政区域内中线水源地保护区的划分方案，很难形成一致意见。

现行法规对水源保护区内污染行为作了禁止性或限制性规定，但其中一些规定过于笼统、不够明确，例如《水污染防治法》及其《实施细则》针对水源二级保护区内网箱养殖、餐饮、旅游等活动的污染行为未提出明确、具体的防治措施。此外，库区消落带农业种植活动依然存在，造成消落带土壤、化肥农药残留物、作物秸秆等在涨水期进入水库，增大污染风险，然而现行法规也未对此提出管理要求。

3.3 跨区域饮用水水源地监测预警制度和应急预案有待建立

《水污染防治法》和《饮用水水源保护区污染防治管理规定》对一般饮用水水源地的水环境质量监测制度、突发水污染事故应急处理等内容作了规定，但缺乏对跨区域饮用水水源地监测预警与应急管理的规定。

《南水北调工程供用水管理条例》规定水利部和环保部按职责组织对丹江口水库的水量、水质进行监测，但未对多部门联合监测预警机制作出规定。目前中线水源地已建立了大量水文、水质监测站点，但这些监测站点分属不同的机构和部门，既有流域机构的，也有省市地方的，尚未形成完善、统一的水环境监测网络。此外，库区重金属尾矿库垮坝、因运输危险化学品的交通工具发生安全事故造成重大污染事件的隐患仍然存在，相关法规缺乏针对跨区域饮用水水源地保护的重大水污染事故应急管理规定。

3.4 饮用水水源地保护生态补偿制度尚不健全

国家按照《水污染防治法》对饮用水水源地进行水环境生态保护补偿的规定要求，对中线水源地采取了一些补偿性的政策措施。例如，实施重点生态功能区均衡性转移支付、对口协作、退耕还林、天然林保护、生态移民、水污染防治和水土保持等一系列政策扶持性项目以及南水北调生态补偿工程。

《南水北调工程供用水管理条例》规定“依照有关法律、行政法规的规定，对南水北调工程水源地实行水环境生态补偿”，但此规定过于笼统。目前，中线水源地保护生态补偿中存在的问题主要是缺乏生态补偿协调机制，补偿标准不太合理，补偿资金管理办法不健全，用于环境保护和生态建设方面的补偿资金比重较小，未建立补偿资金使用绩效考核制度等。此外，水源区和受水区之间对生态补偿的认识存在差异，缺乏相应的协调机制。

3.5 饮用水水源地环境信息共享、公开和公众参与需进一步完善

《水污染防治法》对一般水体水环境质量信息发布和公众参与水环境保护、检举污染水环境行为等方面进行了原则性规定，但缺乏对跨区域饮用水水源地环境信息共享、公开和公众参与的规定。

《南水北调工程供用水管理条例》规定水利部和环保部按照职责定期向社会公布南水北调工程供用水水量、水质信息，并建立水量、水质信息共享机制，但未对“三省人民政府”在中线水源地环境信息共享方面的职责进行规定。环境信息除了水量、水质之外，还包括各种污染源、风险源等信息，而这部分环境信息很多分散在地方人民政府及其相关部门。因此建立中线水源地环境信息共享机制，“三省人民政府”都应参与。此外，我国现行饮用水水源保护法规中，对饮用水水源环境污染公益诉讼未作规定，不利于发挥社会团体、公益组织在饮用水水源保护方面的监督作用。

3.6 饮用水水源地保护法律责任亟需加强

《水污染防治法》和《水法》对违反饮用水水源保护区相关规定的行为和不履行水源保护管理职责的部门及人员应承担的法律责任已作了明确规定，但仍存在一些问题，表现在对污染饮用水水源地的违法行为的处罚力度不够，缺乏对饮用水水源保护主管部门及管理人员行政问责的规定，导致现行法规对污染水源者和不履行或违法履行水源保护职责的行政主管部门起不到应有的警示和威慑作用。

虽然《南水北调工程供用水管理条例》加强了对不履行或违法履行中线水源地保护职责的行政机关主管人员行政问责，但对危害中线水源地水质安全的违法行为的处罚力度不够严厉，如缺乏对违法拒不改正者和严重违法者实行“连续累计处罚”、“行政拘留”等一些处罚规定。

3.7 饮用水水源地保护经费投入机制亟待完善

现行法规未对饮用水水源地保护经费投入进行明确规定，导致地方政府用于饮用水水源地保护的财政经费预算较少。

对丹江口市和淅川县的调研结果表明，当前中线水源地保护投资主要依靠中央财政和地方配套资金。一方面，中央财政投资有限;另一方面，中线水源地43个区县中有26个国家级贫困县，各项配套资金落实存在一定困难。以城镇污水收集处理设施为例，由于缺乏长期运营和管理资金，加上污水收集管网配套设施投入不足，中线水源地城镇污水处理设施实际运行率不足50%。在这种单一的政府投资机制下，污染治理设施建设配套资金缺口大，政府“重建设、轻维护”现象突出，运行期资金来源不明确，难以满足中线水源地保护资金需求。因此，通过立法引导建立基于市场调节的多元化投融资机制十分必要。

