德国科技创新体系的治理特征及实践启示*

陈 强

在全球市场上，“德国制造”凭借其卓越品质和不断推陈出新博得消费者的信任和青睐，许多德国企业尽管并不起眼，却默默地在各自的细分领域取得骄人业绩。在产业竞争日趋激烈、消费者“口味”越来越刁钻的背景下，全方位的创新使得“德国制造”的品质持续提升、功能不断完善、成本逐步降低，从而占据了全球化工、机械、汽车等高端产品出口的重要份额。据国际货币基金组织最新数据，德国已经超越中国，成为世界上最大的贸易顺差经济体。2014年4 月，习近平总书记提出上海要加快建设具有全球影响力的科技创新中心。梳理和借鉴德国创新驱动发展的经验及做法对上海实现这一目标具有现实价值。

一、德国科技创新体系的结构与功能

德国的科技创新体系主要包括经济界、教育与科研界、联邦政府及各州政府、中介组织、大量行使咨询、协调、资助、评估等职能的机构以及社会公众。这些组织、机构及个人在各行其职的同时，相互之间密切配合，形成了完善的合作治理网络。

德国的科技创新治理体系一方面与环境之间保持着良好的接触和互动关系;另一方面，治理主体之间通过公约、倡议、对话等方式开展平等而有效的沟通，使得整个治理体系在环境适应方面显得颇具“弹性”，内部要素相互间又充满“黏性”，从而呈现出“对内整合，对外聚合”的强劲动力。

图1 德国科技创新体系的基本结构①笔者根据材料整理而得，参见德国科技创新态势分析报告课题组《德国科技创新态势分析报告》，科学出版社2014年版，第21页;同济大学德国研究中心《德国发展报告(2014)》，社会科学文献出版社2014年版，第142页;［德］乌利齐·施莫河等编著《国家创新体系比较——德国国家创新体系的结构与绩效》，王海燕译，知识产权出版社2011年版，第3页。

图1 尽管较为简约，但仍然可以清楚地辨析出德国科技创新体系的基本结构和主体之间的互动及合作逻辑。但是，从图中探究德国科技创新体系之所以能够保持持续稳定和活力的原因，还是比较困难的。笔者尝试依托“新制度经济学”提出者Oliver Williamson 建构的分析框架，从创新基础、治理结构、制度环境、运筹全球创新资源以及文化传统和社会环境等角度出发，对德国科技创新体系的治理特征进行分析。

二、德国科技创新体系的治理特征

(一)稳定而持续的创新基础

人才。德国特有的双元制职业教育体系覆盖350 多种职业，使得德国拥有超过4000 万名高技能、专业化、忠诚度高的劳动者大军。此外，为了持续获得科技创新能力，德国致力于通过高水平的高等教育培养科技创新人才，在大幅增加高等教育投入的同时，从2006年开始实施“卓越大学计划”，以提升大学的创新人才培养能力。此外，德国注重高校和科研机构间的人才流动。对于高校而言，有利于促进课程与实践相结合，帮助学生接触到尖端实验仪器设备以及与科研机构对接的各类企业，从而提升科研能力，甚至获得留在科研机构工作的机会。对科研机构而言，既可获得科技人力资源补充，也有利于导入大学科研能力，并与研发活动紧密结合起来。德国的许多学会都与大学建立了合作关系，学会下属研究所的所长由所在地的大学教授担任，研究所工作人员可以进入大学学习或授课。譬如，亥姆霍兹联合会实施的“亥姆霍兹—大学合作计划”使得博士生有机会在尖端实验室里开展工作，甚至通过高质量项目申请在亥姆霍兹下属研究所带领科研团队开展研究。

创新投入。联邦和州政府逐年增加创新投入，保证了德国研发创新的领先水平和实力提升。2004年，联邦政府与各州政府签订《研究与创新协议》，规定大型研究协会(马普学会、亥姆霍兹联合会、弗朗霍夫协会、莱布尼兹科学联合会)的研究经费每年保持至少3%的增幅。在此背景下，德国全时当量研发人员的数量从2000年的48.5 万名增长至2011年的56.71 万名。2006年，联邦政府发布《德国高科技战略》报告，加大创新领域的投入，以确保德国的全球竞争力和技术领先地位。2012年，德国政府推出《高科技战略行动计划》，从2012 至2015年投资约84亿欧元，以推动《德国2020 高科技战略》框架下10 项未来研究项目的开展。

