关于内蒙古自治区城镇化过程中少数民族流动人口情况的调研报告

◇ 文/王学东 耿豫蒙 郝树平

一、基本情况

内蒙古自治区现有55个民族，其中蒙古、汉、回、满、达斡尔、鄂温克、鄂伦春、朝鲜为世居民族；境内有达斡尔、鄂温克、鄂伦春3个少数民族自治旗和以达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族、满族、回族、朝鲜族、俄罗斯族为主体成立的18个民族乡。据2010年底第六次全国人口普查数据显示，全区常住人口总数2470.63万人，其中汉族人口1965.1万人，占79.54%；蒙古族人口422.6万人，占17.11%；其他少数民族人口82.95万人，占3.36%。近年来，伴随着城镇化进程的推进，内蒙古自治区的少数民族人口大量向城镇转移和集聚，少数民族人口分布已经由上世纪九十年代前农村牧区一头独大转变为城镇和农村牧区并重的格局。全区城镇人口1293.45万人，其中城镇少数民族人口234.5万人，占城镇人口的18.13%，占全区少数民族人口的43.42%。

二、少数民族人口流动的原因

内蒙古自治区农村牧区少数民族人口向城镇流动的原因主要分为以下几种：

1.经济性流动是影响流动的首要因素。近年来,内蒙古自治区依托丰富的煤炭、油气、铁矿、有色金属、稀土等矿产资源和农、林、牧业资源及区位优势谋发展，以国家实施西部大开发、振兴东北等老工业基地等战略为契机，加快工业和农牧业现代化发展步伐，经济增速曾连续8年位居全国前列，成为雄踞北疆的一匹“经济黑马”。因此，对于内蒙古以外的地区的（包括少数民族地区）大量剩余劳动力来说，向内蒙古经济发展较快的呼和浩特、包头、鄂尔多斯等地区流动，就成为他们利用劳动力资源优势增加收入的一条重要途径。

在调研中，当问到来自农村牧区的少数民族流动务工人员“来城市的原因”时，有52%的人认为“经济收入会高于农村牧区”，20%的人认为“在农村牧区比较辛苦”，还有的是“农村牧区没有活干”（10%）、“为了增长见识”（8%）、“羡慕城市的生活与发达”（6%）、“出来玩”（2%），等等。可以看出，城市对于他们有极大的吸引力，他们不愿意轻易回到农村或者牧区。

2.由于生态保护围封转移战略、退耕退牧还林还草政策的实施而举家搬迁。内蒙古自治区制定和采取了“退耕还林、还草”等旨在保护森林、草原的生态环境、保护生物多样性、维护生态平衡与可持续发展相关的政策、措施，实施了生态移民、无土移民、转移劳动力等政策。这些政策措施的出台对促进少数民族地区的人口流动都产生了重要作用。

3.因资源开发、拆迁改造和大型基础设施建设被征用草场和土地而向城镇转移的。

4.因医疗、养老等生活条件受限和自然环境恶劣而向城镇转移的。内蒙古自治区地域宽广，西部地区的戈壁草原气候常年干燥、干旱、少雨，土地沙漠化形势严峻；东部地区冬季严寒多雪，锡林郭勒盟等地经常发生“白灾 (雪灾) ”，人居环境较为恶劣。因此类原因转移的多为投亲靠友，相当一部分是老年人投靠在城市工作的子女。

5.为求学接受良好教育而进入城市的。主要是高校学子和在城镇中小学借读的学生及其陪读家长，这支学生队伍的人数也相当可观。大中专院校的少数民族学生毕业后，大多不愿回到农村牧区，他们能较快适应城市生活。

此外，近年来城镇户籍管理制度的放松、行政审批事项的精简、相关部门对城市流动人口由管理为主向服务为主的转变，也为农村牧区人口向城镇流动放宽了准入门槛。

三、少数民族流动人口的从业类型及就业特征

我区的少数民族流动人口中，文化程度较高或有一技之长的，大多向大中城市、发达城市流动，以寻求更为广阔的发展空间。在文化艺术、翻译、旅游、礼仪服务、商业等领域寻求发展，并有稳定的收入和人际交往圈，能较快适应并融入城市生活。

但是，总的看目前少数民族流动人口大多文化程度偏低、就业门路窄。以乌兰察布市察哈尔右翼中旗为例，该旗少数民族流动人口中，小学至初中文化程度的占83%、年龄在18岁至55岁的占74%、以打工为主的占88%、月收入在1000至2000元的占43%，整体收入处于该地区中等水平，就业领域主要集中在餐饮和商贸行业。

