论法治视野下的烟草专卖零售许可改革—— 以重庆烟草为视角

陈 蓉

(重庆市渝中区烟草专卖局(分公司)，重庆 400010)

随着市场经济的快速发展和政府深化行政审批制度改革，传统的烟草专卖零售许可审批和管理制度严格控制零售许可条件，制约和阻碍了卷烟市场的发展。2015年国家烟草专卖局以重庆、深圳为试点，拉开零售许可改革的序幕。本文将从法治视角来探索零售许可改革的路径。

一、烟草专卖零售许可改革的必要性

(一)烟草专卖零售许可改革是法治精神的直接体现

法治，英文为“Rule of Law”或“Rule by Law”，即法律之治，通过法律治理国家。很多学者给法治下过定义，英国学者哈耶克认为:“法治意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”［1］我国著名法学家张文显认为法治是一种治国方略或社会调控方式，其基本意义是指依法办事，在制定了法律之后，任何个人和组织的社会性活动均应该受到既定法律规则的约束，法治精神的核心是政府机关及其工作人员严格依法办事［2］。综上可以看出，法治的基本功能是控制政府的权力，核心是保护公民权利。

烟草专卖零售许可改革是法治的权力制约原则的体现，即限制公权力、依法治国。权力制约是法治国家的保障。美国著名法理学家博登海默认为:“法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”［3］权力制约原则要求烟草专卖行政主管部门通过放松间距限制、优化合理布局、简化审批流程等方式取消过去实施的一些不必要的管制，将自由还给市场主体，从而使烟草部门权力和卷烟零售经营户及消费者权利达到合理配置的社会状态。

烟草专卖零售许可改革是法治的权利本位精神的体现。权利本位是法治国家的本质要求。权利本位认为权力的目的是服务权利，政府的权力为公民的权利提供服务。权利本位精神要求烟草专卖零售许可改革，将许可方式化难为易、变繁为简，更加方便申请人，使行政审批真正体现科学配置资源、服务市场主体、满足消费需求，把烟草行政许可的权力变成便民利民服务老百姓的责任［4］。

(二)烟草专卖零售许可改革是政府简政放权的客观要求

进一步简政放权、深化行政审批制度改革，是党的十八大、十八届三中全会提出的重要任务。简政放权是建立高效、公正的人民满意的服务型政府的重要途径。简政就是简化手续，提高行政效率，放权就是放给市场，由市场起决定作用［5］。

简政放权，要求减少行政审批项目、精简行政审批程序，把该放的放掉，把该管的事务管好，大力提升行政效能。烟草专卖零售许可是烟草主管部门行政审批的主要内容。烟草是一种特殊商品，我国对烟草实行专卖专营，并严格管控卷烟零售商的市场主体资格和条件。烟草专卖行政主管部门采用间距标准、业态面积标准、总量控制标准等对卷烟零售点进行布局规划。这一布局模式在市场资源配置、市场秩序维护方面发挥着不可替代的重要作用，但市场准入门槛过高，与当前国家简政放权、深化行政审批制度改革大趋势不相适应。

(三)烟草专卖零售许可改革是市场化取向改革的迫切需要

当今社会是一个高度开放的市场化社会，要求充分发挥市场在资源配置作用中的决定性作用，从而实现资源充分合理配制。然而，目前我国烟草行业依然采取的是专卖专营体制下的单一供货模式，由烟草主管部门基于行政手段对卷烟市场进行指挥，对卷烟零售点的办证条件做了很多限制，包括间距限制、数量限制等，卷烟资源没有得到合理有效分配。以重庆为例，据调查显示，重庆常住人口2 945万人，吸烟率高达29．3%，随着居民收入的提高，卷烟消费者将持续增长，吸烟档次也逐步提高，卷烟市场需求量渐渐加大。为了解决目前的卷烟市场模式满足不了市场需求的问题，2014年烟草行业开始开展卷烟营销市场化取向改革。

烟草零售许可改革有助于激发市场内在活力，通过放宽许可条件、严格后续监管，促进卷烟资源的合理配置。随着市场化取向改革的进展，市场对卷烟的需求增大，传统的烟草专卖零售许可审批和管理适应不了新常态发展。许可证的价值在于保障卷烟销售的规范和便利，为了更好地促进消费、方便购买、服务便捷，保障规范有序的市场状态，烟草主管部门要不断优化零售许可流程、强化规范管理、市场监管，做好卷烟零售许可改革，为营销流程调整保驾护航。

