信息公开：环保组织能做什么

严厚福 北京师范大学法学院

信息公开：环保组织能做什么

严厚福 北京师范大学法学院

5月19日，陕西西安，西北大学一科研团队正研发一种专门用于监测生态环境的“神秘盒子”，可监测附近百米内的影像、声音、温度和湿度 CFP/供图

2015年8月11日，“120城市污染源环境公开（PITI）指数评价报告”在北京发布。这是自2009年以来，公众环境研究中心（IPE）与自然资源保护协会（NRDC）连续第6年对全国污染源监管信息公开状况进行评价。根据本年度的PITI评价结果，120 个评价城市的污染源信息公开平均得分从去年的28.5分，大幅提高到今年的44.3分。除本溪、克拉玛依、大庆三市得分略有下降外，其余城市得分均有所提升，提升幅度在10分以上的城市占总评价城市 79.2%。榜首六年来首次易主，浙江温州市以69.3分跃居120城市第一名。山东城市群在信息公开表现上快速崛起，烟台和青岛分列第三、第四名。这改变了历次评价中东南沿海地区一枝独秀的局面，形成了山东和浙江两省齐头并进的新格局。

各地在信息公开机制上也有所创新，如山东采用“双晒”模式发布污染源日常违规信息；广东搭建“行政处罚信息”平台汇总各地市处罚信息，便于公众查询；湖南在“企业环境信用等级”评价上，引入公众参与，征询公众意见，并在企业环境信用等级升级过程中邀请环保组织监督参与等。多个城市开通环保政务微博，受理网络环境投诉举报。其中，“山东环保政务微博体系”以及“银川政务云系统”尤为突出。天津经济技术开发区借鉴污染物排放与转移登记(PRTR)制度推动区内工业企业自愿开展环境信息公开等。

从某种意义上说，环境信息知情权是公众其他程序性环境权利，尤其是参与权的前提。公众只有获得足够全面且准确的环境信息，才能清楚知悉政府即将采取的各项决策行动，才能做出正确的反应。良好的信息沟通可以使公众更有效地参与到决策过程中。同时，也可以促进公众、政府、企业之间的沟通和理解，减少或避免由于信息不透明而引发的社会冲突。

自2003年的《清洁生产促进法》要求省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门“在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单”以来，中国在政府环境信息公开和企业环境信息公开方面的制度建设不断完善。国务院及环境保护部相继发布了《关于企业环境信息公开的公告》、《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》、《关于加强污染源环境监管信息公开工作的通知》、《污染源环境监管信息公开目录》（第一批）、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》、《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》、《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法（试行）》、《企业信息公示暂行条例》、《企业事业单位环境信息公开办法》等法规、规章和规范性文件。此外，在《规划环境影响评价条例》、《环境保护行政许可听证暂行办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等法规、规章中，也有一些关于环境信息公开的内容。尤其值得指出的是：新《环境保护法》专门增加了一章“信息公开和公众参与”，对政府和企业的环境信息公开义务作了明确的规定，堪称我国环境信息公开领域最高的法律依据。可以说，环境信息公开领域的制度建设在国内已经处于领先水平，重点污染源排放信息实时公开更是已经处于世界领先水平。

法律执行层面差距大

当然，与世界环境信息公开制度建设的先进水平相比，我国还是有些差距的。例如，在公众申请政府公开环境信息时，《奥胡斯公约》规定“任何人”都可以申请，而我国的《政府信息公开条例》规定只有具备“生产、生活、科研等特殊需要”的公众才能申请，否则政府部门可以拒绝公开。但立法层面的差距远远小于执行层面的差距，目前我国环境信息公开的主要问题是执行问题。正如IPE的报告所反映的那样，报告的评价指标设置依据的是现行法律法规的要求，作为一个百分制评价标准，本期评价的平均得分仅为 44.3，最高分才69.3分，体现出各个城市环境信息公开的实践与法律要求相比仍存在巨大的差距。

