分税制对中国央地关系的影响及展望

唐铭遥

摘要：央地关系是中国改革的一个重要维度，也是中国高速稳定发展的一个重要影响因素。建国以来我国的央地关系经历了中央集权、适当下放权力、过度集权等的不断的调整来探索适合中国当下的央地关系局面，由此也造成了中国央地关系“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的恶性循环。纵观分税制，它从1994年提出实行到现在历经二十多年并没有被历史抛弃，而是不断改革来调整央地关系，所以分析分税制对中国央地关系的影响对中国后续的改革发展是有一定意义的。

关键词：分税制；央地关系；影响；展望

20世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷入严重危机，出现“弱中央”的央地关系状态。1994年分税制的实行是为了改变“强地方弱中央”的央地关系的局面，分税制和央地关系是有密切联系的。分税制反映在财政管理体制上是中央政府与地方政府之间的集权与分权关系问题，也就是央地关系问题。央地关系主要研究的是央地的政治关系、经济关系和军事关系，相对应的政治关系包括立法权、行政权和司法权，经济关系则对应财政权。中央与地方政府之间的关系主要体现在权力的分配上，1994年的分税制改革又是中国式的分权改革，作为制度安排，分税制是为了更好地处理好中央和地方政府之间的事权、财权关系。

一、分税制对中国央地关系的影响

分税制改革的二十多年，中国的政治体制也不断改革，央地关系也随之发生变化，分税制也是适应时代的变更和背景的变化而不断改革，既然是有改革那必然分税制也不尽然是完美的，只有充分分析分税制对央地关系两方面的影响，才能更好的进行政治体制改革，不断推进分税制的完善，最终使得中国的央地关系能达到合理平衡的局面。分权、分税和分管，这三点都是基于中央政府和地方政府的关系上提出，而分税制也是通过这三点来作用于央地关系的调整。

（一）分权

中央政府和地方政府的经济关系首先就体现在财政上，在分税制实行之前的财政包干的政治体制下，地方利益随着中央政府向地方政府的分权而逐渐形成，地方在征收税收的过程中只需要按比例上交中央一部分其他则完全属于地方，中央财政渐渐吃紧，对地方的掌控能力也越来越弱，这就要求对事权和财权进行再划分，平衡中央和地方政府的关系，让中央政府在二者关系中再占据主导地位。

从反面而言，分税制的分权代表着中国的央地关系集权和分权的探索过程，前期的地方分权架空了中央的权力不利于政治发展的稳定因素，分税制的目的是通过对中央和地方事权、财权进行合理划分来实现地方分权和中央集权的调和，但在当时事权、财权划分并不明确的基础上所实行的分税制并没有达到理想效果。事实也证明，实施分税制以来，中央事权经常下移地方，财力层层却上移，基层政权承担了与其财力不相匹配的事权。解决央地关系矛盾的本质应该要落脚于中央政府和地方政府事权、财权的明确划分上。

（二）分税

就分税而言，受税权划分的制约，全国范围内的税收并没有完全按照税种的性质确定，出现了中央税、地方税和共享税三种税收，分税并不彻底。我国税权高度集中于中央，地方税收立法权长期缺位，没有因分税制的实施而作相应的立法体制调整。宪法给予地方一定的制定地方性税收法规的权力，但是由于可操作性的细则没有出台，所以地方的税收立法基本处于虚置状态，这样的情况下地方就没办法就本地区的实际增加税种，同时由于国家中央与地方的税种划分并不明确，导致地方的财政赤字严重且地方乱立名目收税，不利于中央的统一领导。

（三）分管

分管是要求中央政府和地方政府间的管理界限更加清晰明确化，混乱的管理最终只能导致中央和地方的财政都处于混乱状态。分设中央与地方两套税务机构则是为了把分管落到实处，建立和健全分级预算制度和硬化各级预算约束，这样的举措并不是让地方脱离中央，而其实质是在中央的统一领导下给予地方一定的自主权，使得充分发挥中央和地方两个积极性，一定程度上有利于改变过去单一的“地强央弱”或是“央强地弱”的状态，更加合理的调整中央和地方的关系。

另一方面，中央政府和地方政府的分管也还有不完善之处，这对央地关系也会产生不良影响。分税制的财政转移支付的实施由于缺乏法律规范以及支付结构不合理，导致改革后各地区间的财政差距越来越大，这不利于社会的稳定发展，同时也不利于中央对地方的控制以及地方的健康发展。分管没有达到理想状态，中央和地方的矛盾并没有得到更好的解决，经济权力的分配和经济事务的管理在中央和地方还需要不断的进行调整。

二、展望

分税制的实行过程当中有很多需要改进的地方，而中国政治体制改革也在不断的推进，对央地关系的正确路径的选择应该有新的认识，中央政府和地方政府间的关系也应该更加适应我国市场经济、民主政治和现代化建设需要。

（一）实现央地关系的法治化

分税制的实行更加要求央地关系的法治化，以法律为依据才有客观的标准，才能实现真正的公平公正，央地关系的法治化的推进具体内容主要包括以下两点：

1.中央与地方的权力和职责要用法律加以明确规定。法律的制定是法治化的前提，中央与地方的事权、财权更加需要利用法律来加以细化，使得事权、财权在分配过程中有法可依。

2.出台税种划分的具体法律依据，给予地方一定的税收立法权。中央可适当下放税收立法权给地方且自身处于监督位置，让地方根据实际合理建立税种。其次中央和地方的税种划分需要出台更为具体的法律依据，明确之后尽可能确保中央和地方税收的杂糅。

（二）科学划分权责，中央和地方权责统一

尽管在法律上中央和地方是隶属关系，但其在各自的领域当中有不同的权力和责任，科学合理的划分分税制下中央与地方的权力和责任也主要从两个方面入手：

1.合理划分中央与地方的事权、财权。就单独中央政府或是地方政府而言要做到科学合理的划分事权、财权就要注重事权、财权的分离，财权可脱离政府专门由财政部门掌管，这样可以将财务分配的权力和办实事的职责分离开来。权力和职责的划分主关键是正确界定政府与市场的职能，根据责、权、利相统一的原则进行中央与地方权责的细分。

2.完善公共服务体系，科学划分中央政和地方政府的权责。中央政府原则上应当负责覆盖全国范围的公共产品的供给；各级地方政府负责各自辖区内公共产品的供给。二者应当重点关注各自辖区内居民的实际需求，强化公共产品供给效率，严格划分中央与地方公共服务职责。

（三）找准中央与地方关系的平衡点

行政性分权基础上对央地关系的探索关注中央权力的下放或是集权的问题，在这样单一的权力下放或者回收的轮回中，地方会产生缺乏积极性以及过度使用权力的问题，分税制则是从经济手段入手对央地关系进行新的探索。地方利益不能单方面的进行遏制，分税制的改革也必须处于中央的宏观控制之下，中央通过合理科学的方式进行财政的分配。找准中央与地方关系的平衡点须要完善分税制，实现央地关系的法治化以及权责统一。

[参考文献]

[1] 赵云旗.中国分税制财政体制研究[M].北京：经济科学出版社，2005.

[2] 朱红琼.中央与地方财政关系及其变迁史[M].北京：经济科学出版社，2008.

[3] 薄贵利.中央与地方关系研究[M].长春：吉林大学出版社，1991.

[4] 谭建立.论中央与地方财权、事权关系[J].财政研究，2008.

[5] 张紧跟.浅论中央与地方关系的法治化[J].江西行政学院学报，2002.