从“体育管理”到“体育治理”:改制背景与内涵新创

王邵励

从“体育管理”到“体育治理”:改制背景与内涵新创

王邵励

“推进国家治理体系和治理能力现代化”的国家战略背景,当代中国社会民主化、市场化和信息化的发展潮流,呼唤从“体育管理”到“体育治理”的观念转变与实践落实。就内涵本质而言,体育治理是一种由国家、社会与公民个体构建网格结构、在成熟的制度保障下,通过多元共治和协商民主实现体育善治的国家体育事业运作模式,它是对传统的体育管理模式的合理扬弃与时代超越。

体育治理;体育管理;制度创新

“推进国家治理体系和治理能力现代化”是当下中国政治的重要顶层设计。对于从国家意志高度提出的“治理”问题,中国体育学界理应从学理层面予以积极回应。20世纪80年代以来,学者们曾就“前治理”时代中国体育管理体制的特征与局限展开过讨论:分析了体育管理体制的本质、类型及影响因素,为中国设计了政府管理与社会体育组织双重管理的“混合型”体育管理体制[1];建议从“划桨型”向“掌舵型”政府的管理职能转变,依赖制度、法律手段,实现政府与市场和地方组织的高效合作[2];同时尽量规避举国体制向市场体制的改革风险[3];维护和保障大众体育权利,顺应和满足社会体育需求,评估和提升体育发展效益,应当成为中国体育体制改革的逻辑基点。[4]然而,时至今日,传统的“体育管理”在现实中依旧以强大的制度惯性,经由某些教条化的运作,制约乃至迟滞了中国体育的改革进程。换言之,中国体育的现代化蕴含着巨大的进取空间,经由“治理”对“管理”在体育事业中的科学置换,能够释放出巨大的改革红利。我们为什么要从对于“体育管理”的习惯性接受,转向有意识地理解和践行“体育治理”?本文将以“体育管理”体制为参照,在历时比较的视野中侧重剖析“体育治理”体制出台的时代背景及其所蕴意的新的内涵特征。

1 “体育治理”的出台背景

1.1 现代公民社会的合理诉求

现代公民社会的崛起,使得公民多元化、个性化和人本化的体育权利诉愿,成为社会体育需求的新常态。日益增长的体育需求与有限的程式化的国家体育服务供给之间的矛盾,必然对一元主导的传统体育管理模式提出挑战。

民主是当代世界发展潮流,亦是我国社会主义核心价值观的关键词。随着新中国的建立和改革开放进程的不断加快,中国公民正享受着历史上最好的公民民主待遇,而且此种权利必将不断扩大。按照社会契约论的原则,国家及代表人民行使国家权力的政府,当按照契约最大程度地满足社会成员的生存与发展需求。就体育而言,现代中国公民社会的成熟,要求政府为他们提供更多的满足身心发展和幸福指数提升的公共资源与享用权利。现代公民的体育诉求体现出以下三个鲜明特征。

首先,对于体育权利之“质”的诉求。随着城镇化规模的不断扩大和现代生活方式的普及,百姓已不能漠视政府对于公共体育资源零供给的“不作为”,也不能满足在乡村配给几个文体活动室、在社区增建几台简易健身器材的低质体育供给与服务。公民对政府的体育资源配给在质的方面提出了更高的要求,即不仅要求提供能够更科学高效地促进其身心发展的硬件体育供给,还希求得到更优质的健康信息、身心陶冶环境与体育文化氛围营造等软件方面的有力支持。

其次,对于体育权利之“量”的诉求。公民权利意识的觉醒与普遍化的自觉主张,自然要求政府提供数量更为充裕的公共体育资源,以满足身心充分发展的个体需要。近些年来,公共管理者和知识界不断探讨如何利用现有体育场馆更多普惠市民的可行方案,寻求大型体育赛事后体育资源的可持续性利用举措,探索学校等单位体育场有条件对外开放的可能,等等,这些都是在有效盘活和增加公共可用体育资源的总量。

