试论公共保障与社会保障

余 斌

（中国社会科学院 马克思主义研究院，北京100732）

一、相关概念

公共保障是公共支出的重要内容，也是公共支出必须实现的目标。在西方公共经济学中，一般只提社会保障而不提公共保障或者将后者与前者混为一谈。这是因为，公共保障意识会影响西方发达国家对世界人民的掠夺，这个话题能避则避，尽管在国家安全问题尤其是国家经济安全问题的讨论中，我们其实也能接触到这一话题。相比之下，社会保障已经是西方发达国家政府财政上的重大问题，不能不加以讨论。

从范围上看，公共保障涵盖社会保障，社会保障只是公共保障的一部分内容，尽管是最重要的一部分内容。根据国际劳工组织的定义，“社会保障基本上可以看做是：社会为防止由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡带来的收入丧失或收入大幅度减少所造成的经济和社会贫困，通过一系列措施为其成员提供的保护；提供医疗；为有子女的家庭提供补贴。”①由此可见，从生产过程来看，社会保障只涉及其中的劳动者。相比之下，公共保障则涉及生产的全过程，不仅要涉及劳动者，还要涉及生产过程所需要的生产资料和生活资料，涉及包括商业和金融在内的再生产的整个环节，以及对生产过程的保护如国防，等等，而且在劳动者方面，不仅涉及劳动者的生存生活，也涉及劳动者的教育。

2009年9月至2010年3月，中国西南地区的云南、贵州、广西、重庆、四川等省（区、市）都遭遇大范围持续干旱，数万座20世纪50～70年代修建的小山塘、小水库年久失修，在干旱面前无法发挥作用。②这次西南大旱暴露出，近些年来对于农业生产用水和农村地区生活用水的公共保障不如20世纪50～70年代重视。这也表明，公共保障不能仅仅只是西方国家的社会保障那些内容。

事实上，我国改革开放之初即1978—1984年的农业经济之所以有较快的发展，除了党的十一届三中全来以来党和政府提出了一系列适合生产力发展的政策外，还与一系列公共保障措施有关。20世纪70年代杂交水稻和棉花新品种培育成功到80年代大面积推广；此前30年的农田水利建设，为农业稳产增产提供了前提条件，增强了农田灌溉和防涝抗旱能力，为农业持续丰收提供了保证，也为80年代农村联产承包责任制下的家庭经营方式抗御旱涝灾害的侵袭，提供了重要的保证；此前20多年建设的化肥厂，特别是70年代引进13套大化肥生产线，当时也已经投产见效，等等。③

因此，我们将公共保障定义为：社会所采取的维护社会再生产可持续健康发展的各种措施、制度和事业的总称。相应地，社会保障的定义是：社会所采取的维护劳动力再生产的各种措施、制度和事业的总称。

需要指出的是，西方公共经济学中的社会保障，主要是指政府提供财政资金支持。但是，有钱买不到东西，也是可能的。显然，讲保障，除了谈钱，还得讲物资和人力。因此，我们所说的公共保障，不仅包括使劳动力再生产可持续健康发展的社会保障，还包括维持劳动力生存的粮食的保障即粮食安全、保障再生产顺利进行的粮食和大宗生产资料等物资储备、环境资源可持续发展的环境保护和资源保障、公共水利设施、金融系统可持续健康发展的金融安全、国内市场的保护和国际市场的开拓、高素质的师资队伍以及国防。

二、公共储备

物资储备在确保社会再生产顺利进行上起着非常重要的作用。美国南北战争爆发后，英国棉纺织工业生产所需原料棉花的供应受到威胁，幸好战争爆发前的储备也比以往任何时候都多。英国企业靠它度过了1861年甚至1862年，而棉花的价格在1863年才达到了最高水平。④

对于国家和社会来说，更是少不得必要的公共储备。例如，毛泽东同志在长冈乡调查报告中提到一个仓库保管委员会，有三个人。“管公债谷及红军公田谷之保存。备荒仓亦归它管，将没收的三十六担田的谷拿来备荒，共十多担。”⑤这里所谓的备荒，其实就是提供农业再生产的公共保障。

