上海大型居住社区基层社会治理路径研究——以上海市浦东新区为例

○陈荣武

上海市根据特大型城市的特点探索适合上海科学发展的社区建设之路，既保障中低收入家庭和人群“住有所居”，又优化社区区域的功能、结构和空间布局，完善城乡规划体系、满足特大型城市人口和民生发展需求，近些年来战略性规划了大型居住社区建设基地，以集中方式分批次兴建大型居住社区。

浦东新区由于其自身区域特点成为上海大型居住社区规划建设的重镇，目前在三林、周浦、航头、曹路等镇已建成一批大型居住社区，新的大型居住社区规划建设也正稳步推进。由于浦东新区在上海大型居住社区建设中具有典型意义和代表性价值，笔者以浦东新区为例，通过实地走访、开座谈会、个别访谈、查阅档案材料等方法，深入三林、周浦、航头、曹路等镇的大型居住社区进行调研，在总结经验和成效、分析问题和挑战的基础上，探讨进一步加强上海大型居住社区基层社会治理的路径。

一、大型居住社区基层社会治理的经验和成效

通过实证调研获悉，浦东新区在大型居住社区基层社会治理工作中积累了一定的经验，取得了诸多成效。

1.强化大型居住社区基层社会治理的组织领导和顶层设计

浦东新区党委、政府的高度重视，各大型居住社区所隶属镇党委、政府的积极配合和努力探索实践是大型居住社区基层社会治理取得诸多成效的重要前提。

新区党委、政府将大型居住社区规划建设作为新区总体建设的重要内容和重大任务，构建实施了大型居住社区议事决策、规划部署、全程推进、调查研究和制度保障等机制。新区结合2014年上海市委市政府“一号课题”的有关精神和要求，将“研究提出镇管社区公共服务资源配置建议方案”作为区委“一号课题”的子课题，在广泛调研、充分听取意见和科学论证的基础上，拟定《关于浦东新区完善镇管社区基本公共服务资源配置的若干意见》，就大型居住社区公共服务设施建设、进一步争取并落实好市级财力对大型居住社区基本公共服务设施建设的补贴资金等一系列问题提出制度性意见。新区党委、政府将大型居住社区建设作为专项调研的重大项目，同时充分发挥民主党派和党外的智力优势，积极开展专题实证调研，比如民进浦东区委对新区大型居住社区开展了广泛深入调研，就镇管社区及大型居住社区治理工作提出对策和建议。各大型居住社区所隶属镇党委、政府积极和高校科研院所联合开展大型居住社区建设专题研究，构建了长效的调研机制，为提高大型居住社区建设的科学化水平提供了智力支撑，为加强大型居住社区建设顶层设计提出科学决策依据。

2.推进大型居住社区基层社会治理的自治与共治一体化发展

作为上海市“镇管社区”创新工作试点镇之一，浦东新区航头镇立足自身实际，创新大型社区党建与治理体系，成立了“两委一中心”，即社区党委、社区委员会、社区中心，积极构建大型居住社区各级党组织和党建联建等重要载体，充分发挥党组织的引领和党员的先锋模范作用。社区党委是在镇党委领导下的基层党组织，是社区领导核心；社区委员会是社区议事机构，是社区共商共治平台；社区中心是社区工作平台，承担社区建设和综合管理的具体工作。镇党委成立了党建联建工作领导小组，形成了“工地在哪里，联建到哪里”的党建联建长效机制。“社区工作指导站”，是镇政府层面设定的社区工作业务指导部门，受镇政府委托，由社区办业务领导，为大型居住社区建设和治理提供业务指导和智力支持。航头镇还通过搭建社区管理、社区服务、社区共治等“三大平台”，推出让市民与航头融合、让市民与村民融合、让市民和市民融合等“三大融合”，立足着眼于为老服务、着眼于专业服务、着眼于自我管理等“三个着眼于”，构建大型居住社区基层社会治理的自治与共治一体化机制。曹路镇从加强居民入住管理服务、开展居民服务、做好居委会筹建工作、配备社区工作人员等方面做到居民入住与社区管理服务同步，在探索大居管理新机制中建立联席会议制度、电子化档案与入住信息管理制度、协调指导制度等，使得大型居住社区管理水平不断提升。周浦镇桃园社区顺应群众期盼，解决突出问题，积极探索社区管理新思维，通过“志愿管理自主化、百姓需求项目化、共治机构专业化、基层自治机制化”等四位一体的改革探索，实现了社区的社会公共服务集基础性、共享性和个性化为一体。桃园社区党委、社区委员会根据“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”原则，在社区委员会下设综合治理、社会事务、市政建设、物业管理等四个专业委员会，实行“大事共议、实事共办、要事共决、急事共商”的议事原则，实现“党建工作联做、社区资源联享、精神文明联创、服务难题联解、公益事业联办、生活环境联建”的目标，初步形成了“组织民间化、参与自愿化、管理民主化、服务自主化”的“四化合一”的基层民主自治新机制，自治与共治有机融合、互动共进。