在锡林郭勒盟，受年龄、文化、技能水平以及观念限制，少数民族流动人口就业呈现出以下特点：一是以体能型就业为主，大多集中于服务、运输和建筑行业；二是以就地就近转移为主、跨地区转移为辅，70%以上的少数民族流动人口选择在本旗县内转移就业；三是农业旗县以及牧业贫困旗县的少数民族富余劳动力流向牧业富裕旗县从事第一产业以增加收入。这是锡林郭勒盟农牧民转移就业的一大特点，而牧业富裕旗县的少数民族人口转移的积极性并不高。

此外，相当一部分流动人口进城务工的实际收入达不到预期目的，就业稳定性不强，呈现了季节性、短期性的特点，闲时进城务工，忙时回乡放牧、种田。

选择自主创业的少数民族流动人口进入城镇后，主要从事特色经营，如牛羊肉、奶制品、民族工艺品和特色餐饮业经营等，或在城镇周边从事牛羊养殖、蔬菜种植，也有一些人依托本地资源优势成为农畜产品的经纪人。另外，从新疆、西藏、青海、四川等地流入我区的少数民族流动人口则主要从事贩卖茶叶、干果、药材、小工艺品及从事拉面、羊肉串等特色餐饮经营。

四、少数民族流动人口就业存在的问题

少数民族人口流动是社会经济发展到一定阶段的必然结果，与市场经济发展程度密切相关，对发展民族地区经济、促进产业结构调整以及推进劳动力资源优化配置发挥了积极作用，为城镇的繁荣发展做出了贡献，促进了民族文化的交流融合。

多年来，内蒙古自治区在教育、计划生育、医疗卫生、公开考录、人才培养、干部使用等诸多方面出台的向少数民族倾斜的优惠政策都得以顺利实施，民族平等、团结、互助、和谐的理念已深入人心。但是，伴随着城镇化的推进，我区少数民族流动人口与全国的流动人口一样，给城市管理带来了新的课题和挑战，对城市民族工作提出了新的要求，凸显出以下一些问题：

一是总体上少数民族流动人口文化素质和技能水平偏低，就业层次低，就业稳定性差。

二是转移就业成本较高。近年来，物价的上涨特别是城市房价高企，助推了城市生活成本的大幅增加。流动人口进入城市后，要承担衣食住行的基本开销，消费占收入的比重相应增加。特别是生态性移民，一般都是举家搬迁，生产生活方式发生了很大改变，移民成本高、投入大、周期长、见效慢，搬迁一户牧民投入至少在10万元以上。而国家生态移民项目补助标准是每人补贴5000元，按平均每户4口人计算，每户移民补贴2万元，与实际所需相差甚远，转移出来的牧民缺乏发展后续产业所需的启动资金。

三是少数民族流动人口进入城市后心理层面的不适应。少数民族流动人口进入城市后，渴望得到城市人的接纳与认同，但由于传统习惯、文化语言差异和身份地位上的差距而导致的实际地位上的不平等，以及一些市民对流动人口的偏见和歧视，往往使他们产生自卑心理。同时，生活环境的改变、生活压力的增大、人际关系的复杂多变和功利趋势，打破了他们长期在生活中形成的处事规则，容易产生焦虑、不安、压抑等情绪。与目前全国各地的流动人口一样，少数民族流动人口在体制上处于边缘地位，难以平等分享都市资源，难以适应和融入都市生活，游离于现代都市工业文明和传统农牧业文明之间，陷入都市不适应困境。

四是合法权益得不到有效保护。与用工企业相比，劳动者个体处于弱势，大多数少数民族流动人口参加了户籍所在地的新型农村牧区合作医疗保险和新型农村牧区社会养老保险，但进城务工后他们的企业职工养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险的参保率偏低。

五是法制观念淡薄，维权意识差，遇到问题不能依法妥善处理。在2011年5月对呼和浩特市百余名少数民族流动人口进行的问卷调研中，当问到“遇到问题或权利被侵害时，首先想到向谁求助”时，回答是“政府”的占ll%，“同学或老乡”的占36%，“朋友”的占24%，“不知道找谁”的占l4%。在民族交往中，因语言、文化、风俗习惯、宗教信仰的差异引发矛盾和冲突不可避免，有的少数民族人员将简单的民事纠纷上升为民族矛盾，扩大事态，激化矛盾。一些用工单位因担心招惹是非，在招工时将一些少数民族人员拒之门外；有的居民不愿意把房屋出租给少数民族流动人口，反过来给他们融入城市造成了阻力。

六是部分少数民族流动人员的自身行为与现代城市管理不相适应。城市流动人口管理中普遍存在的问题在少数民族流动人口管理中也同样存在，比如乱搭乱建住所，影响城市市容市貌；卫生意识差，乱扔垃圾、乱倒废弃物、甚至随地大小便，影响城市环境卫生；随意摆摊设点、无照经营、偷税漏税、强买强卖而影响城市交通秩序、违规违法经营；违反计划生育政策偷生、超生等现象，增加了城市管理的压力。

