单行条例促进民族自治地方经济社会发展的功能分析

摘 要：制定单行条例是国家赋予民族自治地方的一项重要自治权。在国家全面推进依法治国的总体布局下，民族自治地方政府如何通过单行条例促进自身经济社会发展，是检验其治理能力现代化程度的一个重要方面。云南省是全国民族自治地方和实行区域自治少数民族最多的省份，其单行条例的实践具有一定典型性。通过对云南省的分析，我们发现，单行条例实际上是促进民族区域自治地方经济社会发展的一种重要机制。它不仅能助力民族自治地方将资源优势转化为发展优势，也能补足地方基础设施建设短板，促进地方生态文明建设，同时，还是实现政治稳定和社会和谐的一种有效治理手段。因此，我们有必要深入挖掘其治理功能，并在此基础上展望其未来发展趋势。

关键词：单行条例 民族自治地方 经济社会发展 功能 云南省

中图分类号：D633;F127  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-092-04

党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的重大决定，对我国经济社会发展具有十分突出的现实意义。民族自治地方法治建设是我国全面推进依法治国的重要组成部分。近年来，学术界高度关注民族自治地方法治建设，取得了突出的研究成果。但对民族自治地方单行条例的研究比较有限，而且主要局限于立法层面的研究，对单行条例的治理功能研究明显不足。实际上，随着单行条例立法及执法活动的影响不断深入，单行条例在促进民族自治地方经济社会发展中的作用逐步显现。云南省是我国世居少数民族最多的省份，它拥有民族自治地方37个，其中，民族区域自治州8个，民族自治县29个，是国家民族自治地方和实行区域自治少数民族最多的省份。因此，本文选取云南省为研究对象，通过对云南省民族区域自治地方单行条例的研究，揭示单行条例对促进民族区域自治地方经济社会发展的功能和作用。从而从学理上对单行条例的价值做出合理评估，在此基础上分析其功能发挥的现实状况，展望其未来发展趋势。

“单行条例是指民族自治地方的人民代表大会根据宪法、民族区域自治法和立法法，依照当地民族的政治、经济、文化的特点而制定的，用以调整民族自治地方内某一方面社会关系的自治法规。”{1}自《民族区域自治法》实施以来，云南省民族自治地方就非常珍惜单行条例立法权，很重视发挥单行条例促进地方经济社会发展的积极作用。自1988年12月由云南省第七届人大常委会批准实施《云南省大理白族自治州洱海管理条例》以来，截至2014年底，通过云南省人民代表大会常务委员审议批准的单行条例共计155条。云南省各民族区域自治地方结合本民族本地方实际情况，制定了大量的单行条例，规定调整民族区域自治地方特定领域社会关系的具体制度，使其权利义务内容更加具体，这对于促进地方政府依法行政，保障民族区域自治地方各项自治权的有效行使，促进民族区域自治地方经济、文化和社会等领域各项事业的发展，乃至维护边疆稳定和社会和谐，都发挥了积极而重大的作用。

一、助力民族自治地方资源优势转化为发展优势

民族自治地方在区位发展优势方面明显不如与东部沿海地区，但是，西部民族自治地方也拥有许多得天独厚的资源优势。如何将这些地方资源优势转化为民族自治地方发展的成果，就成为检验民族自治地方政府治理能力的重要方式。在云南省的一些民族自治地方逐渐意识到单行条例立法权既是民族区域自治权的重要方面，也可以成为民族自治地方维护自身合理利益，推动地方资源优势转化为发展优势的一种有效方式。

从理论上来看，单行条例是构成我国法律体系的重要组成部分，是我国民族自治地方行使自治权的法律依据之一。它既可以根据民族自治地方的地方特点对国家的有关法律、法规给予变通或者补充，以单行条例的形式规定;又可以在国家没有立法的领域，对民族自治地方出现的新的社会关系或新的现象以单行条例的形式加以规范。可见，单行条例是从另一个方面扩充了自治权的内涵，使自治机关能够充分行使自治权。不仅如此，在实践中，单行条例的内容反映和体现了民族自治地方的民族利益和地方利益，部分甚至已经成为民族自治地方保障自身合理利益，并将其资源优势转化为发展优势的一种有效的法律手段。