3.将大型居住社区精神文明创建和基层社会治理有机融合

浦东新区航头镇建立健全社区社团组织，着力推进社区社团活动，多途径丰富居民精神文化和社会生活，通过引进上海乐群社工服务社，开设阳光之家，成立“鹤缘团”青年交友沙龙平台，开展睦邻节、“攀亲结对”、老娘舅工作室、老年人入托服务、“助业手牵手”就业帮扶行动等打造大型居住社区精神文明“新家园”。为了倾听民意，深入了解居民的现实诉求，航头镇培育了居民楼（组）长、志愿者两支队伍，构建了群众工作联系员制度民意平台、手机民意平台、网络民意平台、定期恳谈会民意平台等“四个平台”，在基层社会治理和民生服务精准化方面发挥了重要功能。周浦镇桃园社区在积极构建“一门式”窗口服务的同时，成立诸多文体类、为老类、便民类群众社团，如书画苑、老来客会馆、百姓健身房、校社一体化工作室、公益社工事务所等。该社区通过开展“三培育三培训”即培育志愿者公民意识、培育志愿者自主意识、培育志愿者奉献意识，培训志愿者专业技能、培训服务技巧、培训管理能力，提升志愿者参与基层社会治理的能力和水平。中虹佳园坚持以“关爱人、服务人、教育人、凝聚人”为指导原则，以“社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育”为重点，以“爱国、守法、诚信、知礼”为主要内容，积极实施市民文化、健康、法律、公德、环保、服务和爱心等七大素质提升工程。欧风大居欧风党员志愿者联老服务队成立近3年来，“一对一”结对服务30多位生活不能自理的空巢老人。瑞阳苑大居成立文明小区、平安社区、妇女之家、博爱社区等多个群众服务站点弘扬互爱互助美德，加强公民道德建设。横桥大居确定每月15日为社区卫生日，成立卫生志愿者服务队维护小区卫生环境；成立爱心妈妈团队，发挥小区“半边天”在精神文明创建中的积极作用。曹路镇自2012年4月以来，先后开展“关爱互助、文明和谐”、“睦邻文化传友情”、“独居老人结对帮扶”等30余个精神文明创建项目，各居委“睦邻社区”创建已经成为曹路镇的精神文明品牌项目。三林镇积极开展精神文明建设创新项目评比、年度“感动三林”人物评比、创更美民俗风情专题等活动，为残疾人等特殊人群开展实事工程，大力推进基层服务型党组织和“大居团建进懿德”活动等提升精神文明建设和基层社会治理水平。

二、大型居住社区基层社会治理面临的问题和挑战

作为正在不断“成长”的新生事物，大型居住社区基层社会治理面临诸多问题和挑战。

1.大型居住社区功能布局尚需进一步优化

上海市委市政府根据特大型城市发展的总体定位、规律和需求，结合大型居住社区的基本属性和特点，对大型居住社区进行了总体设计和结构型布局，这对优化上海城乡结构布局和功能调整、推动上海城市建设和社会治理发挥了重要作用。浦东新区区委区政府认真贯彻落实市委市政府关于大型居住社区建设的精神和要求，就浦东新区大型居住社区基地及各项建设进行周密部署和组织协调，使得新区大型居住社区建设总体有序、稳步推进。但调研也发现，大型居住社区在区域性功能布局、管理架构性功能布局、内部结构性功能布局等方面尚存进一步优化的空间。在区域性功能布局方面，要综合考虑入驻地区的经济文化社会和生态特点、区域定位和资源优势、不同结构的人口承载能力等，防止形成新的弱势群体居多的“贫民区”、人员混杂的“移民区”，在管理架构性功能布局方面，要进一步研究“镇管社区”管理体制机制问题，重建管理组织和制度架构，构建制度化、精细化、差异化的管理体系和精准化、人性化、柔性化的服务体系；在内部结构性功能布局方面，既要充分考量一般传统社区的总体功能，又要根据社区功能定位和人员结构特点，有针对性地进行功能调整和公共设施布局建设。