再次,对于体育权利之“人性化”的诉求。现代社会的发展促进了社会成员的分层,不同社会集团对于公共体育资源的配给提出了精确配给的个性化要求。政府机关公务员、大型企事业公司职员等白领阶层和广大在校中小学学生群体,显然对政府的体育资源配给有各自的独立需求,不可能雷同。此外,原本沉默于社会权力圈外围的弱势群体和新生群体,如农民工群体、老年群体等,都开始提出了自身应享体育发展权利的主张,政府必须予以积极回应,管理方式可能导致的体育资源垄断已无法被公众接受。

1.2 市场与政府优势互补的必然趋势

如果完全将公民社会的体育供给与消费交由尚未成熟的市场来主导,那又将全面否定以“举国体制”为核心而建立起来的本质合理的新中国体育事业运行秩序,乱象迭出皆由那只“看不见的手”,此种情境下,将导致政府与市场在体育管治上的双重失灵,这也呼唤传统体育管理模式的升级换代与结构性转型。

面对日益多元化和复杂化的体育权利诉求,政府是否应当放开手脚,不再积极作为,而是将所有的体育公共资源的配给完全交由市场来完成呢?答案是否定的。新中国建国以来的体育管理模式一度发生了深刻的变革,即由“计划体制”向“市场体制”的转变。不可否认,以“举国体制”为代表的中国式计划体育,具有毋庸置疑的积极历史意义。[5]我们在一穷二白的基础上,运用国家相对集权式的宏观调控手段,在短时期内提升了标志性项目的竞技水平,通过奥运会等平台展现了中国体育及其所代表的中国综合国力的水平。但是,随着社会的发展,计划体制的弊端不断暴露。20世纪90年代,国家体委开始深化体育体制改革:改变单纯依靠国家和主要依靠行政手段办体育的高度集中的体育体制,尝试建立“国家调控,依托社会,有自我发展活力的体育体制和良性循环的运行机制”。

体育市场化改革之初,遇到了前所未有的挑战。中国足球职业联赛的初期的波折历程,即是中国体育“政府缺位”与“市场当家”的明证。为追求市场效益,俱乐部以不正当手段追求比赛成绩,假球黑哨不断,官商勾结权钱交易,“罢赛事件”连连。2004年,中超联赛启动之后,各种矛盾并未平息反倒愈演愈烈。乱象的焦点在于:完全受市场利益驱使的足球俱乐部,与代表国家意志的足协之间存在价值目标分歧。[6]在法制与其他社会管理体制尚未成熟的情境下,将体育事业完全交由市场,必然带来体育的完全拜金主义。由过去的一统即死到那时的不管则乱,中国体育管理经历了两个极端化管理模式考验,为“两手抓”和“双轨制”的体育治理新模式提供了宝贵的借鉴。

1.3 信息透明造就的维权可能

全球化、信息化时代的到来,使得民主社会中公民对于自身体育权利保障与落实拥有了更多的可能。“信息黑障”的揭除,必然将体育事业的集体参与和成果共享提到日程,对垂直结构的管理模式的改造已势在必行。

若以社会系统论的观点来审视传媒,信息与知识的社会传播载体及媒介,对于社会组织和民众生活方式均具有不可低估的影响。在全球化的背景下,中国亦处于从传统纸媒向网媒时代的转型期。数字技术、互联网和计算机的迅速普及,使得普通百姓有更多的机会了解到原先由少数体育管理者和精英垄断的体育资源信息,并使得他们能够方便、迅捷、直接地表达他们对于高层体育资源分配决策的看法。公布于网站上的一张假球交易照片,有可能迅速串升为点击量过百万的头条新闻,从而迫使管理部门不得不做出正面回应。发布于微博上的一条中国足球治理的高见,有可能会广泛转发,得到亿万球迷的呼应,高层管理者不得不重视这样的民间体育管理智慧。批判性意见的表达,必然使体育管理权力“运行于阳光之下”。