创新载体建设。德国政府注重科研基础条件平台建设。仅以生命科学领域为例，2006年，在海德堡建设先进生命科学培训中心;2007—2009年，马普学会增设生命科学领域的3 个“新研究所”，并筹建波恩凯撒研究中心的“生命科学孵化器”;2010年，德意志研究联合会在“生命科学成像质谱分析”资助计划内为9 所大学配备最高标准，总额为580 万欧元的质谱分析设备;在大型设备资助计划下为3 所大学的生命科学专业提供近500 万欧元，为其配备新型的动态核极化—核磁共振(DNP-NMR)设备;2012年，经联邦政府和柏林州政府同意，德国最大的医科大学与马克斯—德尔布吕克分子医学中心合作成立柏林健康研究所，旨在将医学和生命科学相结合，开辟生命科学研究的新领域。

(二)有序而协调的混合治理结构

多元主体各司其职。德国科技管理体制呈现出集中与分散相结合的特征，联邦和州政府各自行使其科技管理职能，各州对其教育(包括高等教育)享有立法权，并为其创新活动提供资助，约有50%的公共研发支出来自于州政府。德国国家创新体系结构完整，机构配套齐全、分工明确，力量配置合理。但其中并没有明显占统治地位的中心力量，处于各种创新行为交互作用的半自治状态，主要通过法律法规明确联邦与州政府及各创新主体在科技创新中的角色和职能范围。德国企业的创新主体地位突出，其研发投入占全国的近2/3，2012年达到512 亿欧元，占国内生产总值的比重为1.94%①Deutsche Forschungsgemeinschaft，“Förderung auf einen Blick［DB/OL］”，http://www.dfg.de/foerderung/programme/index.jsp，2014-09-20.。另据统计，德国企业高科技产品的研发预算占销售收入的2.5%—7%，尖端技术产品占7%以上，这使得德国企业的创新能力持续提升，成为各自细分领域的“隐形冠军”。德国政府主要通过政策引导，将科研机构、高校、企业联结为紧密合作和信息共享的创新合作伙伴，从而实现创新知识的产品转化。在高等教育方面，2006年德国联邦政府与州政府签订了《2020年高校公约》，共同增加教育经费投入，推进高等教育改革。以四大学会为代表的政府资助非营利研究机构的职能和资助比例也以《研究与创新公约》(Pakt für Forschung und Innovation)明确规定②BMBF，“Bundesbericht Forschung und Innovation 2012”，2012.p.202.，共同构成了德国科技创新的核心力量。

注重协调。混合治理结构对协调机制设计提出更高要求。德国各科技创新机构功能虽有一定程度重叠，但并非简单重复，机构间注重协调配合，反而有利于保障体系功能的衔接与互补，确保科研人员有更多获得资助的机会。为促进科技创新要素和社会生产要素的结合，德国政府强调跨学科、跨地域科研合作网络的建立，参与或扶持组建了一系列创新联盟。同时，定期举行由政府首脑、有关部门、科学界和经济界代表参加的创新对话，对科技创新活动中的重大议题展开研讨，推进各创新主体达成共识，形成共同行动计划。譬如，德国联邦政府于2010年设立“国家电动汽车平台”，召集与电动汽车有关的企业、协会、科研机构以及社会团体，共同探讨电动汽车的未来发展。再如，通过医疗卫生领域科技工作者、企业家代表的对话，于2012年发布《医疗技术创新》报告，明确了德国在医疗技术领域面临的挑战和行动目标。

德国科学委员会是德国最重要的科技创新协调机构，负责协调联邦与州政府、政策制定者与科技工作者、国家与公众三个层面的科技创新活动。2008年德国还成立了科学联席会，协调联邦与州之间的教育和研发活动。为加强旗下众多研究所之间的协调，各大学会建立内部协调机制。以弗朗霍夫协会为例，在总部层面综合考虑学会自身特点、资源和市场等因素，遴选出若干“创新主题”，由具备相近研究基础的研究所组成创新联盟，针对这些“创新主题”开展研发和对外技术服务;在技术转移活动中，协会对研究所的活动进行协调，发挥协同效用，弥补单个研究所的信息不对称。亥姆霍兹联合会则通过由政府、科技、经济及社会团体代表人物组成的参议会，共商发展战略，加强各大研究中心之间及其与企业的合作，增强了科研体系的灵活性。

间隙性组织发达。间隙性组织也是德国国家创新体系的重要组成部分，扮演着“粘合剂”的角色。在促进技术成果转化方面，史太白技术转移网络等中介机构发挥了重要作用;在创新创业服务方面，德国商会全方位提供法律、投资、销售采购、贸易促进、招聘培训、展会支持、签证、翻译等专业技术服务，主要由德国联邦经济与技术部提供资金支持，仅向企业收取少量费用;设在世界各地的德国中心，为德国企业拓展提供办公、公寓、会议等硬件服务，并提供企业网络支持，包括为企业创新创业寻求上下游企业配套支持;同样由德国联邦经济与技术部提供资金支持的联邦外贸与投资署则致力于为德国企业提供大多免费的全球市场信息;各联邦州驻外代表机构免费为该州的企业提供所在地市场预评估、政治经济环境分析、企业选址、寻找合作伙伴等服务。