2.大型居住社区建设质量和居住环境问题比较突出

被访谈对象大多提到大型居住社区建筑、硬件设施等建设质量问题比较突出。大型居住社区房屋属性主要有动迁安置房、经济适用房、普通商品房、廉租房、农民回迁房等，一些房屋在两年左右时间外墙保温层就开始脱落，一些房产商和房主存在随意改变房屋建造功能、结构等现象；一些大居公共设施存在质量不高、保养维护不到位的情况，比如大居小区内部分监控探头损坏，绿化残、缺、死、枯，小区道路路况不好，部分健身器材电梯运行存在安全隐患等问题，这些对城市市容、公共安全及精神文明创建等造成负面影响。调研获悉，航头镇鹤沙航城社区新建的昱星家园、昱丽家园、南馨佳苑、瑞和苑、瑞浦嘉苑、东茗苑等小区的电梯多次遭遇急停、关人、突然下坠或上窜等安全问题，居民意见很大。一些大居存在居住环境问题，比如某大居存在高速噪音扰民问题、一些小区存在环卫设施建设滞后问题等。小区里一些素质不高的居民的不良生活习惯比如随地（甚至在电梯里）大小便等，也破坏了小区整洁有序的生活环境。

3.基础设施和公共资源配套建设相对滞后

调研发现，大型居住社区虽然总体上能够满足居住和生活功能，但存在生活配套缺失和公建配套结构不合理的情况。公交、轨交等公共交通设施不足给出行带来不便，教育资源总体缺乏给学生就学带来不便，商场、菜场少且布局难以顾及整个居民区，而邮局、银行等也因前期无利可图没有及时跟进，医院等医疗机构与设施配套建设滞后，不能很好满足居民正常生活需求。曹路镇某建成小区开发商尚未办理大产证，使得居民无法办理小产证，影响户口迁移、子女就学、社会保障等。由于大型居住社区入驻的区域基本在上海郊区或城乡接合部，离市中心（人民广场）的距离一般超过30公里，导致开建大型居住社区后，大批无业、失业劳动力大量集聚后更难找到合适的工作岗位。根据规划，航头镇大型居住社区将建设一大批公共服务设施，但目前还相当滞后，公共服务资源建设与人口导入的阶段性需求不匹配，比如敬老院、文化中心、体育馆配套设施至今尚未启动。在公建配套设施方面，还存在资源设施配套结构不合理的现象，不少大居教育资源缺乏，而有的大型居住社区存在教育资源比较充足而为老养老、文体等服务资源不足等问题，比如存在幼儿园超配空转、养老托老机构严重不足的问题，这些也是大居内部功能设计不合理、民生需求性公建配套不力的表现。

4.入住人员结构复杂，流动性大，居民总体素质参差不齐

截至2014年12月31日的统计，航头镇大居入住家庭数为13752个，入户居民数为32355人，人在户口不在户数8402户，占61.9%，人在户口不在人数19811人，占61.2%；从学年前到大学以上的在校人口为3277人，占10.1%，工作在职人数为15276人，占47.2%，待岗人数2902人，占9.0%；退休人数为10900人，占33.7%，；其中年龄在60岁以上的人口为7027人，占退休总人数的66.1%；残疾人数187，患大病人数71，两劳释放人数56人，共占入住居民数的0.97%；廉租房居民数436，占1.3%，外地租房人数9610人，占29.7%。周浦镇欧风家园、汇腾苑、中虹佳园、瑞阳苑、中城苑、安阁苑、横桥社区等7个大居，入户居民数为23217人，户籍人口为5411人，占23.3%，非户籍人口占76.7%，其中来沪人口为8910人，占38.4%；户在人在为3400人，占14.6%，户在人不在1870人，占8.1%，人在户不在为10766人，占46.6%；去向不明的有136人，占0.6%，空挂户5人，占0.02%。三林镇懿德社区懿德一居、懿德二居、士韵家园一期、士韵家园二期、城林美苑、城林雅苑、盛世南苑、绿波家园、同康苑、德康苑、瑞康苑、依水园等12个大居，共计入住户数为16102户，实有人数为39874人，户籍人数为6227人，占15.6%，非户籍人口占84.4%；从学年前到大学以上的在校人口为6342人，占15.9%，60岁以上人口为8759人，占22.0%；小学到高中文化人数为24558人，占61.6%，大专以上人数为10352人，占26.0%；待业人数1961人，低保73人，残疾人220人，精神病人为105人，共占5.9%。其中精神病人占全镇精神病人总数的24%。由此可见，浦东新区大型居住社区人口总的特征为“五高”：一是非户籍人数比例高；二是老龄人口比例高；三是低学历人口比例高；四是待岗待业、两劳、残疾、精神病人、低保等特殊人群比例高；五是外地租房和流动人员比例高。

