从风险角度探讨户籍制度现状及其积分落户制度的设计

邓浩 黄洪伟 王晓蓉 应修莹

【摘 要】2013年7月，上海市开始实行居住证积分入户制度，但是在积分落户制度的推广中，出现了制度设计者设计意识偏差、入户门槛过高、积分设计不尽合理、城市人口承受能力陷入困境等问题。本课题将在新户籍改革制度推行的背景下，以外来务工人员为对象，对上海市现行的积分落户制度进行深入的研究和探讨，我们在考虑城市人口承受能力和落户的公平性中，寻找一个平衡点，在原有打分细则的基础上，进行新的积分修改尝试，为我国在新时期的城镇化、城市化的建设中提供一定的理论支持，以规避城市发展所带来的人口管理、人口流动和社会公平缺失所带来的风险。并希望对我国在社会主义现代化发展的关键时期实现美丽中国的目标具有重要的现实意义。

【关键词】积分落户制度;外来务工人员;积分设计修改

一、上海市户籍制度现状分析

2013 年7 月1 日，《上海市居住证管理办法》（下称《管理办法》）正式施行，持证人可根据国家和上海市规定，通过积分的方式，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。在外来人员落户方面，上海则继续沿用2012年公布的《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口办法》及相关细则，即符合持有上海居住证满7年、缴纳社保满7年等要求可申请转办上海市常住户口。

积分落户制度虽然不见得是最好的制度，但确实是在户籍改革过渡阶段比较合适的制度。新政策统一实行了积分制，持证者可根据积分的不同，享受到了梯度化的公共服务。

在接下来积分落户制度的实行和设计的过程中，如何发挥制度的导向作用，合理的调控人口规模，逐步降低积分落户的门槛，吸纳城市发展所需要的人才，强化积分管理获得公共服务的权益，逐渐剥离户籍所捆绑的福利体系，将是积分落户制度发展所面临的问题。

二、上海市户籍制度存在的风险及难题分析

（一）积分设计差别化导致的人才流失风险

首先，许多大学生因为没有上海户口，也就要比别人付出更多的财力和精力才能得到某些便利和机遇，不利于人才的资源的优化配置。

其次，积分落户制度中的基础分设计更偏重个人学历、专业技术职称和技能等级，如《上海市打分细则》中规定，专业技术职称和技能等级指标最高分值140分，持证人在本市工作期间取得的专业技术职务任职资格证书、专业技术类职业资格证书和技能类国家职业资格证书且专业、工种与所聘岗位相符，可获得积分。但是在积分设计中对于为城市基础建设做出贡献的外来务工人员却没有太多的政策鼓励。

再次，上海市政府希望通过户籍吸纳城市发展和经济建设所急需的人才，如《上海市打分细则》中规定，紧缺急需专业，持证人所学专业属于本市紧缺急需专业目录且工作岗位与所学专业一致的，积30分;投资纳税或带动本地就业，持证人在本市投资创办的企业，按照个人的投资份额计算最高可积100分。政府决策所考虑的主要因素是经济增长、社会稳定和民众的福利改进，政府对人才的需求定位于城市急需和有利于经济发展的人才，使得户籍具有了选择性的排斥功能，人才的运用不具有普遍性。

（二）庞大的人口规模导致城市承载力不足风险

“第六次人口普查”显示，上海市常住人口总量已达2380 万，其中，本市户籍常住人口1420万人，外来常住人口960万， 与“第五次人口普查”相比，10 年间本市常住人口增长40.3%。此外上海市外来常住人口总量位居全国第三位，庞大的人口规模带来了沉重的就业、医疗、卫生、住房等社会压力，同时也对城市管理和公共服务提出了更高要求。

资源的有限性决定了人口承载能力有限，有限的物质基础无法满足户籍的大规模开放。就户籍人口而言，对社会资源的需求是刚性的。相对而言，外来人口对社会资源的需求就显得更有弹性，但是如果户籍大规模的开放，一旦大量的外来人员享有户籍所捆绑的福利，社会资源将难以承受。

（三）入户门槛居高不下导致社会风险

从上海市外来常住人口文化程度来分析，上海市外来常住人口文化程度普遍偏低，70%在初中以下，现行的积分设计过于偏重学历， 120分的标准分对于普通农民工来说仍然是一道难以跨过的坎儿，积分想达到120分就显得尤为困难。

对于大多数的外来人员而言，过高的落户门槛，阻绝了他们在上海的融入和归属。上海落户门槛的居高不下容易招致法理上的争议和道义的责难对于那些为上海经济社会发展建设做出巨大贡献的外来人口，却因为没有本地的户籍导致福利待遇和公共服务的缺失，容易引致公众和社会舆论对政府社会责任担当的质疑。