再例如，印度曾经保存着“大量储存丰年很贱的谷物的习惯”。美国南北战争所引起的对棉花、黄麻等的需求的突然增大，使印度许多地方稻田的面积大大缩小，改种棉花、黄麻等，致使米价上涨，这时印度的生产者纷纷出售过去的存米。加上1864年到1866年稻米向澳大利亚、马达加斯加等地的空前输出。因此，就产生了1866年的大饥荒。这次饥荒单是在印度奥里萨省就夺去一百万人的生命。而过去的存米外流是造成饥荒的一个重要原因。⑥如今，资源紧缺的日本更是大量储备从中国进口的煤炭和稀土。而稀土资源大量廉价地流失到国外，则对中国未来的经济发展和国防建设构成了威胁。

随着世界进入以白条（纸币）输出为特征的新帝国主义时代，国家经济安全和军事安全的形势恶化，公共保障的压力增大了。美元纸币在布雷顿森林体系崩盘前的1971年，还能用35美元兑换到1盎司黄金，仅仅过了39年，到2010年，美元纸币的贬值竟使得1盎司黄金的市场价达到了1 200美元以上。2013年，中国的外汇储备超过3万亿美元。照此计算，中国要使自己的黄金储备占外汇储备比重达到远低于欧美国家的印度的水平，即便按每盎司1500美元计算，中国也至少要增储3 000吨黄金。另外，中国还是铜、原油、铁矿石等再生产所必需的大宗商品的进口国，且不说美元纸币未来仍然存在持续巨量贬值的风险，以及美国国债的利率远低于市场利率，单是从保障我国再生产和人民币信用的作用来看，也应当更多地储备这些大宗商品和黄金，而不是像现在这样大量储备美元纸币和美国国债甚至美国企业不良债券这样的白条。更何况，在我国储备贬值的美元和美国国债的同时，美国政府和美国企业却在持有大量高收益的中国资产。中国虽然是美国的债权国，却要向美国支付收益。

现在，新帝国主义已经将魔爪伸向传统的农业生产，企图用垄断的转基因种子消灭传统的农作物种子，使农业生产失去自给自足的特性，成为不得不依附于新帝国主义跨国公司的一个产业，使全世界农民不得不任凭新帝国主义宰割，并以此控制全世界人民的生存和他们的经济活动。中国农业部就是在这种情况下，在没有任何科学依据的情况下，用西方企业的广告来证明进口转基因大豆的安全性，并批准进口⑦。作为一种新型的技术，我们应当对转基因技术进行研究，不能让外企独占转基因作物的市场。但是，只有在经过长期的科学研究和符合统计学规律的验证表明，其比传统农作物利多弊少，且对人体没有副作用的情况下，才能够在国内适当推广，同时，天然的、绿色的非转基因农作物也必须给以保障，其种子要妥善地加以储备。

三、社会保障的缘由与归宿

在前资本主义社会里，由于生产力水平低下，社会生产对人力的依赖程度较高，而那时的医疗水平不高，人口平均寿命较低，死亡率偏高。这就提高了对外掠夺劳动力和对内保障劳动力的必要性。因此，在16世纪宗教改革之前，英国法律保证贫苦农民得以享有一部分教会什一税的保障。

在16世纪，宗教改革和随之而来的对教会地产的大规模的盗窃，在完成资本的原始积累的同时，使暴力剥夺人民群众的过程得到新的惊人的推动。“法律保证贫苦农民对一部分教会什一税的所有权，也被暗中取消了。”⑧

由于“现代的工人只有当他们找到工作的时候才能生存，而且只有当他们的劳动增殖资本的时候才能找到工作。”⑨于是，工人变成赤贫者，贫困比人口和财富增长得还要快。资产阶级“甚至不能保证自己的奴隶维持奴隶的生活，因为它不得不让自己的奴隶落到不能养活它反而要它来养活的地步。”⑩