“高考体育加分”制度引发公众质疑,即体现出传媒对于体育民主的积极触动意义。20世纪80年代,国家教委曾规定获得国家二级运动员称号的考生,高考可加20分。进入20世纪以来,“高考体育加分”的“黑幕”不断被媒体曝光,从而引发了全社会对于体育教育公平的广泛关注。仅2009年到2014年间,经大型媒体曝光的高考违规加分事件多达15起,其中12起与体育加分有关,占全部违规事件的八成。2014年7月,《中国青年报》记者再次深度访查爆料:辽宁、河南两省于当年再度出现高考体育舞弊加分事件,并将事件的根源直指各级管理部门的“行政主导”失职。在全面关注的舆论压力下,教育部主管负责人在新闻发布会上公开表示:对违规加分事件持“零容忍”态度。[7]对于媒体曝光如何引发民众关注直至政府表态解决的过程,笔者无力探究,但在《中国青年报》官网“中青在线”该篇文章刊载末端处的显著位置,提供了搜狐、腾讯、网易、新浪等大型资讯网站的微博转载链接,也就是说,网友只需轻轻一点,就可以将这条消息及个人评论转发到各大网站和个人微信等客户端。笔者发现,关于此条体育舞弊高考加分的消息,在半年内已广泛转载于人民网、新华网、中新网和中国教育在线等主流网络媒体,点击量和评论量大为可观。归根结底,整个事件给体育管理者和体育学界提出了一个重要课题,即如何在全媒体的信息时代,在管理者与社会大众保持着基本的信息对等的咨询透明空间中处置体育事件。纸包不住火,以往管理者凭靠信息捂盖、默不示人来维系相安无事的时代,已经一去不返了。

2 “体育治理”的内涵新创

2.1 多主体的合作共治

以主体而言,体育治理是集体参与,是政府、社会和公民个体对于国家体育事业的多元共治。传统的体育管理更多地体现为政府顶层设计的一元主导,政府以自上而下的姿态视非政府力量为被动的管理接受者。

以管理权属的维度,体育管理体制大体可以划分为三种类型,即政府主管型、社会自发型和政府与社会共管的混合型。新中国建国以来,在特定的时代背景和国情基础上,我国构建了典型的政府主管型的体育管理体制,其特点就是政府集中管控体育资源,制定国家体育发展战略,以行政命令手段,自上而下地逐级推行。20世纪90年代以前,社会对于国家体育事业的参与极其有限,各种群众性的民间体育组织多是自娱自乐的群团组织,他们游离于体育权力部门的边缘,在涉及自身利益的资源分配问题上鲜有发言权。比如,我国现有的青少年体育俱乐部有80%以上依托于各类学校、体校,纯民间的社会青少年体育俱乐部极少。因此,靠“摆摊”吸引学生踢球而成就地方校园足球普及的“台州模式”愈加可贵。[8]各种类型的群众体育,无论涉及的群众有多少,都是由国家出面,由各级行政主管部门按行政任务予以组织实施的,即使像全民健身运动这样的大型社会体育活动也不例外。学校体育更是服从于国家体育的大局,按各级教育主管部门的指令照章执行,很少“越雷池一步”。

体育治理体制首先需要破解的就是政府对于体育权力的独家垄断,它倡导体育管理部门调整职能,不再身兼裁判员与运动员的双重职责,而是真正地简政放权,与它所着力服务的公民、学校、社会等共同地承担起体育资源分配与社会体育运行及监督的使命。体育治理是社会民主、公平与正义在体育事业领域的真正落实。按照全球治理委员会的认识:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[9]那些原本被排挤在体育资源分配权力中心之外的“被管理者”,将以“耕者有其田”的主人翁姿态,有序参与到多元共治的新的体育治理结构当中。当然,在新的权力结构中,政府的放权并不意味着政府的退出,在政府、社会和公民构成的新的体育公共治理“生命系统”中,政府将由体育资源分配的控制者,转变为体育资源共享质量的监督者。[10]政府的角色将在公共体育治理体系中重新定位。

2.2 多向度的互动协商

以结构而言,体育治理强调多元主体通过民主协商解决体育权利分配问题,强调社会、民间与个体等中层和底层微改革力量与顶层之间的双向及多向互动,在这个过程中,传统的“被管理者”拥有了更多的自治权利,焕发出更积极的改革热情。靠“上行下达”行政干预甚至命令式的体育管理,则是一种单向度的缺乏弹性的政治秩序。