三、上海市户籍制度风险决策建议

（一）积分制度改革应以“入户”为设计出发点

首先，持证者积分达到120 分以上的，持证人可以直接享受到相应地城市公共服务待遇，要想入户，还需要满足持有上海居住证满7 年、缴纳社保满7 年等要求，才可申请转办上海市常住户口，即设计的基本思路而言，上海市的积分落户制度更强调通过“积分”来实现社会福利和公共服务，并不是入户。

其次，高门槛的积分设计阻绝了绝大部分的外来人口入户，入户的指标被设置为120分，而且设计过于偏重教育经历和职业技术职称，这对于大部分文化水平不高，技术竞争力不强的外来人员而言难以达到。

要从根本上对上海市积分落户制度进行改革和创新的设计，规避户籍制度改革中出现的风险，就需要设计者在意识形态上做出改变，通过阶梯形的积分福利，即达到不同的积分即可享有不同的福利，最后实现与户籍人口同样的福利并满足相关年限和要求时，即可入户，这有利于兼顾城市的承载力和入户的需求，在一定程度上规避因人口规模庞大带来的城市承灾能力的风险。

（二）通过阶梯化的服务，逐步实现户籍与福利的剥离

通过积分落户制度，在户籍与护理剥离的过程中，能够很好地起到一个过渡的作用，其中，通过积分来逐渐的提供一些阶梯化的公共服务，由此缩小城乡人口之间的差距，甚至外来人口在未来能够通过积分的不断增加享受与户籍人口相应的社会福利，逐步实现户籍与社会福利在一定程度上的剥离，从而最大限度促进不同群体之间的公平，有利于城市人口的管理和社会的稳定，规避人口管理所带来的风险。

（三）合理设计积分的分配方式，适当降低入户门槛

上海在2009年推出的户籍新政，体现了不唯学历、不唯身份、突出人才、强调能力业绩的入户特征。但是，上海并没有因此降低落户的门槛，上海仍然是我国户籍控制最严格的城市之一。

平衡积分的分配方式，适当降低准入的门槛。上海政府以“合法稳定就业、合法稳定居住”为积分设计的基本要求，设定适当的门槛，一方面虽然对部分的外来务工人员难免有点苛刻，但是却筛选出了有能力留在上海的外来人口，体现了政府的关心和负责任的态度。另一方面，避免了大量外来人员总成的社会风险，减轻了城市资源承载压力，同时有利于提高了城市居民的生活品质。在“稳定就业”和“稳定居住”的基础上，积分的设计应该突出外来人员对城市的贡献，对于人才的评价应该更加广阔，即在积分设计上，应该更注重年龄和工作的年限以及对一些在基础性工作岗位上做出巨大贡献的人才给予关注和支持，使得积分的设计更加全面合理完善，也在一定程度上规避了社会公平缺失带来的风险，也在一定程度上规避了人才的流失。

四、积分设计

对于大部分文化程度的外力人员而言，由于学历不高，又没有技术职称，在原上海市居住证的打分细则中的基本分值项基本拿不到分，对于上述细则的修改，主要考虑到了这些文化程度并不高的外来人员是否能够根据在上海市的工作年限（贡献）和年龄来获得相应的得分。

中国的外来流动人口的劳动力以中青年为主，处于人生劳动能力最强的黄金年龄段，有较强的就业能力。在第六次人口普查中，流入上海的外来人口以青壮年人口为主。普查资料显示，2010年上海外来常住人口中，20-34 岁的青壮年人口为 422.03万人，占外来常住人口的47%;劳动年龄人口（男性15-59岁，女性15-54岁）为783.35万人，占87.3%，普查资料还显示，20-34岁这个年龄段的外来常住人口为422.03万人，占上海常住人口的57.7%，即这个年龄段外省市人口已明显超过户籍人口。小组考虑到外来人口的年龄因素及他们对城市所作出的贡献，对18-35岁的外来劳动力给予了15分的积分分数，并从35岁开始，每5岁减5积分，50周岁为1积分;持证人在上海合法稳定居住满5年及以上可积10分，其他指标与原细则保持一致。

工作年限指标的设计是为了弥补外来人员在学历上的积分劣势，我们以20岁初中文凭的外来人员为例，在上海工作20年，无任何违法记录，并满足持证人在本市工作缴纳职工社会保险费基数指标、特定的公共服务领域加分、远郊重点区域工作并居住加分条件。其积分=基础分数（10+40+10）+加分指标（65分）=125分，即在上海工作20年后，可以达到120分的标准分值，可以享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。