西方国家的资本家逐渐意识到，以国家的名义对劳动者提供一定的社会保障，维持失业人口的生存，对他们是十分有利的。这样，一来可以压低就业工人的工资水平，限制就业工人的反抗；二来可以方便他们随时找到充足的人手来扩大自己的生意；三来，他们还可以设法将相关费用转嫁到其他人头上。另一方面，资产阶级还意识到，一个贫困盛行的社会滋生着不满和革命，具有引起大的混乱和暴力的潜在可能性。收入较高的群体通过货币对穷人进行收入转移支付以保证社会稳定，从而降低暴力革命的可能性。⑪

不过，虽然西方国家实行了社会保障制度，但这种社会保障制度的实质，在最好的情况下，也不过是在资本家同意补偿足额或接近足额的工人劳动力价值的同时，将工人未来的生活资料价值与当期养活其自身所需的生活资料价值相分离而实行的强制储蓄。工人并不会因此得到更多的收入。例如，西方经济学家承认，从1947年到1995年，尽管援助穷人的支出急剧增加，但他们的收入份额并没有大的增加。他们对此的一个解释是，转移支付的增加伴随着贫困人口的增多。⑫但是，根据表1中所显示的该经济学家提供的每1/5美国家庭包括现金支付在内的货币总收入的情况，我们发现，不是什么穷人的收入份额没有大的增加，而是大大下降了。其中，收入最低的1/5美国家庭的货币总收入份额的下降幅度达到26%。只有收入最高的1/5美国家庭的货币总收入份额才谈得上增加，而且是较大幅度的增加，增加幅度为13%。

表1 每1/5美国家庭包括现金支付在内的货币总收入百分比

这表明，市场在资源配置中的决定性作用，使得政府调节收入分配的努力达不到什么效果。所谓初次分配讲效率，再分配讲公平，在资本主义制度下，是根本行不通的自欺欺人之谈。即便有最低工资法的配合，由于市场上的工资率是由再生产劳动力的生产费用所决定的，在这种生产费用本身没有普遍提高的情况下，很难由法律来规定一个较高的名义工资率来切实提高工人们的工资水平。这是因为，资产阶级可以通过通货膨胀，将实际工资率降低到这种生产费用的水平上。这样一来，政府对工人的补贴的实际受益人即这种补贴的归宿只能是工人们的老板——资本家。如果政府减税，富豪们也不会增加他们的工人的工资，提高工人们的收入，正如他们并不肯为此而稍稍降低一下他们在富豪榜上的排名一样。

四、公共保障的原则

公共保障的四项基本原则，分别是普遍、足额、平等和法治。

所谓普遍的原则，是指公共保障应当是涉及所有人群的，事关衣食住行医和就业的全方位保障，而不仅仅是最低收入方面的保障。

新中国建国后，“一五”计划的五年中，全国城镇安置了1 300多万失业者，1957年全国职工达到3 101万人，比1952年的1603万人增长93.5%。1956年，全国进行第一次工资制度改革。1957年，全民所有制职工年平均工资达到637元，比1952年增长42.8%。五年内，国家投资新建职工住宅9 454万平方米，其中1957年竣工2 816万平方米，这一年竣工的住宅面积比经济恢复时期三年合计的1 462万平方米还多1 354万平方米。此外，五年内国家还拿出103亿元的资金用于职工的劳动保险、医药费、福利费等。⑬

在农村，由私人开业组织起来的农村联合诊所，到1958年，大部分转为公社医院。此外还有其他类型的农村基层卫生医疗机构，如农业生产合作社的保健站。在当时，保健站比联合诊所更富有生命力，因为保健站一是把医疗卫生事业变成了农业生产合作社的福利事业，经济基础比较可靠；二是把医务人员变成了农业生产合作社的工作人员，改变了医生依靠赚病人钱维持生活的局面。这样就为扩大医疗设施，培养卫生技术人才，加强预防保健工作创造了条件。⑭