在云南文山壮族苗族自治州，近年来先后制定颁布了《普者黑景区保护条例》和《文山三七发展条例》等单行条例，不仅凸显了地方“特色”、强化“协调”意识，也为地方经济社会发展提供了“管用”且“可行”的法律依据。如《普者黑景区保护条例》，为依法保护景区水资源、治理水体环境污染、规范景区旅游秩序提供了有力支撑，有关部门依法对景区河流上游拦河堵坝养鱼等行为进行清理整治，取缔鱼塘养殖，退塘还湖1204亩，削减污染物145吨，有效保护了景区的水资源，推动了地方旅游业的可持续发展。{2}

不仅如此，文山壮族苗族自治州还于2009年出台的《文山壮族苗族自治州三七发展条例》，集中体现了立足地方特色、服务经济建设的立法思路。文山壮族苗族自治州是国家的“三七之乡”，三七产量、质量历来为全国之首。近年来，文山在单行条例的法治轨道上加强三七特色产业发展，不仅成立了三七产业局，还以三七园区为载体，增强本地招商引资和基础设施建设，不断增强园区承载能力和产业发展集聚效应。仅文山壮族苗族自治州府所在的文山市在2014年就有三七种植户9479户，三七在地面积6.57万亩;州外种植户1174户，三七在地面积11.32万亩。三七园区共实现总产值99.6亿元。{3}三七产业的发展，不仅会带动地方农、林、畜等特色产业发展，还会影响到其支柱产业之一的生物制药产业及产业集群的发展，对文山州从传统农业社会向新型工业化社会转型具有典型示范意义。

从云南省民族自治地方单行条例制定所涉及的内容来看，云南省很多民族自治地方都制定了针对地方特色资源保护及民族民间文化的保护条例，涉及古茶树、哈尼梯田、古生物化石、崖画保护、历史文化名镇保护、古城保护、民族传统建筑、民族民间传统文化保护等具体内容，为地方产业发展和转型升级注入了活力，使民族自治地方的资源优势转化为地方的经济社会发展优势。

二、补足民族自治地方基础设施建设的短板

民族自治地方发展基础相对薄弱，尤其是基础设施建设，明显滞后于国家经济社会发展的总体形势。但是，相对于中东部地区而言，西部民族自治地方的这些发展短板又亟待补足，尤其是随着国家“一带一路”战略的全面推进，民族自治地方如何在此过程中抓住机遇，加快发展步伐，在很大程度上取决于其能否突破基础设施建设的瓶颈。而单行条例立法可以通过法律手段明确专门事项的专项经费，有效保障民族自治地方专项事务的经费投入，可以成为民族自治地方补足其基础设施建设这一短板的重要方式。

一般而言，地方财政预算主要是根据国家发展的趋势及地方特点拟定，但政府工作重点有时会随着上级意志或地方行政领导的施政方略变化而改变，在有限的公共财政安排上，难免顾此失彼，甚至会直接忽略部分关系民族自治地方长效事业的投入。因此，如何有效保障地方专项事务的可持续推进，如何在经费上给予专项事务以特别持续的支持和保障就成为摆在民族自治地方的一项重大课题。

在云南的楚雄彝族自治州不仅关注到这一问题，而且通过单行条例立法有效解决了部分专项事务经费投入的难题，为地方基础设施的建设与发展注入了活力和持续的动力。为促进《云南省楚雄彝族自治州公路条例》的贯彻实施，充分发挥公路在国民经济和社会发展中的重要作用，推进楚雄彝族自治州交通运输事业持续快速发展。州人民政府及交通运输行政主管部门以贯彻实施《云南省楚雄彝族自治州公路条例》为契机，依法加大交通运输基础设施建设力度。

一是拓宽筹融资渠道，积极争取国家、省的项目资金扶持，加大公路建设的资金投入。截至2011年11月，楚雄完成交通固定资产投资18.55亿元，占年度任务指标18亿元的103%。其中：元双二级公路完成12.9亿元，地方公路完成5.65亿元。