最能体现环境信息公开立法在实践中执行不力的例子，一是未能严格执行中国版的“污染物排放和转移登记制度”。“污染物排放和转移登记制度”（Pollutant Release and Transfer Register, PRTR）是被发达国家和地区广泛采纳的一种环境信息公开制度。2013年3月施行的《危险化学品环境管理登记办法（试行）》，要求重点环境管理危险化学品生产使用企业，应当于每年的1月31日前，向县级环境保护主管部门填报重点环境管理危险化学品释放与转移报告表、环境风险防控管理计划。危险化学品生产使用企业应当于每年1月发布危险化学品环境管理年度报告，向公众公布上一年度生产使用的危险化学品品种、危害特性、相关污染物排放及事故信息、污染防控措施等情况；重点环境管理危险化学品生产使用企业还应当公布重点环境管理危险化学品及其特征污染物的释放与转移信息和监测结果。这些要求已经很接近发达国家和地区的“污染物排放和转移登记制度”，以至于在该《办法》颁布之初，学术界和环保组织着实兴奋了一阵。但该《办法》施行两年多来，几乎“形同虚设”，无论是企业还是环保部门，似乎都没有把该《办法》当回事。在该《办法》施行两年后，2015年3月底、4月初 NRDC与自然大学向环保部、全国31个省级环保部门、25个市县环保部门、16家涉汞国控企业申请公开该《办法》的实施情况，最终的发现是该项工作尚未实施或正在开展中。

二是环保部门未能按时公布重点排污单位名录。《环境保护法》第55条规定“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。”《企业事业单位环境信息公开办法》明确了何为“重点排污单位”，但重点排污单位公开环境信息的前提是环保部门依法公开了“重点排污单位名录”。《企业事业单位环境信息公开办法》规定设区的市级人民政府环境保护主管部门应当于每年3月底前确定本行政区域内重点排污单位名录，但实践中大量的市级环保部门并未按时公布重点排污单位名录，致使重点排污单位环境信息公开的程序无法启动。对相关环境信息有了解需求的公众和社会组织，也因为无法获得重点排污单位的名录而无从着手进行信息公开的申请或监督。

至于环保部门未依法公开环评报告书或行政处罚决定书全文、未依法对公众申请信息公开作出回复、信息发布时间滞后，企业在公布环境信息时避重就轻甚至弄虚作假、公示（尤其是环评公示）的方式不便于公众知悉等问题，更是屡见不鲜。要让纸面上的“法”落实到地面上，还有很长的路要走。

推动环境信息公开的七大发力点

向法院起诉政府部门信息公开的案件，很有可能败诉。但是提起此类诉讼，不能简单地以胜败论英雄，唤起公众的关注，让立法者看到这种规定的不合理之处，才是这种诉讼的意义之所在。

环保工作需要“顶层设计”，更需要基层推动。“基层”推动的一个应有之义就是公众的推动。刚刚颁布的《生态文明体制改革总体方案》提出建立“多方参与的环境治理体系”，显示党中央、国务院已经充分意识到公众在环境治理中的重要作用。要让环境信息公开的制度成为现实，公众是必不可少的一支力量，而环保组织又是公众中的主力军。那么，针对我国环境信息公开立法和实践的不足，环保组织可以做什么呢？

第一，可以监督政府是否依法履行了主动公开环境信息的职责。《环境保护法》、《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》等法律法规规定了政府应当主动公开某些环境信息。但和个人一样，政府部门也有“偷懒”的倾向，公众尤其是环保组织应当不停地监督着试图偷懒的政府部门，随时指出他们在环境信息公开工作中的问题，让他们不得不打起十二分精神来做好这份工作。如果发现政府应当公开而未公开，环保组织可以向其提出建议要求其改正，或者直接向有关部门进行举报。《环境保护法》第68条明确规定：“应当依法公开环境信息而未公开的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。”《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第7条规定：“不按规定报告、通报或者公开环境污染和生态破坏（灾害）事件信息的，应当追究政府有关工作部门领导成员的责任”；第8条规定：“党政领导干部利用职务影响，指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据的，应当追究其责任。”环保组织可以充分利用这些追责规定，向有关部门举报政府环境信息公开中的违法行为，并且可以利用社交媒体的传播力扩大举报的影响。

第二，可以申请政府公开信息，扩大公众的知情权。有些环境信息不属于政府主动公开的范围之列，或者虽然属于主动公开之列，但政府部门并未及时公开，这时环保组织就可以向政府部门申请公开信息。如果政府部门以申请人未能证明“生产、生活、科研等特殊需要”为由拒绝公开，则可以考虑向人民法院提起诉讼。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条：“原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”因此申请人很有可能败诉。但是提起此类诉讼，不能简单地以胜败论英雄，唤起公众的关注，让立法者看到这种规定的不合理之处，才是这种诉讼的意义之所在。退一步说，至少对于那些能够证明“生产、生活、科研等特殊需要”的环保组织来说，应当充分利用法律的授权，不断“挑战”政府部门的惰性，让他们的行为逐渐符合法律的规定甚至“超越”法律的规定。

