海南深化重点领域改革的路线图——解读《中共海南省委关于深化改革重点攻坚加快发展的决定》

□彭京宜

海南深化重点领域改革的路线图
——解读《中共海南省委关于深化改革重点攻坚加快发展的决定》

□彭京宜

省委六届八次全会审议通过的《中共海南省委关于深化改革重点攻坚加快发展的决定》，制定了海南重点领域改革的路线图，确定了海南全面深化改革的突破口，是海南省深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神、全面建设国际旅游岛、争创中国特色社会主义实践范例的重大举措。《决定》对我省“多规合一”改革、司法体制改革、新一轮农垦改革和行政审批制度改革等重大领域改革，作了全面而深入的部署。认真学习《决定》的内容，深入把握《决定》的含义，切实落实《决定》的精神，是全省各级党组织和党员干部的重要责任。

“多规合一”：变“多盘棋”为“一盘棋”

所谓“多规合一”，就是统筹经济社会发展规划、土地利用规划、林地保护利用规划、环境资源约束性规划、重大基础设施规划、城乡建设规划等，把海南作为一个整体来编制和实施《海南省总体规划》，实现由“多盘棋”到“一盘棋”的转变。“多盘棋”之所以要变为“一盘棋”，是因为各部门的规划自成体系、互相冲突，是因为各市县的规划自我封闭、互相矛盾，是因为在前述情况下无法优化资源配置，实现统筹协调发展。只有从“多盘棋”走向“一盘棋”，海南实现科学发展、绿色崛起，全面建设国际旅游岛，争创中国特色社会主义的实践范例才会成为可能。

变“多盘棋”为“一盘棋”的关键词之一是“依法治理”。为此，《决定》强调了高水平编制《海南省总体规划》，创新规划管理体制机制，加强规划立法，强化实施和管控等等。就是说，要真正把“一盘棋”的理念和内容落到实处，就需要把总体规划纳入法治轨道，一方面充分利用地方立法权和经济特区立法权，制定法规性决定，明确总体规划的法律地位、实施主体、管控规则、修改条件和修改程序等，增强总体规划的权威性，从根本上改变“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的积弊。另一方面要做到执法必严、违法必究。与总体规划相配套的制度体系，应该包括完善的责任机制，使任何违反总体规划的行为都受到批评与制止，使任何因故意或过失而破坏规划的行为都受到惩处，使一切故意破坏规划并产生危害的行为都受到严处。在这样的条件下，“一盘棋”才可能真正实现。

变“多盘棋”为“一盘棋”的关键词之二是“政策配套”。为此，《决定》强调了生态保护、区域统筹、优化布局、产业发展以及土地、财税、投融资等方面的政策创新，以便形成与总体规划相互配套的政策保障体系。政策保障之所以重要，是因为它具有如下特点：其一是它的实施性。从一定意义上说，政策是法律法规的实施手段，要使法律法规落到实处，就要发挥政策的保障作用，例如总体规划中的空间布局概念，就需要相应的产业政策来保障。其二是它的弥补性。法律法规是相对成熟和稳定的规范，政策则相对灵活、相对具体，以后者的灵活来补前者的稳定，以后者的具体来补前者的抽象，才能形成完整而严密的一套规范。其三是它的不抵触性。政策从某种意义上说也是法律法规的下位规范，它在弥补后者不足的同时，还不得与后者的基本原则和主要精神相抵触。因此，“政策配套”的意义可以作如是观：它以实施性、弥补性和不抵触性，保障和促进总体规划的落实。笔者认为，“依法治理”与“政策保障”，就构成了“一盘棋”的内在灵魂。

司法改革：抓住“牛鼻子”

司法体制改革，其目的是解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权，提升队伍的专业化水平，提高司法效能，坚持走中国特色社会主义法治道路。海南作为全国首批司法体制改革试点省份，在司法体制改革中具有特殊的使命，它将在这轮改革中发挥“排头兵”、“试验田”的作用，为全国的司法体制改革提供新鲜经验。

《决定》牢牢抓住了司法责任制这个核心。它确定，按照“让审理者裁判、由裁判者负责”的原则，重点推进主审法官、合议庭、主任检察官办案责任制改革，落实主审法官、主任检察官的办案权责，实行办案质量终身负责制。《决定》的突出特点，是紧紧抓住司法责任制这个“牛鼻子”，并将它置于司法体制改革的诸项任务之首。司法责任制为什么是“牛鼻子”？司法腐败、司法不公现象之所以长期存在，并且在一些地方严重存在，从体制机制上说，就在于没有很好地解决“谁负责”这个问题。拿人民法院来说，主审法官、合议庭的决定，庭长可以改，院长更可以改，错了谁负责？事实上无人负责。此次司法体制改革，抓住了“谁负责”这个核心问题，推出了司法责任制，较好地实现了“纲举目张”的目标。从这个意义上说，此次司法体制改革的其他方法与手段，都可以视为司法责任制的“纲”内之“目”。