(三)良好的制度环境

多维度的连续策动。德国政府始终致力于通过切实的投入计划和行动措施支持企业的发展创新:1996年，联邦教研部投入3 亿马克，推出“质量保障计划”以支持多达6000 家中小企业建立质量保障系统，提高质量管理水平;颁布《中小企业远程工作计划》及《企业技术创新风险分担计划》，推动企业组织结构变革，促使中小型企业形成联盟;联邦经济部的《中小企业创新与未来技术计划》将技术资助作为继续开发的重点;高技术战略投资150 亿欧元，旨在将德国建成“创意之国”，建立有利于高技术小企业创业和创新型中小企业发展的政策环境;2012年，联邦政府决定继续拓宽德国创新型初创企业的融资途径，为德国企业募集更多的风险资本，巩固德国在国际创新竞争中的地位。

在重点产业领域，德国主要通过创新集群策动，推动科技创新活动。20世纪80年代，基于生物技术产业化已明显落后于英国和美国的现实，德国一方面通过逐步放松法律法规对该领域的规制、引入风险资本、制订产业规划等手段营造适于生物技术产业化的创新生态环境;另一方面，先后实施BioRegio、InnoRegio、GA-network 等一系列生物技术领域的创新集群策动计划，极大提升了德国在该领域的竞争力。目前，德国通过“尖端集群竞争行动”等计划，在更广领域内建立尖端创新集群，并通过改善科研与科研数据基础设施、信息平台、技术交易网络等，不断优化产业发展的创新生态环境①陈强、赵程程:《德国政府创新集群策动的演化路径研究及启示》，《德国研究》2011年第3期。。

科技投入的分类管理。在以立法方式对政府财政科技投入予以保障的同时，德国政府根据不同创新主体特点，采取不同经费分配与管理方式。对所有投资者实施全过程的补助支持，包括对直接投资的现金补偿、员工和研发补贴等。企业研发项目有机会得到各种形式的财政支持，包括低利率贷款、特殊伙伴关系计划等。对于非营利研究机构则采取分类管理方式，马普学会主要从事尖端基础研究，100%由联邦与州政府提供资助，通过“任命程序”遴选出的顶尖专家可自主开展研究工作，其内部科研经费分配实际配置到“人”。亥姆霍兹联合会拥有德国最好的科研仪器设备，主要针对大型问题从事基础研究、预防研究和关键技术研究，政府拨款比例为联邦政府90%，州政府10%，其内部科研经费分配不再针对单个科研机构，而是以竞争性项目为导向，通过下属研究所组成跨学科研究团队来争取，这种做法有利于促进科技创新模式及科研组织形式的网络化变革，促进跨学科研究开展，快速地对重大问题做出反应①德国科技创新态势分析报告课题组:《德国科技创新态势分析报告》，科学出版社2014年版。。弗朗霍夫协会主要从事应用技术研究，为企业、政府部门提供技术服务，各研究所经费约三分之一来自于政府拨款，剩余部分来自于对外技术服务。

严格的科技评估制度。在科技投入管理方面，德国建立了严格的评估制度。首先是事前评估，不仅重视项目可行性、选题质量、资源可获得性，还对项目可能带来的机遇与风险进行全方位考察;其次，德国政府要求各机构对口的评估委员会定期对科研机构及研究项目进行系统评估，其结果作为国家对机构经费实施调控的主要依据;第三，在长期的评估实践中，专门从事评估的机构构建了德国评估共同体，制订了专门的评估标准“DeGEval-Standards”，通过有用性、可行性、公平、精确性四个维度保证评估的质量;第四，部分科技评估专家来自国外，根据研究所性质与研究水平不同，评估专家中来自国外的比例也不同，马普学会的国外专家比例最高达60%，而莱布尼兹科学联合会国外专家的比例只占30%，选用国外专家参与评估工作，可以将本国科技活动纳入国际背景下进行考察，提升科技活动的质量②陈强、鲍悦华等:《德语国家科技管理的比较研究》，化学工业出版社2012年版。。