我们看到，在这一时期，从提供就业到提高工资、再到建设住宅、支付劳动保险、医药费、福利费、扩大医疗设施、培养卫生技术人才，等等，对劳动者个人而言的社会保障的各个方面，其实都已经覆盖到了。

然而，在改革开放过程中，旧的一套已经被打破，新的一套却没有有效地建立起来。目前，社会保障的覆盖面仍然过于狭窄，存在碎片化问题，交费标准混乱，农民（工）的社会保障水平偏低，城镇社会保障的个人账户远未做实，欠账严重。除了在社会保障方面存在较大欠缺外，在公共保障的其他方面也有很大的欠缺，前面提到的西南地区水库失修就是一个例子。国民教育也缺乏公共保障。

所谓足额的原则，是指公共保障不仅要在数量上足够满足人们的需要，而且在质量上也要保证能够满足人们的需求，不得向被保障的人民群众提供低质的和有潜在危害的（如未经严格安全性检验的转基因食品）产品。由于国家经济的起点低，经济建设受到一些干扰，在改革开放前，我国的生产力水平和规模不足以向全体民众提供足够的社会保障，但是在改革开放取得巨大成绩的情况下，我们已经无法回避公共保障的足额原则，否则改革开放成绩何在？

所谓平等的原则，是指在公共保障上不搞特权。如果官员们能够单独享受高品质的安全食品，他们是不会在乎市场上的普通食品是否安全的；如果官员们可以低价买房，他们就会容忍甚至纵容市场上的高房价。所以，严格实行平等的原则，才能促进公共保障的普遍和足额原则的落实。

所谓法治的原则，一是要从法治上为解决公共保障问题提供制度化方案，二是要严格执行涉及公共保障的法律。当前，《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》就是涉及劳动者公共保障的两部最重要的法律，但这两部法律的执行情况却不容乐观，劳动者权益没能得到有效保障。党的十八届四中全会的决定强调依法治国，为落实公共保障的法治原则打下了很好的基础。

五、社会保障制度的改革构想

社会保障制度的改革必须落实公共保障的四项基本原则。社会保障作为公共保障应当是人人平等享有的权利。因此，应当给全国所有人口建立社会保障个人账户，账户号可以与身份证号绑定。除开设个人账户外，社会保障也开设统筹账户。

社会保障的资金来源分个人缴纳、社保资金运营收益和公共收入缴纳三种，无须企事业单位缴纳，这些单位只要相应地提高员工的工资水平就行。

个人账户的资金来源于个人缴纳的部分。个人缴纳采用社会保障税的形式，按照统一的标准，与个人所得税同时征收，减轻征收成本。城镇失业人员登记后，其社会保障税，由地方政府财政部门代交。这样有助于强化失业人员登记，促进政府部门解决就业问题。农民的社会保障与城镇居民相同，各省级行政部门，可以规定本地农民应当完成的农产品产量，对于完成任务的农民或仅仅是因遭受自然灾害而没能完成任务的农民，由省级财政部门代交社会保障税，因其他原因没有完成农产品生产任务的农民，需要自行缴纳社会保障税。

统筹账户的资金来源于社保资金运营收益和公共收入。社保资金的运营要强调安全性和收益性，除购买公债外，还可以用于可以持续盈利的公用事业。公用事业建设在招投标的过程中，在同等条件下，优先照顾有社保基金参与的投标人。

在公共收入方面，要开征奢侈税，不仅在奢侈品的生产环节征收，而且在奢侈品的流通环节也要征收，包括个人携带境外购得的奢侈品入境时也要征收。其收入应纳入社会保障的统筹账户。

