完善我国农业补贴政策的思考

◎ 文/刘合光 秦富

完善我国农业补贴政策的思考

◎ 文/刘合光 秦富

当前，我国农业补贴政策主要存在三个问题：一是不受约束的“绿箱”支持政策没有用足，还留有很多空白措施。二是在我国农业以生计型小规模农户为主导特征的背景下，对农业生产具有直接效果的“黄箱”支持措施很快会突破约束上限。三是我国补贴总量与补贴激励效果之间存在不协调的问题。由于大多数弃耕或者转包的小规模承包户仍然享受补贴，而需要激励的经营者得不到补贴，农业补贴总量虽然在扩大，但激励效果却大打折扣。

完善我国农业补贴政策的三大出发点

在未来一段时间内，要化解我国农业补贴政策存在的问题，亟须完善农业补贴政策的新思路。

1.从我国经济社会发展的大局出发

我国目前处于城镇化加速发展的重要时期，城镇化成为我国经济社会发展的重大动力。农业现代化是我国新时期“四化同步”的重要一环。完善农业补贴政策要适应“四化同步”发展的需要，要成为我国加速城镇化发展的推动力量。同时要注重促进农村劳动力转移，促进农业生产的规模化、专业化和商品化。

2.从我国农业发展的基本形势出发

因为资源禀赋不同，各国农业发展具有很大差异。我国农业与其他国家农业发展历史迥异、农业制度差别明显、农业资源条件差距较大，对他国农业补贴的经验要有选择地借鉴。

当前我国农业发展具有三个特点：一是农产品供求基本均衡，部分产品表现为紧平衡。二是农业生产规模非常有限，严重制约了农户收入水平的提高、农业生产积极性的发挥、农产品质量的提升和农业标准化的实施。三是农业生产进入高成本时代，国内外价格倒挂现象逐步显化和日益严重，农产品进口压力凸显。

针对以上特征，完善我国农业补贴政策，需要服务于稳定农产品的均衡供给、提高农业生产规模、侧重补贴家庭农场等新型经营主体、促进小规模和低效率农户退出、促进农业科技投入等要求，以实现农业生产节本增效、提高竞争力的目标。

3.从国际农业政策治理的发展要求出发

当前是全球化时代，自乌拉圭回合谈判结束以来，全球主要国家的农业政策都纳入了WTO《农业协定》的约束。不论是在自由贸易区机制下还是在WTO机制下，约束和削减农业补贴成为未来全球农业补贴的主要发展趋势。我国是WTO成员，也是一些多边和双边自由贸易协定的成员，实施扭曲性小或者没有扭曲性的补贴政策，是我国农业补贴政策完善和发展的重要取向。

完善我国农业补贴政策的三大路径

1.提高效率

无论是要提高农业竞争力，还是要提高农民收入，我国农业都需要提高效率。完善我国农业补贴政策，提高农业效率的补贴路径有四条：一是实施利于农地规模化经营的补贴，补贴家庭农场等新型经营主体，赎买愿意退出农业经营农户的土地承包经营权，促进低效率农户退出、农地流转和集中、农业经营迈向规模化，获取规模经济效益。二是实施利于农业科技研发和成果应用的补贴，依靠先进农业技术，获取较高的农业效益和效率。三是实施促进农产品流通的补贴，促进现代物流技术在农产品流通中的应用，提高农产品流通效率。四是实施促进农产品加工增值的补贴，通过提高农产品加工转化水平，实现农产品加工增值。

2.用足空间

我国农业支持水平在世界贸易组织成员中处于较低水平，“黄箱”空间仍有调整余地，“绿箱”支持水平占农业生产总值的比重非常低，没有使用“蓝箱”补贴，这意味着我国提高农业补贴的空间还很大。

完善我国农业补贴政策，可以从两个方面着手：一是进一步扩大“绿箱”补贴政策类型和补贴水平，如服务于国家经济社会发展大局，启动农民退休补贴和农户退出农业耕作补贴；启动新型农业经营主体收入保险补贴，稳定其收入预期；服务于扩大农业规模化经营需要，补贴土地股份合作制等土地改革活动；针对部分供过于求、价格周期波动明显的农产品启动休耕和停产计划，促进低效农户转型和退出等。二是合规转移部分原有“黄箱”政策措施进入“绿箱”政策；通过政策微调转移部分原有特定农产品“黄箱”政策措施进入非特定农产品“黄箱”政策措施；扩大农业贷款贴息，发挥其撬动金融资本投入农业的倍增效应等。

3.依法治理

依法治理农业补贴政策，符合新时期我国治国理念，符合农业政策治理的历史发展潮流。长远来看，依法治理农业补贴是我国完善农业补贴政策的重要建设目标。一是树立农业补贴依法治理理念。二是把农业补贴的废、立、改、增、删、预算、发放、管理、审计和评估等环节纳入依法治理轨道。三是稳定农业补贴预期，通过立法，增强农业补贴的稳定性、透明度、公正性和公平性。

完善我国农业补贴政策的三大目标

1.明确补贴重点

我国当前的农业补贴政策兼顾了农业增产、农民增收等多重目标，符合我国农业发展的实际需要，但仍需加强具体补贴政策的针对性，提高农业补贴的效率和效果，以满足我国农业当前和未来发展形势的需要。

从政策类型上看，完善补贴的重点是丰富“绿箱”补贴政策措施；从国家发展大局和农业转型需要来看，完善补贴的努力方向一是补贴家庭农场等新型农业经营主体，提高其经营积极性，二是补贴退出农户，促进农业转移劳动力市民化，推动农地流转和集中；从提高农业竞争力的效果来看，增加农业补贴必须有利于推动农业科技的研发和成果的推广应用。

2.提高补贴水平

提高农业补贴总量，符合我国现代农业发展需要。提高我国农业补贴水平的路径，一是通过新增符合WTO规则的“绿箱”政策类型，扩大补贴水平，实现我国农业支持政策的升级和结构优化。二是进一步提高我国现行运用效果良好的“绿箱”政策措施的补贴水平。

3.建立补贴制度

从依法治理农业补贴高度出发，建立我国农业补贴制度是完善我国农业补贴政策的长远目标。全面推进依法治理农业补贴，最终要落实到农业补贴治理体系和治理能力的现代化上，围绕这个长远目标，需要建设一个完备的农业补贴法治治理体系，包括完善的农业补贴法律规范体系、高效的农业补贴法治实施体系、严密的农业补贴法治监督体系、有力的农业补贴法治保障体系。以法为准绳，使农业补贴政策措施的创设、废止、修订、实施和监督迈入法治轨道，实现农业补贴政策的公开、公平、公正运作。

（作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所）

■ 编辑：蔺丽莉