二是加强项目储备工作，着力推进高等级公路建设，楚雄至广通高速公路、武定至禄丰高速公路、楚雄连汪坝至南华一级公路、昆明安宁市安丰营至禄丰县东邑村高速公路、禄丰县城至长田公路、大姚至祥云二级公路、双柏至玉溪新平省道二级公路、双柏至鄂嘉至新平水塘三级公路建设的前期工作有序开展。

三是加大农村公路建设推进力度。2010年《云南省楚雄彝族自治州公路条例》颁布施行以来，共下达农村公路建设项目计划150项、建设里程1387公里，总投资6.08亿元。其中：2010年通达工程建设项目96项，建设里程1058公里，通乡油路12项，建设里程329.3公里;2011年下达通乡油路计划4项，建设里程86公里，通村路面硬化计划54项，建设里程543.2公里，总投资3.36亿元。2010年计划项目已全部完工，项目审计验收工作正抓紧进行;2011年项目设计审查已完成，正有序开工建设。{4}

此外，为了促进小型水利的发展，楚雄彝族自治州还制定了《云南省楚雄彝族自治州小型水利条例》，该单行条例于2007年3月31日经楚雄彝族自治州第十届人民代表大会第一次会议通过，5月23日经云南省第十届人民代表大会常务委员会第29次会议批准，6月8日楚雄彝族自治州人大常委会公布施行。为贯彻落实《云南省楚雄彝族自治州小型水利条例》，楚雄彝族自治州政府加大了小型水利建设和除险加固的建设力度。2007年以来已争取了中央和省补助资金4.76亿元，开展了116座小（一）型病险水库除险加固;计划投资15.86亿元从2011年开始至2015年对791座小（二）型病险水库除险加固，从2011年已开工204座，已争取到中央和省补助资金38460万元;2007年以来争取到国家补助3.13亿元资金，已解决74.66万人和农村学校5.11万学生的饮水安全问题;争取中央财政专项补助7800万元，实施了禄丰、楚雄两个小型农田水利重点县和元谋高效节水示范。{5}

总体来看，单行条例立法对于保障投入，推动楚雄彝族自治州基础设施建设，保障地方经济社会可持续发展提供了巨大的动力。楚雄彝族自治州以单行条例立法方式保障资金，不仅是对地方权益的长效保障，也是对国家地方治理提供了一种新的模式，是国家治理体系现代化的一种鲜活体现。

三、促进民族自治地方生态文明的发展

民族自治地方拥有非常丰富的资源，但同时，其生态系统又相当脆弱，一旦破坏，再想修复的难度非常大。因此，自国家提出生态文明建设的战略目标以来，民族自治地方都更为关注生态系统的保护，积极采取措施促进地方经济社会可持续发展。云南省的很多民族自治地方也立足实际，充分发挥各种治理资源的优势，特别是非常重视挖掘单行条例的治理功能，通过单行条例来推动污染防治和生态保护。对促进地方生态文明建设发挥了积极的作用。

在云南大理白族自治州，为了保护苍山洱海，大理白族自治州制定实施了两部单行条例，取得了显著成效，成为促进地方经济社会可持续发展的成功范例。《云南省大理白族自治州洱海管理条例》于1988年3月19日在大理白族自治州第七次人代会上通过，并报省人大常委会批准。2004年，大理白族自治州人大又根据实施中存在的问题对条例进行修订。为了使该条例施行更具有可操作性，大理州人民政府制定了与条例相配套的6个规范性文件。依据条例与6个文件的规定，大理州开始对洱海生态进行全面治理整顿。在大力宣传“要像保护眼睛一样保护洱海”，“洱海清、大理兴”的同时，主动实施了洱海湿地建设工程、污水处理和截留工程、面源污染治理工程、洱海环境管理工程六大治理工程。建立环保、渔政、水政、林政、公安联合监管执法机制，依法治海、管海。利用媒体、文艺等形式宣传保护洱海，提高群众的保护意识和参与意识。实施百村整治工程和洱海北部生态经济示范镇建设。通过多年持续不懈的依法治理和管护，洱海的生态环境得到改善，洱海水富营养化得到初步遏制，2004年至今，洱海水一直保持在111类，部分月份达到11类，成为全国城市近郊保护得最好的湖泊之一。被国家环境保护部誉为“洱海保护模式”，向全国推广。同时，通过立法，以法律形式解决了与省属电站发电与地方生态保护的矛盾，也是大理的经验。苍山也是通过制定《苍山保护管理条例》，通过依法治理保护，使生态得到很多恢复。2005年9月，国土资源部公布苍山为国家地质公园，2006年1月经建设部公布为国家自然遗产。