一“目”为职业化，其目的是优化队伍，提高责任人的素质和能力。《决定》确定，推行严格的司法人员分类管理制度，建立法官、检察官员额动态调整机制，逐步完善法官、检察官职业准入、统一招录、逐级遴选、等级晋升机制。这就是说，要实行司法责任制，条件之一是提高法官、检察官的履职水平，增强法官、检察官的职业保障。二“目”为去（弱）行政化，其目的是尊重办案规律，帮助责任人抵御来自内部的干扰。《决定》确定，建立健全领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度，全面落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的原则。这就是说，要实行司法责任制，条件之二是让审理者、裁判者能够排除各种内部干预。三“目”为去（弱）地方化，其目的是减少对所在地方的依赖关系，帮助责任人抵御来自外部的干扰。《决定》确定，建立完善省以下法院、检察院的人财物省统一管理，实行省以下法院、检察院机构编制统一上划省机构编制部门管理，建立和完善省以下法院、检察院经费由省级财政部门直接管理的预算管理体制和经费保障机制。这就是说，要实行司法责任制，条件之三是让审理者、裁判者能够排除来自外部的干预。

上述一“纲”三“目”，显示了此次司法体制改革的清晰思路。

农垦改革：三“观”齐下

新一轮农垦改革是在过去农垦改革的基础上进行的，它一方面需要认真总结过去农垦改革的宝贵认识和成功经验，另一方面还需要正视存在的困难和问题，把维护农垦职工的切身利益，提高农垦职工的生活水平提到应有的高度。此次农垦改革方案，新意迭出，亮点闪烁，其中最突出的特点，可以概括为三“观”齐下，即宏观上具有清晰的战略，中观上具有明白的战术，微观上具有妥当的方法。

宏观上具有清晰的战略，主要是指它的“三化”主线和“八八”战略。《决定》明确提出，以垦区集团化、农场企业化、股权多元化为主线，理顺体制、激活机制、公平分配、做大产业、改善民生、精强人才，推进新一轮农垦改革发展。同时提出，支持农垦发展八大产业、建设八大园区，即重点发展天然橡胶、热带水果、热带作物、草畜养殖、南繁育制种、旅游健康地产、商贸物流、金融服务等产业，建设桂林洋国家热带农业公园、万宁槟榔加工物流产业园、五指山金江荣文化产业园、红华西部草畜产业园区、南田国家现代农业示范区、立才热带农业博览园、南滨国家南繁种业园区、南平医疗养生产业园区等园区。“三化”主线和“八八”战略，对新一轮农垦改革的总体思路作了清晰的梳理。

中观上具有明白的战术，主要是指它的社会管理属地化和垦区新型城镇化。前者是指将国有农场所承担的社会管理和公共服务职能纳入市县政府统一管理。根据不同情况，分别以设“镇”、设“居”、授权委托、购买服务等方式管理农场社会事务。后者是指将垦区纳入全省“多规合一”改革试点，推动农场场部与所在市县镇墟优化布局、有机融合，建设美丽农场。十分明显，这两招，是实现农场企业化的重要战术安排，非如此，农场就不可能成为真正的市场主体，从而在社会主义市场经济中大显身手。

微观上具有妥当的方法，主要是指它的“两田”制。《决定》确定，深化农场职工承包土地制度改革，完善“基本田”和“经营田”制度，积极探索“分利不分地”办法，打破和阻断不合理分配土地带来的利益固化和代际传递。这就是说，一要保障“基本田”，让职工有基本生活保障，二要调整“经营田”，让职工能够获得应有的土地收益。笔者认为，“两田”制是一个宝贵的创造，这种方法，可保证整个改革大厦建立在牢固的地基上。没有这个牢固的地基，没有广大农场职工的生活保障，没有广大农场职工生活水平的日益提高，改革的大厦就犹如建立在沙滩上，最终将会轰烈倒塌。

行政改革：宽进+严管+重罚

《决定》浓墨重彩论及行政审批制度改革，明确了最大限度取消和下放行政审批事项，最大限度减少和规范行政审批自由裁量权，强化事中事后监管，完善监管体系，为我们勾画了简政放权、放管结合的清晰蓝图。笔者认为，此次行政改革的主题词可以概括为六个字：宽进、严管、重罚。

首先是“宽进”。我国行政管理的突出问题是事前管制过度，事中事后管理缺失，前者要求“放”，后者要求“管”，实现“放管结合”。《决定》在“宽进”方面做足了功夫，例如继续精简行政审批事项，整合规范前置审批，推进中介机构和行业协会与行政机关脱钩等等。特别值得称道的是其中的四个“一律”和一个“禁止”：清理、减少建设项目审批申报材料，对没有法律法规依据的市县初审、专家论证、检验检疫、现场勘察、评估认证以及其他申报材料，一律取消；对于建设项目的前置审查，属于企业经营自主权的事项，一律不再作为前置条件；对法律法规明确规定为前置条件的，一律不再进行前置审批；对法律法规有明确规定的前置条件，除确有必要保留的外，通过修法一律取消；涉及多部门的前置审批，由主办单位牵头征求意见，禁止转交申请人自行办理。可以预期，当上述要求落实之日，海南的行政环境将会出现全新的气象。