二、重庆市烟草专卖零售许可改革的现实背景

2015年，国家烟草专卖局将重庆作为全国烟草行业开展零售许可改革的试点单位。重庆作为新兴直辖市，其独特的发展格局使得烟草专卖零售许可改革显得尤为重要和紧迫。

近几年，重庆城镇化进程加快(如表1所示)，城市人口增多，卷烟消费者数量上升，城镇地区办证需求相对较大，原有零售点布局已不能满足消费者需求，常因办证户太少引起社会就业不满，留下违法销售市场空间。同时城镇化建设中带来大量的人口流动和拆迁改造，出现很多卷烟零售经营者地址发生变更，需要办新证却受到现有零售点布局的限制，给烟草专卖零售许可证发放和管理工作带来了难题和挑战。

表1 2012—2014重庆市常住人口及城镇化率① 数据来源于重庆统计局信息网官方网站

重庆山区多，地貌复杂，受地理、交通等条件影响，许多农村地区较为偏远、交通不便，原有的烟草零售点布局规划导致一些农村市场没有被卷烟销售网络覆盖，成为“空白村”。同时，政府为了优化人口、空间、资源合理布局，开展行政村拆并、农户搬迁形成了许多新聚居地，出现了新的卷烟消费群体。加之，近几年重庆农村经济形势良好，农民物质生活水平提高(如表2所示)，富余资金增多，对卷烟的消费需求量增长、需求档次提高，农村卷烟市场潜力巨大。然而，现有的零售许可条件、零售点布局不能满足农村市场的新变化，导致无证经营、假冒伪劣卷烟增加，严重扰乱市场秩序。

表2 2010年—2013年农村居民家庭人均纯收入①

三、重庆市烟草专卖零售许可改革的实践探索

为了解决存在的困境和难题，重庆烟草按照国家烟草专卖局“简政放权、放管结合”总思路，结合重庆市独特的地理环境和城乡社会经济现状，以“城区集镇全面放宽，农村山区满足需求”为导向，坚持许可管理“便捷高效、规范统一、宽进严管”总原则，积极探索“关注民生、促进发展、准入从宽、监管从严”的行政许可新思路。主要采取了以下措施。

(一)优化合理布局，放宽准入条件

制定了《修订烟草制品零售点合理布局规定的指导意见》，纠正人为设定间距、控制办证总量的做法，放宽准入门槛，挖掘市场潜力，高度关注农村市场许可证需求，消除许可证空白村。取消不合法、不合理的限制性办证条件。

探索实行行政许可负面清单制度，制订了《重庆市烟草专卖零售许可负面清单》，将限制性条件与禁止性条件相结合，从申请主体资格、经营场所、经营模式、特殊区域等方面明确全市烟草专卖零售许可禁办情形及禁办区域。

(二)简化审批流程，提升许可效率

制定《简化零售许可审批程序优化管理服务的指导意见》，简化办证程序。通过简化零售许可申办材料，放宽经营场所认定条件，简化零售许可办理流程、缩短零售许可办理时限等措施提高零售许可审批效率，优化零售许可管理服务。以办理时限为例，如表3所示，可以明显看出简化前后的变化。

表3 烟草专卖零售许可办理相关时限简化前后对比

(三)强化后续监管，规范市场秩序

重庆烟草制订了《加强烟草专卖零售许可后续监管的指导意见》，强化对许可证后续监管的责任落实。注重监管内容、机制、手段、方式等探索创新，建立许可证两清工作机制、异常许可证处置机制、许可证快速退出机制、零售客户诚信机制等管理措施，形成完善的长效监管机制。强化部门间协同配合，实现信息共享和传递，实现对零售许可证的全程有效监管。

重庆烟草专卖零售许可改革是一次全覆盖、力度大的改革，具有许多亮点和特色:一是注重整体联动、上下协同，由市局统一制定标准体系，各基层单位在其领导下和授权范围下与上级相衔接;二是零售许可审批向负面清单管理模式迈进，负面清单制度遵循的是“除非法律禁止的，否则就是法律允许”的解释逻辑，体现的是“法无禁止即自由”的法律理念［6］;三是零售许可管理从事前审批向事后监管转变，注重放权后的配套管理。目前为止，改革进展较为顺利，但烟草专卖零售许可改革不是一朝一夕的事情，不可能一蹴而就，重庆烟草在改革中要正视新问题、适应新常态，力争发挥其对行业零售许可改革的示范、突破、带动作用。