有效的知识产权保护。德国的法律环境稳定而透明，为国内外投资者提供了全面的法律保障，使其能够迅速行使相关权利。在知识产权保护方面，德国已形成成熟的战略管理模式和完备的法律体系，针对不同领域实施有区别的知识产权保护策略。德国的《雇员发明法》在一定程度上解决了雇员与企业之间的发明权归属纠纷，企业和雇员在技术创新、知识产权保护、应用及收益方面的责任、义务及补偿方法方面得以明确，促进了企业和雇员双赢的创新推进机制的形成，从而使得众多德国企业保持了强大的市场竞争能力。

(四)善于运筹全球创新资源

具有针对性的国际科技合作。长期以来，德国政府对内整合、对外聚合创新资源。2008年发布《加强德国在全球知识社会中的作用，科研国际化战略》，旨在通过广泛科技合作筹措全球创新资源。德国制订了针对不同国家的科技合作战略，与西欧、北美科技发达国家的合作，侧重于尖端技术合作、大型科研基础设施共建、青年科学家培养与交流等方面;与发展中国家合作则侧重于在国际范围内开发创新潜能，挖掘和使用其创新资源等方面③陈强、鲍悦华、李建昌:《德国国际科技合作及其对中国的启示》，《科技管理研究》2013年第23期。，具体包括吸引发展中国家学生来德国学习并留住其中的尖端科技人才，宣传德国作为研究目的地国家的优势和吸引力，促进国家间科技人才流动和技术转移等④Deutsche Forschungsgemeinschaft，“Internationale Zusammenarbeitder Deutschen Forschungsgemeinschaft”，http://www.dfg.de/foerderung/internationale_kooperation/internationale_kooperation_dfg_verfahren/index.html.。

活跃的科技营销活动。为了吸引全球创新资源，德国提出“德国—创意的国度”(Germany-Land of Ideas)的口号，积极开展国际科技营销活动，在海外展示德国优势科研领域的研究实力及成果，提升德国作为科研目的地国家的吸引力，促进企业技术合作和技术转移。从2005年起，德国还先后与波兰、日本、埃及、以色列、中国、巴西、俄罗斯等国家实施声势浩大的“科技年”活动，推进国家间科技合作。

(五)利于创新的文化传统和社会环境

德国人给人的印象通常是严谨、务实、守时，甚至显得有些刻板，缺乏幽默感。其背后实际上是对科学和技术的尊崇，对创新的专注。德国企业奉行手工业文化，其创始人多出身于科学家或发明家，致力于将科学与实际应用相结合，并以此创造长期的产品差异化优势。德国企业不仅追求在制造业方面保持持续创新能力，还关注将制造和服务结合起来寻求新的解决方案，在德国工业4.0 中就体现出这一强烈趋势。大多数德国企业都认为接近客户比市场营销更为重要，密切关注客户在细分领域对于产品及服务的细微需求变化，从中寻求创新的灵感和机会。较为有趣的事实是，与受商业文化影响至深的美国企业不同，德国企业在金融、互联网、商业模式等领域鲜见成功的创新范例。

三、对上海创新驱动发展的实践启示

在借鉴德国经验时，应充分考虑政治体制、经济基础、法制建设、社会管理、传统文化、民众素质以及所处不同发展阶段等背景因素的差异。另外，德国作为国家，与上海相比，存在层级上的差别。但是，其在创新驱动发展方面的一些经验及做法，对于上海仍可形成一些启示。

(一)强化顶层设计，明确不同主体的职责范围

建立市级层面的创新驱动发展的宏观领导及协调机制，制定相关发展战略、构筑上海科技创新治理体系、组织主体间的创新对话、明确政府创新管理的“正面清单”和“负面清单”、统筹创新资源的开发利用、协调相关政府部门、企业、各类科研院所、不同类型高校、第三方组织等主体的创新行动。

就上海目前的科技创新结构而言，仍缺乏一种居中协调的机制。政府有必要引导公共科研的方向和总体布局，加强公共研发机构的能力建设，并着力引导建立完善的科技中介服务体系，为科技成果的有效转化、技术的有效转移、主体间的有效合作提供保障。在现阶段，上海的高校以及科研院所仍然是科技创新的中坚力量，这种格局在今后一段时间内仍将持续。对于大型企业而言，与德国制造企业相比，相对缺少原始的技术积累，导致企业自主创新的困难。对于中小企业而言，由于缺少资金、生命周期相对短，创新更需要来自于外部的助力。公共研发机构和科技中介服务机构在助力企业创新方面可以发挥重要的作用，既可以在科研与市场之间架起桥梁，促进成果转化，也可以打通企业与高校合作的渠道，促进人才和知识的流动。