统筹账户的公共收入的最主要来源是土地的收入。1984年中英会谈，邓小平提出，港英政府可以批出1997年后50年内的土地契约，“可以动用这种卖地收入，但希望用于香港的基本建设和土地开发，而不是用作行政开支”。⑮这表明，政府不是地主，不能乱动卖地收入。据报道，全国土地出让价款从2001年的1 296亿元，到2013年首次超过4万亿元，13年间增长超30倍，总额累计达19.4万多亿元。⑯这还是土地出让价格偏低的结果，否则中国也不会出现那么多房地产富豪了。从中国宪法的规定来看，全体中国人民是中国国有土地的地主，国有土地出让金和国有的矿产资源使用费等土地相关收入，应当归全体中国人民所有，而不能归政府所有。政府只有权对这笔收入征收相应的税收。即便按50%的税率来看，归全体中国人民所有的土地收入仍然有将近10万亿元，足以弥补此前留下的社会保障个人账户的历史欠账，完全不必要杀鸡取卵地把变卖国有企业来充实社会保障基金。要知道，国有企业本身就是安排就业、提高工资水平和维持国家经济安全等公共保障的重要力量。

除此之外，据报道，2014年1-10月，全国财政支出大约11.4万亿元，完成预算74.2%，全国财政预算还有4万亿元没有花完。有人认为，能花完2万亿元就不错了⑰。看来，2014年的财政预算会有节余。事实上，只要不出现重大经济事件，在严格执行财经纪律的情况下，就会有一定的财政预算节余。这些节余也可以并且应当优先用于包括社会保障在内的公共保障。

六、公共保障的保障

近些年来，我国在公共保障方面存在很大的欠缺。要把这些欠缺之处全部补上，需要大量资金，但是最需要的是各级领导干部把民生问题放在心上，而不只是挂在嘴上。陕西省神木县推行全民免费医疗，居然遭到质疑和谣言破坏，这表明一些人对于实行公共保障存在强烈的抵触情绪。

因此，实行公共保障的全覆盖，需要强化民众的力量。马克思曾经提到，工联是工人本身为了避免工资低于劳动能力的价值而建立起来的保险团体。⑱由于就业和适当的工资水平是最根本的社会保障，而且这些保障本身又依赖于工人力量和公有制经济的强大，因此，应当大力发展覆盖全体劳动者的工会组织和农会组织，并在这些组织中建立党团，以党的十八届四中全会所指出的“党的领导、人民当家作主、依法治国”的有机统一来促进和保障公共保障。

最后，还要提高公共保障的技术水平，降低公共保障的成本。例如，利用传统中医的优势，开发和推广低成本的医疗技术，降低医疗保障的支出。

注释：

①转引自黄恒学主编：《公共经济学》（第二版），北京大学出版社，2009年版，第361-362页。

②《西南罕见极端干旱暴露水利设施积弊》，http://news.sohu.com/20100318/n270905887.shtml，2014年10月17日。

③⑮《中华人民共和国史稿》（第4卷），人民出版社、当代中国出版社，2012年版，第143-145页、第323页。

④《马克思恩格斯全集》（第32卷），人民出版社，1974年版，第211页。

⑤《毛泽东文集》（第1卷），人民出版社，1993年版，第289页。

⑥《资本论》（第2卷），人民出版社，2004年版，第158页脚注。

⑦《农业部被指用广告证明进口转基因大豆安全》，http://news.qq.com/a/20120526/000517.htm，2014年10月3日。

⑧《资本论》（第1卷），人民出版社，2004年版，第828页。

⑨⑩《马克思恩格斯文集》（第2卷），人民出版社，2009年版，第38页、第43页。

⑪⑫【美】大卫·N·海曼著，章彤译：《公共财政：现代理论在政策中的应用》，中国财政经济出版社，2001年版，第233页、第265-266页。

⑬《中华人民共和国史稿》（第1卷），人民出版社、当代中国出版社，2012年版，第187页。

⑭《中华人民共和国史稿》（第2卷），人民出版社、当代中国出版社，2012年版，第280页。

⑯《土地出让金存四大乱象 20万亿去哪儿了引关注》，http://news.xinhuanet.com/house/dl/2014-08-28/c_1112257646.htm，2014年11月24日。

⑰《今年财政预算还有4万亿 年末突击花钱难再现》，http://news.china.com/zh_cn/finance/11155042/20141119/18980 118.html，2014年11月24日。

⑱《马克思恩格斯全集》（第49卷），人民出版社，1982年版，第131页。