七是少数民族流动人口违法犯罪活动增加。近年来，文化低、无特长、居无定所的盲目流动少数民族人员呈增多趋势，难以疏导。这些人就业困难，没有稳定的生活来源，抱团四处流浪谋生，为了生存参与坑蒙拐骗、扒窃偷盗等违法犯罪活动，增加了城市社会治安管理的难度。

八是少数民族流动人口参与违法宗教活动。近年来，国外一些国家和地区对我宗教活动不断进行渗透，他们以帮助信教群众修建教堂为名，争取少数民族群众。有些不明真相的少数民族群众，包括部分少数民族流动人口被这些敌对势力所利用，从事非法宗教活动，严重影响社会稳定和国家统一。

五、对策及建议

1.建立完善少数民族流动人口转移就业服务体系，形成齐抓共管的工作格局。少数民族流动人口管理与服务是群众工作，需要各级党委、政府及有关部门和全社会共同关注、共同支持，不能仅由统战、民族工作部门“单打独斗”，应将其作为农牧民转移就业服务体系中的重要部分，逐步建立完善“盟市、旗县、苏木乡镇、嘎查村”四级就业服务体系。建立由劳动保障、扶贫、民政、发展改革、财政、教育、公安、计划生育、统战、民族工作等部门参与的就业工作联席会议制度，按期召开联席会议，解决有关问题。

2.大力开展转移就业技能培训，提升少数民族流动人口技能水平。一是要发展壮大当地职业培训机构。目前，一部分培训机构专业设置与市场脱节，建议相关部门根据市场需求，及时调整和增设培训专业；一部分培训机构培训能力有限，主要是师资力量薄弱、培训设施陈旧，建议加快培训机构的整合力度和建设投资力度，提高培训机构的培训质量。二是要完善就业与市场对接机制。以往从事农牧业生产的少数民族人员接受新鲜事物的能力有限，加之信息不对称等外部原因，对市场需求掌握不到位或错位。劳动就业部门要提前征集岗位，采取“订单、定向、定岗”培训形式，建议与其签订培训+就业“双”协议，避免少数民族人员盲目培训，彻底解决少数民族人员“培训后无法就业”的后顾之忧。三是要注重特色培训，发挥少数民族流动人口的优势。锡林郭勒盟把就业培训办在牧民家门口，创造性地开展了“一村一品”劳动力品牌工程，采取“一村发展一品，一品带动就业，多村形成基地”模式，发展民族特色经济，鼓励农牧民自主创业、自谋职业。目前，锡林郭勒盟镶黄旗石雕艺术队已初具规模，太卜寺旗贡宝拉嘎苏木哈夏图嘎查牧家乐项目、东乌珠穆沁旗马头琴制作项目发展迅速，民族服装加工、手工艺品制作、马头琴制作与演奏、民族歌舞表演等方面的培训已小有影响。

3.降低少数民族流动人口转移就业成本。一是大力发展民营企业、中小企业，充分发挥其吸纳劳动力的主渠道作用，使进城务工人员充分就业；同时，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。二是有效控制城市房价，降低流动人口在城市特别是中小城镇就业和定居的生活成本。三是继续不折不扣落实支农（牧）惠农（牧）优惠政策，取消一些地方（如农垦系统）仍在收取的土地耕种管理费，控制年年大幅上涨的农田灌溉费，减轻农牧民负担；对城镇择校费、赞助费等严格监管，使有意愿进城特别是子女在城镇就读的农牧民能转得起，使其保存向城市转移的经济实力。四是争取国家及自治区对生态恶化的草原、戈壁草原农村牧区人口转移的项目支持，开辟人口转移项目投资渠道。特别是在目前实施的京津风沙源治理工程中单列一块人口转移资金，比例不低于1/4。给予少数民族人口搬迁转移的优惠政策。

4.力求法制建设到位。建议国家有关部门要修订出台保护城市和散居少数民族权益、清真食品管理、少数民族流动人口管理的《城市民族工作条例》，因势而宜，率先切入，积极推进民族法制建设，在制定和健全法律法规体系上下功夫，依法管理好城市民族工作，依法保障各民族群众的合法利益，为做好城市民族工作提供政策措施保证。

5.健全民族工作激励机制。要建立街道、社区民族工作的激励机制，把少数民族流动人口服务与管理纳入街道、社区考核内容，年终由街道、社区的上级主管部门和民族工作部门联合考评。要加大民族工作经费支持力度，政府应对民族工作进社区和矛盾纠纷调解员给予一定的工作经费补助，并将民族团结进步表彰活动作为基层文明建设的重要内容，促进社区民族团结进步事业的发展。