四、在法治视野下完善烟草专卖零售许可改革

法治是治国理政的基本方式。作为实施烟草专卖管理体制的行业，烟草行业致力于将法治建设付诸实践，要求全面深入推进法治烟草建设，确保行业在法治轨道上持续健康发展。法治烟草核心就是“将行业各项工作全面纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，实现烟草行业改革与发展的法治化”。因此，烟草专卖零售许可改革要在法治轨道上进行，在深入挖掘积极探索零售许可审批改革的先进经验基础上，不断完善改革的法治化路径。需要理顺4个关系。

(一)依法理顺纵向、横向关系

理顺市局与基层单位的纵向关系。要坚持全市“一盘棋”思想，各基层单位在市局的领导下统一改革步伐和进度，不得对上级确定的申办材料、许可条件、办事程序、审批时限随意添加或减少。市局单位制定全局性方案，积极指导区县级基础单位规范运行，各基层单位要认真制定并细化执行、监督等方案。

理顺地区之间的横向关系。注意地区差异，中国幅员辽阔，各地区之间差异较大，尤其是城市和农村，在资源、经济、交通等各方面都存在很大差异，导致每个市场的消费情况有差异。因此，在进行改革时要结合当地的经济水平、卷烟市场、人口数量、交通状况、消费能力等因素，在上级主管部门授权范围内进行变通。

(二)依法理顺改革探索与依法行政的关系

依法行政是政府活动的基本准则，也是社会公平公正的重要保障。烟草专卖零售许可改革既要遵循依法办事的前提，又要有灵活度，要在可改能改的事项和程序上进行改革，做到于法周全，于事简便。对一些改革中的难点问题，鼓励各地先行先试，在法律框架内的要大胆探索推进，对于成熟的改革经验，要及时上升到法律规范，用法制固化改革成果。遇到问题要加强跟踪决策，及时调整，不断完善［7］。

(三)依法理顺“减法”与“加法”的关系

“减法”就是简化许可审批程序、优化办理流程、松绑合理布局限制，放宽准入条件，“加法”就是加大许可证后续监管力度。随着零售许可改革的推进，烟草市场经营主体大幅增长，许可证后续监管面临的新情况、新问题将会越来越多，必须加大对市场的监管力度，将“宽进”和“严管”真正结合。要提高创新能力，丰富监管形式、完善监管手段。要注重监管的薄弱环节及空白地带，尤其在山区农村里，普遍面临卷烟零售户文化水平低、网络设施不能全覆盖、交通状况差及人员居住分散的问题，造成专卖管理工作盲区，更需要专卖执法力量的保驾护航。

(四)依法理顺监督权责关系

“监督”一词，在我国《辞源》中的解释是“监察督促”。加强监督的意义就在于防止或纠正违法或不当的行为执法行为，做到“有权必有责，用权受监督，违法必追究”，以维护烟草行业的健康有序发展。“徒法不足以自行”，依法对零售许可改革的运行情况进行监督，保证改革的顺利进行。一是加强烟草内部监督，强化对许可证办理质量检查工作，健全落实量化考核制度和评比工作制度。二是加强行政相对人的监督，建立健全专卖零售许可办理跟踪回访制度，及时对许可办理情况实行跟踪回访，了解专卖执法人员在许可办理过程中是否存在违法违纪行为。三是加强政务公开和社会监督。将零售许可办证相关情况进行网上公开，使其阳光化、透明化，便于公众了解，接受社会的监督。

五、结束语

烟草专卖零售许可改革关系烟草行业、卷烟零售客户、消费者的重大利益，依法规范零售许可制度的运行具有重大意义，要确保其在法治轨道上推进，实现零售许可改革的法治化。

［1］ 哈耶克．通往奴役之路［M］．北京:中国社会科学出版社，2006:73．

［2］ 张文显．法理学［M］．北京:高等教育出版社、北京教育出版社，2003:333．

［3］ 埃德加·博登海默．法理学:法律哲学与法律方法［M］．北京:中国政法大学出版社，2004:371．

［4］ 郭人菡，夏立安．简政放权的法治维度分析——基于“权力清单”“权利清单”和“负面清单”的思考［J］．中共杭州市委党校学报，2014(6):48．

［5］ 魏琼．简政放权背景下的行政审批改革［J］．政治与法律，2013(9):58－60

［6］ 龚柏华．中国(上海)自由贸易试验区外资准入“负面清单”模式法律分析［J］．世界贸易组织动态与研究，2013(6)．

［7］ 韩兵．深化行政审批制度改革的法律问题思考［J］．浙江经济，2014(4):41