这样的人口特点给基层社会治理带来诸多挑战，比如居民社区归属感和认同度不够强，社区自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的主体意识和责任感不强，道德文明素质和法治素养不高，价值观念和生活居住诉求多样化等等。小区不文明现象时有发生，违法犯罪情况也不少见。以懿德锦城社区为例，2014年1-9月期间，110报警共接报2217起，其中偷盗类警情259个，侵犯人身权利类272个，纠纷类524个，求助类499个，治安形势令人担忧。

5.财力保障、社区管理体制机制和专业性管理人才相对缺失

调研获悉，大型居住社区建设和发展对财力投入的需求较大，按照《浦东新区关于推进“镇管社区”工作指导意见(试行)》（浦委办发〔2012〕19号）规定：“对外区导入至大型居住社区的居民，区财政按导入人口130元/人/年的标准给予社区管理经费补助。”按照上海市规定市区市民社区管理600元/人/年的标准，到了郊区减少为130元，无法满足社区优质和精细化管理、精准化服务的要求，这就需要镇财政对大型居住社区额外投入大量补贴，导致镇财力困难。目前，曹路镇大居居民陆续入住，将产生道路、河道、绿化等养护费用，给镇财政带来一定压力，按照市区政策，2011、2012年补贴资金已下达，而2013年的补贴资金仍未按时下达。按照规定，大型居住社区商业配套设施由所在地政府按照成本价收购，只能用于出租，航头镇已回购部分沿街商铺，但整个大型居住社区还规划了集中商业用房20万平方米，若按7000元/平方米的成本价核算，回购需要资金14亿元，镇级财力根本无法承担。

随着大型居住社区建设的不断推进，“镇管社区”体制与镇政府有限的管理力量和服务资源存在矛盾，使得当前大居社区管理体制机制尚不完全适应大居建设发展诉求。调研表明，要进一步理顺大居的管理主体、管理制度和管理机制，区、镇二级的责权安排需要进一步调整优化，各级政府的管理职责分工需要进一步明确，同时要进一步完善共治和自治的制度体系和实践体系。调研获悉，物业公司、业委会、居委会“三位一体”的组织管理模式不尽完善，物业管理中的矛盾和纠纷，也成为大居管理中需要探索解决的难题。比如，汇腾苑物业管理费的收缴问题成为小区管理的一个“症结”，一方面物业公司报怨物业管理费收缴难，经营难以维系；另一方面物业服务不到位，部分居民在动迁中感觉利益受损拖交、拒交物业管理费。大型居住社区专业性人才、社区管理和执法人员配置不足，也使得大居管理有些力不从心。按照规划，航头镇大型居住社区将导入15万人口，大约需要成立40个居委，按每个居委配备5-7名社区干部计算，共需要配备200-300名社区干部，需要加大队伍建设力度。曹路镇全镇46.6平方公里，20万人口，2个派出所警力合计不到100名，城管分队编制13人加聘用的也不足50名，公务员和事业编制合计128名，社区管理人员缺乏，就业、房屋、残联协管员等人员尚未配备。

三、进一步加强上海大型居住社区基层社会治理的路径

1.加强党建工作，构建“法治、德治、自治”一体化的基层社会治理体系

浦东新区大型居住社区党建总体实现了组织全覆盖，基层党组织设置健全，基层服务型党组织建设有序推进，党建联建共建取得实效，形成了区域化、社会化、网络化、信息化大党建格局，在基层社会治理工作中发挥了思想引领和政治核心作用。要坚持党要管党、从严治党，进一步加强大型居住社区的党建工作，不断推进大居基层学习型、服务型、创新型党组织建设，发挥大居党组织和广大党员的先锋模范作用。进一步优化大型居住社区管理体制机制，不断改革“镇管社区”体制机制中的不利因素，理顺各级政府在大型居住社区建设管理中的职责和职能，加强对大型居住社区的领导管理和指导协调，构建“法治、德治、自治”一体化的基层社会治理体系，为加强大型居住社区基层社会治理提供组织领导和制度机制保证。