4 国外饮用水水源地保护立法现状与经验

饮用水水源地保护是世界各国共同关注的问题。目前，国际上许多国家尤其是发达国家已经建立了较为完善的法律［5，7］，对饮用水水源地进行保护管理。

美国饮用水水源地保护工作开展较早。1974年制定并分别于1986年和1996年2次修改的《安全饮用水法》和1977年修订颁布的《清洁水法》，在联邦层面形成了涵盖评估、管理、保护在内的完整的饮用水水源保护法律体系。此外，美国各州也制定了大量的饮用水水源地保护的法律、法规。这些法律的主要内容包括:①建立联邦与州政府以及各部门分工明确的管理体制;②建立饮用水水源保护区制度;③构建饮用水水源突发事件应急制度;④建立地下饮用水源保护制度;⑤制定饮用水水源评估制度;⑥完善水权交易制度，建立生态补偿机制;⑦突出各机构间协调及公众参与作用;⑧建立严格的法律责任制度。

日本在饮用水源保护立法起步较早，立法体系也比较完善，相关法律包括《河川法》、《水污染防治法》、《水资源开发促进法》、《水资源开发公团法》及《水质污染防止法》等。日本立法主要包括以下4方面:①明确对饮用水水源保护实行集中管理，管理权由国家统一实施;②建立饮用水水源突发污染事故应急处置制度;③制定饮用水质量标准;④建立饮用水水质监测制度。

德国在饮用水水源保护区和地下饮用水水源保护立法方面有着较长时间的理论研究和实践。通过颁布《水法》、《地下水水源保护区条例》、《水库水水源保护区条例》及《湖水水源保护区条例》等，形成了较为完善的饮用水水源地保护法规体系。德国饮用水水源保护区管理的一个特色是，法律规定了严格的饮用水水源保护区制度，包括水源保护区的建立程序、划分方法、保护措施等。水源保护区划分程序中强调当地居民参与权，协调水厂与当地居民的矛盾;水源保护区划分方法上突出全流域生态系统保护的重要性，力争将取水口所在流域全区划定为水源保护区，至少包括流域区内取水口上游区;水源保护区的保护措施，由各地方政府结合本地情况制定和颁布。

综上，国外通过长期实践在饮用水水源地保护法规方面取得了较好的经验，如颁布专门的饮用水水源地保护法规，建立饮用水水源保护区制度、饮用水水质监测制度、应急处置制度、严厉的违法责任追究制度等，建立生态补偿机制，制定饮用水水源水质标准，为我国饮用水水源地保护法规的建设和完善提供了借鉴。

5 完善中线水源地水质保护法规的立法建议

南水北调中线一期工程已正式通水，中线水源地运行期水质安全保障备受政府、社会关注，因此，完善中线水源地保护法规及相关管理制度十分必要。建议在我国现行法规体系和行政管理体制框架之下，借鉴国外饮用水水源地保护法规的成功经验，结合中线水源地水质保护目标和水源区地方社会经济发展需求，对现行法规中有关饮用水水源地保护的一些规定进一步完善和细化，制定专门的中线水源地水质保护行政法规。

为此，提出以下立法建议。

5.1 中线水源地管理体制

中线水源地保护涉及“三省人民政府”和国务院多个部门，具有跨区域、跨部门的特殊性。为了达到综合管理、提高效率和合作共赢的目的，中线水源区实行流域管理与行政区域管理相结合、水资源保护与水污染防治综合管理的体制模式可能是最佳选择。因此，建议在现行《水法》、《水污染防治法》等法律框架下，实行中线水源区流域与区域、水资源保护与水污染防治综合管理的体制，设立专门的南水北调中线水源综合行政管理机构(以下简称“中线水源综合管理机构”)，建立由中线水源综合管理机构、“三省人民政府”和国务院相关部门组成的南水北调中线水源综合管理联席会议制度(以下简称“中线水源综合管理联席会议制度”)，统筹协调中线水源区保护监督管理中的重大事项;明确南水北调中线水源工程管理单位(以下简称“中线水源管理单位”)，具体负责中线水源地水量、水质监测和消落带保护管理工作。