在云南的楚雄彝族自治州也认识到单行条例立法对地方生态文明建设的价值，于1991年7月1日颁布实施了《楚雄彝族自治州林业管理条例》，单行条例的颁布实施为楚雄林业资源保护提供了法律保障，发展成效显著。全州森林面积由1987年的1054万亩增加到现在的3190万亩（含灌木林、疏林）;有林地覆盖率由24.7%增加到60.78%，森林覆盖率达62.48%;森林活立木蓄积量由3740万立方增加到9236.7万立方;林业社会总产值由8700万元增加到69.12亿元;而森林资源的消耗则由每年226.7万立方下降到133.4万立方，低于364万立方的森林年生长量，实现了森林生长量大于消耗量这个历史性的转变。全州林业工作多次受到国家林业局、省委、省人大、省政府主要领导的肯定，楚雄林业跨入了全国、全省先进行列。林业的综合效益在楚雄国民经济建设和社会发展中发挥着重要作用，为州委提出的建设生态经济州的战略目标奠定了坚实的基础。{6}

不仅如此，云南省民族自治地方的单行条例立法涵盖内容还涉及到水资源的开发利用、湿地保护、水库保护、自然保护区管理等内容，通过单行条例立法明确主体责任，保障经费投入，规范污染防治及生态保护，从而使单行条例成为促进民族自治地方生态文明建设的一种长效机制。

四、促进民族自治地方政治稳定与社会和谐

我国绝大部分民族自治地方都地处西部边疆，边疆社会因临近边界又远离国家治理的腹心区域，加之居住着多个民族，民族群体又大都有不同程度的宗教信仰，这使得边疆社会管理的复杂性被凸显出来。长期以来，我国边疆尤其是地处边境的民族自治地方都面临着区别于东部沿海及中部地区的社会管理难题，最为突出地表现在三个方面：一是“禁毒防艾”工作，这在云南表现得尤为突出;二是民族关系治理;三是宗教治理。近年来，云南一些民族自治地方率先激发单行条例的社会治理功能，通过单行条例强化地方社会管理，对维护民族自治地方政治稳定与社会和谐发挥了积极作用。

从云南省“禁毒防艾”工作来看，云南省澜沧拉祜族自治县是毒品重灾区，自1994年制定《云南省澜沧拉祜族自治县禁毒条例》以来，县政府非常注重该单行条例的执行，很快就建立禁毒工作考评和责任追究制度，将禁毒工作纳入各乡（镇）党政领导班子和领导干部政绩考核内容。全县县处级领导、乡（镇）党委政府、禁毒委成员单位及成员与县委、县政府签订《澜沧拉祜族自治县禁毒工作目标责任书》，实行禁毒工作奖惩制和责任追究制。由1名以上县处级领导带领禁毒委成员单位及成员挂钩联系1个乡（镇），对该乡（镇）的禁毒工作进行指导、督促和协调。其中，禁毒委成员单位一把手要亲自参加。各乡（镇）要安排专人负责与县处级领导干部及禁毒委成员单位对接联系，以及与村、组对接工作。县委、县政府还制定下发《澜沧县禁毒工作目标责任考评办法》，将考评成绩将作为干部调整、提拔任用和下年划拨禁毒经费的重要依据。按照“三包干”（处级领导包乡、科级领导包村、副科领导干部包组）、“三落实”（落实任务、落实责任、落实资金）的要求，对挂钩联系各乡（镇）禁毒工作的县处级领导干部、禁毒委员会成员分别与所挂钩联系乡（镇）的乡（镇）党委书记、乡（镇）长实行捆绑式考评，并根据各自挂钩联系乡（镇）禁毒工作绩效，落实奖惩。不仅如此，澜沧县全面发动社会方方面面的力量，各乡（镇）结合实际，积极指导村（社区）将“禁毒防艾”工作纳入村规民约，并与落实国家强农惠农政策挂钩，实行一事一议制度。正是通过单行条例的制定和贯彻落实，澜沧县的毒品渗透迅猛的势头得到有效遏制，社会面上吸毒人员得到有效控制，边境禁毒执法合作和境外替代发展稳步推进，人人参与禁毒人民战争的局面进一步形成。