2.优化功能布局，健全建设质量和公共资源配套建设保障机制

进一步加强大型居住社区规划建设的科学决策和顶层设计，优化区域性、管理架构性、内部结构性等的功能布局，形成科学布局、优势互补、资源整合、人口结构合理的大居功能生态。要从源头上防止“贫民区”、社会阶层低层化等现象的产生。要切实高度重视建设质量的监控和治理，对于出现的建筑质量问题要及时进行问责和处理，对于在建工程要加大监管力度，防止因赶工期抢进度、谋不法利益等导致的工程质量问题。要加强入住居民人口结构、生活需求的实际调研分析，加强公共交通、医疗教育、生活用品供给、精神文化服务等基础设施和公共资源配套建设。要坚持因地制宜、因需施建、务实管用、超前研判的原则布局公建项目，优化公共服务资源配建结构，重视文化活动中心、文体中心等精神文化生活设施建设，重视为老养老服务机构和民生服务项目建设。

3.以服务民生、提高居民素质为重点加强大居内涵建设和精神文明品牌创建

根据大型居住社区居民特点，要坚持以人为本，以服务民生、提高居民素质为重点，加强大居文化内涵建设，提高精神文明建设的品质。要将培育和践行社会主义核心价值观作为大居精神文明建设的重点内容，将精神文明创建和基层服务型党组织建设、加强基层社会治理、全面推进依法治国进程、建设社会主义和谐社会有机结合起来，积极拓展精神文明创建平台和载体，创新精神文明创建的途径和机制，着力在接地气、惠民生、求实效上下功夫。要针对居民结构“五高”的特点，通过各种手段和技术有效提高居民的文化素养、法治素养、道德素养和精神文明素养。要加强大居精神文明专项建设，打造和谐大居、文明大居、美丽大居，打造各类大居精神文明品牌项目，为大居精神文明建设提供典型标杆和强大正能量。

4.加大投入力度，为大居基层社会治理提供物力、财力和人力保障

要进一步健全大居建设和管理的财政投入机制，加强大居建设管理的财力预算和全程监管，拓宽财政来源和公共资源供给渠道，确保大居各项建设和配套管理能够得到及时跟进。要加强大居管理和服务的干部、人才队伍建设，建设素质精良、结构合理、爱岗敬业的社区工作队伍。通过教育培训、实践锻炼等途径提高社区工作者素质和能力，加强骨干和后备队伍建设。要重视大居管理和服务专业性人才队伍建设，通过政、社、学、研、企等合作方式培养善于从事基层党建、社会治理、社会工作、老年服务等方面的专业人才，提高大居综合治理及精神文明创建水平。

5.完善大居调查研究和基层社会治理信息管理机制

建立健全大型居住社区建设管理的调查研究、经验交流和专题研讨机制，及时总结经验、发现问题，研讨解决问题的办法。要在调研和交流中强化问题意识、改革意识和创新意识，在实践中总结大居建设规律，辩证分析传统社区和大型居住社区各自特点，提高科学管理水平。进一步改进领导干部工作作风，建立领导干部大居联系点制度，便于领导干部深入基层、深入居民，察大居社情民意，悉大居舆情民声，提高决策能力和科学化水平。探索建立大居基层社会治理等工作述职述建制度，完善大居信息平台，探索大居大数据化、智能化、信息化管理机制，为建设智慧大居、智慧城市奠定基础。

6.建立健全大居基层社会治理评估体系和激励机制

要通过以评促建等方式促进大型居住社区基层社会治理。目前文明城市、城区、社区等均有一套评估体系和办法，同时在评估实践中与时俱进加以完善。但大型居住社区尚属于新生事物，其精神文明建设和社会治理具有自身特点，如何对大居基层社会治理进行科学有效评估尚值得进一步研究。要结合社区的一般性规律和大居特殊性规律，进一步明确大居基层社会治理的指导思想、工作原则、指标构成、操作流程、评估办法、组织保障等，研究制定大居基层社会治理评估指标体系和操作办法，通过完善大居评估体系和激励机制不断提升大居基层社会治理科学化水平。