5.2 中线水源保护区划分与污染防治管理

按照依法依规、兼顾水质安全与地方经济协调发展、实用可行、便于管理的原则，由当地省级人民政府商中线水源综合管理机构提出方案，报国务院批准。同时，提出中线水源二级保护区内的严格保护措施，特别是加强对二级保护区内水产养殖、港口码头、餐饮、旅游以及库区消落带和种植业的污染管理规定，提出详细的防治措施。例如，在水域二级保护区内，应全面取缔各类水上餐饮船只，禁止餐饮等经营活动;陆域保护区内，餐饮服务单位、旅游景区应配备污水、垃圾收集设施;对于库区消落带，规定中线水源工程管理单位应科学规划、实施库区消落带生态建设，严禁任何单位及个人在库区消落带从事耕种、养殖、放牧、挖沙等可能污染水源或影响水库安全运行的活动。

5.3 中线水源地监测预警与应急管理

在中线水源综合管理机构指导下，由中线水源管理单位负责建立中线水源地水量、水质监测网络。中线水源地县级以上人民政府为本辖区中线水源环境污染应急管理的责任主体。明确“三省人民政府”与中线水源综合管理机构应建立跨行政区域水污染事件应急机制，编制中线水源地水污染防治应急预案，协调跨行政区域水污染防治工作。规定“三省人民政府”应会同中线水源综合管理机构定期对水源区尾矿库安全隐患和环境风险进行联合排查和评估，编制尾矿库突发环境事件应急预案。

5.4 中线水源地保护生态补偿

明确中线工程受水区省(直辖市)人民政府具有向水源区实施生态补偿的义务，水源区县级以上人民政府具有保护中线水源地水环境的责任。完善中线水源地保护生态补偿制度，建立由中线水源区和受水区省(直辖市)人民政府共同参加的生态补偿联席协商制度，建立生态补偿协商机制，制定切实可行的补偿方案。设立生态补偿专项资金，实行生态项目扶持补助和财力性转移补偿。按照“优势互补、互利双赢”的原则，实施全方位、多形式、宽领域的对口支援。建立完善的核查审计制度，对生态补偿机制的运行实施全方位的核查审计监督，确保生态补偿资金的足额征收、合理发放和专款专用。构建生态补偿基金使用绩效考核体系，提高补偿资金使用效率和效果。

5.5 中线水源地环境信息共享、公开和公众参与

在中线水源综合管理联席会议制度模式下，规定由“三省人民政府”与中线水源综合管理机构建立污染源、水量、水质等监测数据共享机制，组建环境信息共享平台;明确由中线水源综合管理机构定期发布中线水源地环境信息公报，依法公开水环境质量和水污染突发事件，与水环境保护有关的行政许可和行政处罚，排污费的征收和使用，水环境质量限期达标情况，水污染物排放限期治理情况等信息。同时要求重点排污单位如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。

明确公众有权对实施污染中线水源地水环境行为的单位和个人进行举报，有权对不履行或未正确履行监督管理职责的行政主管部门进行举报，有权对中线水源地保护的决策活动提出意见和建议，有权申请获取中线水源地的相关环境信息;负有中线水源地保护监督管理职责的政府及其相关部门接到公众举报，应依法及时处理或予以答复。同时规定符合法定要求的环保组织可对污染中线水源地水环境的行为向当地县级以上人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

5.6 中线水源地保护的法律责任

强化相关法律责任及处罚力度。对危害中线水源地水质安全的违法排污行为(包括工矿企业、水产养殖、船舶、码头、旅游、餐饮等违法排放污染物)且拒不改正的，实施按日连续处罚;违法行为情节严重、但尚未构成犯罪的适用行政拘留;对不履行或违法履行监督管理职责的行政部门及其责任人给予行政处分，造成严重后果的，对行政部门主要负责人给予免职;对构成犯罪的，依法追究刑事责任。

5.7 中线水源地保护经费投入保障

明确建立国家财政直接投入的稳定增长机制，稳步提高中线水源保护政府投入，加大对中线水源区城镇生活垃圾和污水处理设施建设运营、水土流失治理、面源污染控制、退耕还林和天然林保护等方面的支持力度，进一步提高中央、省补助资金比例。在中线工程供水收取的水费中，设立专门用于中线水源地保护的基金。完善环境经济政策，构建多元化投融资机制，引导社会资本加大对中线水源地保护的投入力度。

6 结语

本文通过对中线水源地保护法规体系及相关法规规定的分析，指出现行法规针对中线水源地保护的规定存在系统性、协调性和可操作性不强的问题。

针对中线水源地水质保护法规建设的必要性和紧迫性，建议在我国现行法规体系和行政管理体制框架之下，结合中线水源地实际，提出了中线水源地保护行政法规的立法建议，重点完善中线水源地管理体制、水源保护区划分与污染防治、监测预警与应急管理、生态补偿、环境信息共享与公众参与、法律责任、保护经费投入等方面的规定。

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