当下中国体育资源分配不均和利用有限的制约因素很多,难能可贵的是,政府高层首先以自我批评的政治勇气寻找顶层设计的不足。袁贵仁部长在2014年全国教育工作会议上的讲话中指出:“制约当下中国教育发展的根本在教育管理部门,在于管理理念的落后:政府、学校、社会之间的关系没有理顺,政府缺位、越位、错位的现象时有发生,制约了学校办学的积极性、社会参与的积极性;不同层级政府之间鉴于权责交叉,上级部门管过多过细过于简单,制约了基层因地制宜创造性开展工作;管理方式单一,习惯于用分数管学生、用升学率管教师,制约了学生的创造性和教师的创造性。”[11]袁部长所指出的管理体系中权责不明的现象,肯定也存在于学校体育管理体系中,表现就是“科层化”或“垂直式”的领导与被领导的管理体系。

理想状态中体育治理体系中政府高层与民间基层之间应处于何种关系呢?那是一种新型的“网格化”的互动式模式。仍以学校体育为例,笔者认为,应当在维护顶层设计权威与科学主导与监督的前提下,激发民间体育能量,汇集基层体育智慧,整合一线体育资源,尊重个性体育创造,鼓励源生体育探索,引领时代体育潮流。这并不等于排斥顶层在微改革进程中的担当与实际的地位,换言之,中国学校体育改革是双轨制、二元主体的互动游戏,即顶层与基层的相互激励。在一定程度上讲,无论是顶层的宏大设计,还是基层的微观摸索,其价值实现都需要另一方的参与与认可。[12]在网格化的体制模式中,不但可以促进顶层与基层之间的互动,而且可以充分激发基层多元主体的互动与协商热情。体育治理意味着尊重参与体育治理的多元主体间的权利博弈,即政府与社会之间的协商,政府与学校协商,学校与社会协商,学校与学校之间的协商以及社会各团体之间的内部协商,从而真正实现体育权利的“协商式民主”。

2.3 科学化的运作程序

以途径而言,体育治理注重科学化的治理程序,它积极借助现代社会法制、民主与科学决策的治理成果,极大地提升了体育治理的效果。比照“坐板凳、拍脑门、凭感觉”式的传统管理模式中的决策与一厢情愿的制度实施,体育治理更能体现“科学发展观”的要求。

21世纪初,党和国家提出“科学发展观”,对国家治理模式提出了新的要求。就体育事业而言,由于需要解决多主体之间权利平衡并谋求最大多数主体的利益最大化,体育治理必然比传统的体育管理更呼唤“科学发展观”的指导。从2007年开始,教育部等中央部门要求在全国各级各类学校中广泛、深入地开展阳光体育运动,力争用3年时间,使85%以上的学校能全面实施《学生体质健康标准》,使85%以上的学生能做到每天锻炼一小时,达到《学生体质健康标准》及格等级以上,掌握至少2项日常锻炼的体育技能。时至今日,阳光体育运动初见成效,可是与最初设定的理想目标仍有相当大的距离。

阳光体育是典型的自上而下的体育管理决策与实施的产物,但也蕴含着巨大的可供体育治理予以改进的实验空间。影响当下中国顶层体育管理战略落实的一个重要因素是,中国体育存在着相当多样的地方性差异,这是基本国情。阳光体育的顶层设计,经由各级教育主管部门落实到各级各类学校,中间存在着太多的变量,尤其是各级行政主管人员主观化决策行为的影响,在3年内达到两个85%这样的全国通用的目标实属不易。

比照个体化、经验化味道十足的体育管理模式,体育治理更强调“四个尊重”:对于公民自主和多样身心发展权利的尊重,对于体育市场运行自身规则的尊重,对于各治理主体参与权与成果享有权的尊重,对于体育自身运行基本规律和管理科学与实践经验的尊重。由体育治理出发的实践,更注重以实事求是的科学精神推进国家体育事业的全过程,充分调查、理性分析、缜密试验和扎实推广,从而否定了偶然性、随意性和情绪化的管理施政行为。让政府拥有引领体育事业发展的权威,又要让其他社会主体有序参与体育改革当中,需要建立健全各级各类体育法律法规。机制化和法制化是保障体育治理稳定运行的两大基石。

2.4 体育利益的多方共赢

以目标而言,体育治理的出发点和归宿就是“体育善治”[13],善治的最明显表现就是所有治理主体都能通过有序的治理参与和民主协商而分享到治理成果。体育管理的成果曾因为长久以来的制度化分配不均而引发社会矛盾,体育治理将最大程度地将治理成果普惠民生,是真正的以人为本的政治模式。