第三，可以督促重点排污单位公开环境信息。对于未依法公开环境信息的重点排污单位，环保组织可以尝试如下几种途径督促其公开：其一，依法向环保部门举报，要求环保部门责令其公开。其二，尽管目前的法律并未明确授权，但环保组织也可以尝试直接向企业发函要求其公开，并以向环保部门举报作为“威胁”。企业当然可以不理会环保组织的公开要求，但如果提出申请的环保组织多了，企业自然会重视。

第四，可以考虑对拒不公开环境信息的政府部门或者企业提起环境公益诉讼。如果经过环保组织的“催告”之后，某些政府部门或者企业仍然拒不公开依法应当主动公开的环境信息，例如环保部门未能依法公布“重点排污单位名录”或者未依法公布环评报告书全文，重点环境管理危险化学品生产使用企业未能依法公开危险化学品释放和转移信息，则可以尝试对其提起环境公益诉讼，要求法院判决其依法公开环境信息。至于法院受不受理是另一回事。通过这种方式，必将对被诉的政府部门或者企业产生一定的威慑效果，也有助于推动将来修改法律时扩大环境公益诉讼的范围。正如2005年北大法学院六师生在没有任何法律规定环境公益诉讼制度时仍然坚持提起松花江水污染环境公益诉讼一样，社会需要一些先行者去挑战现行法律的局限，从而促进包括立法者在内的广大公众进一步“解放思想”，逐渐拓展法律和权利的边界。

第五，可以利用现代信息技术，以便于公众知悉的方式公布经过整理的政府或者企业环境信息。IPE制作的“污染地图”、“蔚蓝地图”就是一个很好的范例。“污染地图”、“蔚蓝地图”有助于解决环境信息公开“最后一公里”的问题，让政府和企业已经公开的环境信息可以方便地被公众所知悉，从而保障公众的知情权和监督权。未来，环保组织可以考虑拓展这方面的工作，例如，可以开发一个App，收集全国范围内所有正在进行中的环评公示信息，让更多有志于保护环境的人士有机会参与到环评的公众参与环节，积极献言献策，从而提高环评的质量。

信息公开是成本最低、收益最高的环境监管手段。环境信息公开也是获得公信力的“捷径”。无论是政府部门还是企业，环境信息公开得越充分，就会发现站在自己一边的“同盟军”或者“消费者”越多，其政治地位或者市场地位也就越重要。

第六，可以通过舆论的力量树立环境信息公开的“领跑者”，呼吁其他政府部门或企业向其学习。环保组织应当努力发掘政府和企业环境信息公开的“领跑者”，并利用社交媒体等手段，充分发挥舆论的力量，激励后进者向“领跑者”学习。IPE和NRDC的年度环境信息公开报告就是一个优秀的范例：通过梳理每个城市在环境信息公开方面的表现，尤其是总结一些城市的最佳实践，给上榜的城市施加压力或者树立信心，激励他们互相学习，在竞争中共同进步。更重要的是，通过让公众了解各自所在城市的环境信息公开水平，促进他们去进一步推动所在城市的环境信息公开工作。

第七，可以做一些环境信息公开领域的宣传教育和研究工作。例如，制作一些环境信息公开的手册，告诉公众应当如何获取环境信息；培训其他环保组织的成员，让他们可以更好地运用现有的法律法规促进环境信息公开的工作；介绍和总结国外先进经验，告诉政府和企业应当如何更好地公开环境信息并与公众进行良好的沟通，等等。当然，如果有足够的经费来源，也可以资助其他环保组织开展与环境信息公开有关的工作。

信息公开是获得公信力“捷径”

信息公开是成本最低、收益最高的环境监管手段。仅仅通过环境信息公开，就足以对政府和企业的环境保护工作形成强大的压力，迫使他们不得不认真对待环境保护工作。环境信息公开也是获得公信力的“捷径”。无论是政府部门还是企业，环境信息公开得越充分，就会发现站在自己一边的“同盟军”或者“消费者”越多，其政治地位或者市场地位也就越重要。当前，党中央、国务院、环境保护部高度重视环境信息公开工作，为环保组织的介入提供了良好的政治环境。环保组织应当牢牢把握这个良机，充分发挥自身的专业优势，积极开展自身所擅长的工作，并与其他环保组织通力合作，推动我国的环境信息公开水平更上一层楼。