从云南民族关系治理来看，在2010年，云南迪庆藏族自治州就制定了《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》，这也是我国首部关于民族团结进步方面的法规。自该条例实施以来，迪庆州采取切实有效措施推动民族团结进步事业发展，取得了很好的成效。如今，迪庆州不仅已形成了民族团结进步工作领导责任制，将民族团结进步工作聚焦于集中财力物力，着力解决各族群众最关心、最直接、最现实的利益问题，并把每年9月确定为“民族团结进步月”，让民族团结进步事业深入人心，使迪庆藏族自治州呈现出经济快速发展、社会和谐稳定、民族团结进步的喜人局面。

不仅如此，在云南迪庆藏族自治州，为了进一步贯彻执行党的民族宗教政策，2009年9月1日施行了《云南省迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例》，这是我国第一部藏传佛教寺院管理方面的法规。藏传佛教寺院管理实现了从政策性向法制化的转变。同时，迪庆州还研究出台了《迪庆州藏传佛教寺院民主管理办法》、《迪庆州宗教教职人员纳入新型农村合作医疗实施办法》等8个配套文件，实现藏传佛教寺院管理的规范化，促进了宗教关系和谐，夯实了宗教工作基础，努力开创了宗教工作新局面。对维护社会和谐稳定，促进社会繁荣进步无疑具有重大的历史意义。

总结云南民族自治地方单行条例的实践，我们发现，单行条例是促进民族自治地方政治稳定的一种重要机制，是保障民族自治地方民族团结进步、实现多元宗教关系和谐的一种有效方式。

结语

单行条例立法权是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方重要的一项职权。“民族自治地方要把发展民族经济放在一切工作的首位，要通过制定单行条例，发展民族自治地方的经济、教育、科学、文化等各项事业，促进民族自治地方的繁荣和发展”{7}。但在立法实践中，云南省民族自治地方单行条例相关工作仍旧面临着许多突出的问题。

首先，单行条例在云南省的各个民族区域自治地方之间存在着不平衡。有的地方十分重视发挥单行条例的治理功能，如云南省大理白族自治州制定的单行条例已有21件。但是有的民族自治地方没有在认识领域突显出单行条例的价值，如楚雄彝族自治州迄今为止只制定了7件单行条例，而昆明市所辖3个民族区域自治县则无一制定单行条例。其次，单行条例立法覆盖的范围还十分有限，比如针对民族区域自治地方有特殊性的社会问题治理的单行条例较少，宗教治理涉及到云南省很多民族区域自治地方，但仅有迪庆藏族自治州制定了相关条例。再次，已经制定的单行条例未能充分体现当地的民族性特点。从目前所制定的单行条例来看，很多单行条例都存在一定的模仿性质。比如在云南省的很多民族区域自治地方都制定了水资源管理或者保护条例、林业管理条例、公路条例等，仔细研读这些单行条例的法条就会发现，其单行条例的内容几乎大同小异，并没有很强的针对性，难以体现民族自治地方的民族性特点。最后，单行条例执行困难。如西双版纳傣族自治州出台的《古茶树保护条例》，由于涉及林业、农业、乡镇、村等保护主体，责任不明，相互推诿，加之经费、人员配备不足，导致无人执法，以致在勐海县茶山旅游开发过程中造成大量古茶树被破坏。