如果说评价体育管理的标准是看各项管理举措是否达到了管理者的预期目标,那么体育治理的目标则不仅仅在于是否实现了某个管理者的单一目标。治理的目标是“善治”,其衡量指标包括治理的有效性、回应性、稳定性,以及参与、公正、廉洁、透明、问责等。[14]“体育善治”的根本表现就是公民体育公共领域利益的最大化,即让更多的社会公民最大程度地享有国家体育资源的配给并利用这些配给最大程度地满足各自日益增长的身心发展要求。科学发展观的灵魂是“以人为本”,“体育善治”正是体育治理将“人”作为治理出发点和落脚点的结果。体育治理是手段,体育善治则是目标。单靠体育治理并不一定能够实现体育善治,但体育善治一定不能缺少体育治理层面的规划与实践。

群众路线是党的根本路线。对于当代中国所经历的前所未有的改革挑战而言,必须紧紧依靠群众。中央报告多次指出:人民群众是改革的最大力量,改革的智慧和力量源自群众,源自基层,由人民实践,改革的成果也终将造福人民,加大改善民生的工作力度,就是更好地让人民在共建中共享改革发展的成果。体育治理将大大加快体育民生水平的改善和提高,农村留守儿童、下岗待业和再就业人员、城乡困难低保人员、社区空巢老人等社会弱势群体,将在体育治理的制度框架实践中充分享受到国家配给的福利。

3 “体育管理”与“体育治理”的内涵差别

体育管理与体育治理内涵是有差别的。体育管理的主体是国家机构的一元主导,体育治理的主体是国家、社会与民众的多元共治;体育管理的结构是管理与被管理的科层结构,体育治理结构是互动与协商的网格结构;体育管理实现途径是主观化与经验式的顶层决策,体育治理实现途径是机制化、法制化和科学化运作;体育管理实现目标是单维预期管理目标的实现,体育治理实现目标是各治理主体利益的共赢。

需要强调的是,由体育管理向体育治理的转变固然是大势所趋,但体育治理绝不是对体育管理的全盘否定。若以广义的管理概念而言,体育治理是在新的时代民主情境中对于传统管理理念与实践的一种扬弃和超越,它肯定以举国体制为代表的传统体育管理实践的时代贡献,继承了其优良传统和宝贵经验,但又带有鲜明的新的时代特征,是一种形态更为成熟和完善的国家与社会建设体制。

就内涵本质而言,体育治理是一种高级的国家体育事业运作形态,在此种体制框架内,国家机构、社会团体和公民个人等诸多利益群体,在制度化、法制化和科学机制保障下,高效、有序、公平地参与国家体育事业的决策与实践当中,通过合作、协商与共治的方式,实现国家体育资源最大程度地合理分配和高效利用,最终促进社会公民个体的身心健康发展。这种模式尊重顶层设计的权威引导、适应市场机制的灵活配置,同时又能够调动基层民众的创造活力,确保社会各个层面的组织能够在最优的制度框架内释放出促进当代中国体育事业改革的活力。

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(编辑 刘雪松)

From Sports Management to Sports Governance: Reformation Backgrounds and Innovative Connotation

WANG Shaoli

The state strategic backgrounds of promoting modernization of the state governance system and governance capability,the new trends of social democratization,commercialization and digitization in current China have made the transition necessary from sports management to sports governance both in ideas and practice.As far as the connotation is concerned,sports governance,in essence,is a kind of state sports operation mode co-conducted by the state,society and individuals with the mature system guarantee,the purpose of which is aiming at the realization of sound sports governess through multi-cogoverness and consultative democracy.It is a reasonable sublation and transcendence of the traditional sports management mode.

Sports Governess;Sports Management;System Innovation

G80-053 Document code:A Article ID:1001-9154(2015)05-0007-05

10.15942/j.jcsu.2015.05.002

G80-053

A

1001-9154(2015)05-0007-05

2014年教育部人文社会科学规划基金项目(14YJA89 0002)。

王邵励,博士,教授,研究方向:体育史与体育文化,E-mail:shaoliwang@qq.com。

东北师范大学,吉林长春130024

Northeast Normal University,Changchun Jilin 130024

2015-05-10