(二)进一步改善上海企业创新发展的制度环境

近年来，作为中国的经济中心城市，上海在创新方面一直处于比较尴尬的境地，鲜有能够让世人眼前为之一亮的创新型企业和企业家的出现。这在一定程度上说明上海企业创新发展的制度环境出了问题，可能是要素缺失，也有可能是功能失调。前者的“药方”是“滋补”，包括创新投入力度加大、企业知识产权管理能力建设、科技评估、技术转移、智库服务、创新创业教育等第三方组织的建立和能力提升、科技信息及资源共享平台的构建、创新型人才的培育和流动机制、风险资本的引入等;后者的“药方”是“调养”，包括政府创新管理模式转变、科技创新治理能力现代化、政府科技创新投入方式和结构调整、产业创新生态系统的完善、主体间协同创新机制设计、知识产权保护体系的健全等。

上海应在明确公共研发机构定位的基础上，尽快制定适合其自身发展和国家科技发展规划的相关法律或管理条例，明确其法律地位和功能定位。对于事关国计民生的重要研究领域进行高强度的持续支持，同时建立创新综合绩效考评体系，引导其长期稳定的致力于创新水平的提高。为避免科技投入的低水平重复，可建立科技项目计划投入和项目成果信息的联合发布平台，促进部门之间信息沟通，使科技投入更加科学合理，并公布科技项目所取得的成果信息，以便于科研人员之间的查新和交流，提高科技创新效率。

(三)加强政府创新管理的能力建设

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于政府创新管理实际上提出了两方面的要求:一是明确政府创新管理的作为空间;二是加强政府创新管理的能力建设。从德国创新驱动发展的历程看，政府较好地厘清了其行为与市场的边界，同时也体现出较高的创新管理水平。值得注意的是，德国的政府创新管理能力并非一蹴而就，也是在长期实践过程中逐步得以提升的。作为特大型城市，上海应顺应“科技创新管理”向“科技创新治理”的发展趋势，根据中央对上海科技创新的战略定位，推动形成与市场、社会接轨的科技综合治理体系，实现治理主体多元化、治理模式法治化、治理手段多样化、资源配置市场化、治理评价科学化。同时，应强化治理能力建设，不断增强宏观决策判断能力、政府公共服务能力、资源整合和配置能力、科技创新与经济社会发展的结合能力、主体协同参与能力。以宏观决策判断能力为例，政府相关部门应具备从国际政治格局和社会发展、技术革命和产业变革、全球创新资源流动、科技创新模式和科研组织形式变化等趋势中发现规律、做出判断的能力。

(四)营造良好创新生态环境，推动“大众创业，万众创新”

良好的创新生态环境，有利于上海经济转型升级，实现创新驱动发展的战略目标。德国在建立和完善创新体系的同时，对科技创新环境的营造极为重视。就上海科技创新的环境来看，存在着较大的融资难问题，对前沿科研项目中的高风险探索行为缺乏必要的激励机制，对知识产权的保护意识不够强，对知识产权的评估、交易、质押仍缺乏实践经验。因此，有必要进一步放松和解除对投资和融资的管制，提高对承担风险的激励，保护产权特别是知识产权，创造开放与宽容的社会氛围，营造健康良性的科技创新生态环境。

政府创新管理归根到底是通过创新发展以使人更好的发展，因此，需要公众的广泛深入参与，以促进社会经济结构的转换和人民生活水平的提高及质量改善。现阶段，推动公众支持与参与，首先要培育公众参与创新的意识，如通过开展创新教育、创新文化和市民创新精神培育等方面的创新活动，使创新成为公众的一种生活方式。同时，利用信息化管理，建立创新科技大数据平台，将公众关心的、希望参与的与创新主体所想的、所有的、能做的结合起来，实现需求和供给的互动。此外，可以通过线上线下的征集方式，收集公众对技术创新的需求建议、技术供给方案等意见，引导更多的人成为创新的参与者和创新成果的受益者，共同推动创新创业环境的优化。

(五)强化科技营销，集聚和利用全球创新资源

上海要建成具有全球影响力的科技创新中心，必须一手抓现有创新资源的整合和潜能挖掘，另一手想方设法集聚和利用全球创新资源。其中关键是两类人:一类是“有钱并敢于赚更多钱”的人——风险投资者;另一类是“能将知识转化为财富”的人——有科学家素质的企业家或有企业家精神的科学家。这两类人会不会来，主要看未来上海的环境，包括自然、人文、商业及社会环境、社会事业和基础设施发展程度、劳动力和人才队伍素质、政府治理水平和效率等。如果这些条件都具备，再辅以适当的营销手段，建设全球科技创新中心所需要的创新资源会源源不断而来。