因此，为了促进民族自治地方在法治轨道获得持续发展，我们有必要进一步挖掘各种有效的治理资源，采取适当的方式提升单行条例立法、执法的水平和质量，促进其功能的有效发挥。

第一，促进民族自治地方政府转变观念，增强其对单行条例重要性的认识。在我国全面推进依法治国的战略发展进程中，我们有必要不断增强民族自治地方政府的法治意识，促进他们结合民族自治地方的民族性、地域性特点，不断完善单行条例立法、执法体系，从而为单行条例功能的更好发挥扫除观念上的障碍。

第二，加强单行条例的立法工作，不断增加和拓展单行条例立法的数量与覆盖范围。这就需要我们一方面要加强单行条例立法项目审批工作;另一方面要拓宽单行条例立法议案、提案渠道。同时要进一步完善单行条例立法的沟通协调机制，尤其要争取上一层级人民代表大会常务委员会的帮助。

第三，进一步规范单行条例的立法工作，不断提升立法的质量和水平。不仅要不断提高民族自治地方人民代表大会常务委员会相关人员尤其是民族委员会的工作积极性和主动性，还要探索建立第三方辅助立法机制，不断提升单行条例立法的质量。

第四，强化单行条例的实施，促进单行条例的落实。一是要制定执行单行条例的实施意见、办法及细则;二是明细执法主体的责任;三是建立健全单行条例执行的检查监督机制。因此，人民代表大会及其常务委员会要发挥好地方国家权力机关的监督作用，要对同级人民政府以及实施条例的相关部门贯彻落实条例的各项规定情况开展监督，确保单行条例能够真正落到实处。

总之，通过云南省民族自治地方单行条例的实践研究，我们可以得出结论：单行条例是促进民族自治地方经济社会发展的一种重要法律机制。在国家全面推进依法治国的战略发展格局下，民族自治地方如何通过立法自治权的行使来推进经济社会发展，不仅是民族自治地方强化边疆治理体系与边疆治理能力现代化的必然要求，也是其依法治国能力和水平的体现。因此，我们必须要进一步增强对单行条例重要性的认识，不断加强单行条例的立法工作，不断提升单行条例的立法质量，完善单行条例的修订机制，强化单行条例的实施和落实。只有从立法、执法、监督等各个环节不断建立健全单行条例的制度化机制，我们才能从根本上保障单行条例促进民族自治地方经济社会发展的功能得到充分释放。

[基金项目：云南省贯彻落实十八大精神哲学社会科学规划立项项目“单行条例促进云南民族自治地方经济社会发展研究”（项目编号：YB2012116）阶段性成果;云南省级哲学社会科学创新团队“边疆多民族地区的价值观建设与认同整合”阶段性研究成果之一。]

注释：

{1}熊文钊主编.民族法学.北京大学出版社，2012年版，第73页

{2}云南省人民代表大会民族委员会，云南省社会科学院民族学所.民族区域自治在云南的成功实践.民族出版社，2012年版，第395页

{3}中国新闻网.从“云三七”到“中国参”：文山探索三七产业创新道路，2015年5月5日，网址：http：//energy.chinanews.com/jk/2015/05-05/

7253737.shtml

{4}楚雄彝族自治州人大常委会执法检查组.关于对《云南省楚雄彝族自治州公路条例》贯彻实施情况进行执法检查的报告.2011年12月10日

{5}楚雄彝族自治州水务局.关于《云南省楚雄彝族自治州小型水利条例》贯彻实施情况的报告.2013年5月

{6}楚雄彝族自治州林业局.关于贯彻实施《楚雄彝族自治州林业管理条例》的情况.2013年5月

{7}周鹄昌.单行条例在我国法律体系中的地位与作用.云南民族学院学报，2003（2）

（作者单位：云南民族大学政治与公共管理学院 云南昆明 650031）

[作者简介：陆海发（1983—），男，广西灌阳人，云南民族大学政治与公共管理学院副教授，云南大学民族政治与边疆治理研究院特聘研究员，法学博士，研究方向：政治学理论、民族政治学、公共政策与边疆治理研究。]（责编：若佳）