其次是“严管”。《决定》确定，在“放”的同时加强事中事后监管，行政管理重心由事前审批向事中事后监管转变，对取消和下放的行政审批事项，制定切实有效的监管措施。运用“大数据”和“互联网+”等方式，建立统一监管平台，形成横向到边、纵向到底的监管网络。这就是说，行政管理要同时驱动“放”和“管”两个轮子，只有两个轮子协调运转，才会有政府职能的真正转变和行政效能的真正提高。

再次是“重罚”。无论是“宽进”还是“严管”，都需要健全的责任机制来加以保障。法治的核心是规则，规则的要素是权利、义务和责任。从某种意义上说，法治就是要求所有人正确地行使权利，认真地履行义务，否则就要承担相应的责任。因此，没有责任的权利容易变形，没有责任的义务则会落空。应当承认，一段时间以来，我们在理论和实践两个方面都不同程度地忽略了责任机制，它表现为不少规范性文件只讲权利、义务，却不讲责任，不少所谓问责是大事化小、小事化了式的，是象征性的、表演性的。习近平总书记倡导“三严三实”，其实就是以“三”寓“多”，要求我们在各个方面“严”起来，在各个方面“实”起来，其中就包含了在问责方面严起来的重要要求。从深化行政审批制度改革的角度看，“重罚”即严格问责，是实现“宽进”和“严管”的重要内容和必备条件。

省委六届八次全会吹响了我省深化重点领域改革的战斗号角，给全省各级党组织、共产党员和全省人民以巨大的鼓舞和鞭策。省委书记罗保铭同志指出：“这次全会通过的《决定》能不能落实，各项重点改革能不能抓出成效，关键靠从严从实的作风作保障。习总书记强调，要把‘三严三实’要求贯穿改革全过程，理解改革要实，谋划改革要实，落实改革也要实，既当改革的促进派，又当改革的实干家。”让我们紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，在省委的坚强领导下，为取得重点领域改革的全胜而努力奋斗！

（作者系中共海南省委党校党委书记、常务副校长）

延伸阅读

多规合一：“一个平台”管控到底

加快推进“多规合一”，不仅仅是编制《海南省总体规划》“一张蓝图”，更需要推进规划管理体制机制改革，确保规划有效执行和有力管控，确保规划实施落地。如何实现“一个平台”管控到底，省委六届八次全会提出将从5个方面推进规划管理体制机制创新：一是探索成立统一权威的规划管理机构，统筹协调全省各类规划，加强规划实施的监督管理，使“多规合一”管理工作常态化；二是探索建立与“多规合一”相适应的行政区划体制，避免资源浪费和同质化、重复建设；三是探索明确省级总体规划刚性指标约束力，各市县、各部门必须严格遵照执行，确保在管控目标上协调一致；四是探索建立全省统一的信息管理平台，对收集的城乡、国土、林业、海洋等空间规划数据转换坐标后集合在统一的信息管控平台上，对出现的数据冲突问题以“尊重历史、面向现实”为原则形成统一口径；五是探索完善规划编制、审批和修改机制。

司法体制改革：从“破冰”挺进“深水区”

海南司法体制改革经历半年多来的“破冰之旅”，收获颇丰：成立海南省法官、检察官遴选委员会，完成过渡期首批入员额法官、检察官选任工作；严格落实司法责任制，全面梳理法官、检察官办案权力清单；改革审委会制度，推进全省检察机关“大部制”改革，优化办案资源……一套权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制不断得到建立和完善。当前，我省司法体制改革逐渐步入“深水区”，改革过程中遇到的困难和问题更显突出。省委六届八次全会提出，将通过成立惩戒委员会，实行办案质量终身负责制；动态调整员额，完善法官检察官职业准入；保护法官检察官依法正当履职，提高司法人员待遇；人财物省级统一管理，办案力量向基层倾斜等方式，确保司法体制改革各项工作顺利推进。

农垦改革：打造海南经济新增长极

新一轮农垦改革发展顶层设计的出台，再显海南省委、省政府坚持问题导向，重点攻坚的改革魄力，彰显出省委、省政府勇于冲破思想观念的障碍，勇于突破利益固化的藩篱，以改革的最大优势谋求海南更大发展空间。省委六届八次全会提出，将通过实行“一个企业实体、一套人马、两块牌子”的管理体制；建立健全法人治理结构；推行“两田制”和“分利不分地”；实施“八八”战略；建立一套选聘、考核、奖惩和退出的人事管理制度等方式，强力推进农垦改革。

行政审批制度改革：营造优质高效政务环境

一组关键词始终贯穿着海南行政审批制度改革各项工作：瘦身、提速、便民、规范……仅在去年，我省先后制定和出台了20多个行政审批制度改革文件，其核心就是要把政府权力尤其是审批权限关进制度的笼子，用权力“减法”换市场和社会活力“加法”。改革只有进行时。省委六届八次全会提出，将通过继续精简审批事项、整合规范前置审批、解决中介脱钩问题等方式，进一步深化行政审批制度改革。