高龄农民工的养老问题不容忽视

邓远坤

一群本应在家安享晚年的老人，依然常年四处奔波，在大中城市里做着年轻人都不愿涉足的脏苦累的体力劳动。如今的高龄农民工，绝大多数是上世纪90年代左右就外出打工的第一代农民工。为了躲避劳动保障部门的年龄检查，他们甚至不得不染发、持假身份证。是什么让这群老人在进入“知天命”之年时仍然在城市的角落里出卖体力？他们或是为了补贴家用，或是因为没有养老保障。这是他们的无奈，也是时代的悲哀。高龄农民工颐养天年的未来在哪里？政府有关部门该怎样保护他们的合法权益？

高龄农民工群体的生存状况

根据国家统计局发布的《全国农民工监测调查报告》显示，2010年，50岁以上农民工有3124.8万人，占比12.9%，而2014年这组数字分别提高到4684.6万人、17.1%。短短5年，我国高龄农民工就增加了1559.7万人。让数量如此庞大的高龄农民工安享晚年，显然不是一个容易解开的“困局”。

64岁的苏老伯虽然过了退休年龄，但因为担心养老没保障，他依然每天到省城的散工市场揽泥工活。每天早上，他照例在肮脏的三轮车上支块木板坐，车上有他的泥工活全套工具，一边抽烟一边等着雇主点工。

苏老伯是郊区人，上世纪90年代，中年力壮的他洗脚上田，先是南下深圳打工，成为建筑工地的搬运工。他曾颇有些自负地对年轻的打工者说：“深圳的大工地都留下了我数不清的脚印和汗水。”一晃20多年过去了，苏老伯手脚不灵便了。“年纪大了，找工作哪里还有人要？所以就决定单干了。”从这时起，苏老伯就骑着自己的三轮车，帮人装修房子做泥工。

苏老伯心里清楚，年纪是一道不可逾越的鸿沟。从前，他背100斤的材料走上8楼，大气都不喘，现在背100斤的东西，途中要休息两三次。“不能退休啊，担心不够钱养老。现在最希望的就是少生病，能多干几年。”苏老伯对中年的工友说。

人年纪大了，病痛总会在不经意间来袭。老赵已过60岁了，但他还在一家楼盘工地做杂工，每天负责搬运陶泥。和他同岁的一个叔伯兄弟，因是国有大厂的技术工人，每月都有3000多元的养老金打到他的银行存折上，病了还有医保，可以安心养老了。老赵说自己没这样的好命。

59岁的装修工柳师傅工作的地点，在一处新落成的楼盘，当下正赶着将房子装修好，迎接新业主。柳师傅所在的这个装修团队里，10个人中有7人超过50岁，年龄最小的就是他17岁的儿子。父子两人一起做瓷砖工，儿子负责切砖，父亲负责贴砖。

长年在装修工地上工作，柳师傅身体大不如前，否则他也不会让儿子弃学来打工。做装修这行，每天能赚二三百元，收入还算不错。看着一旁拿着锯齿切砖的儿子，他希望孩子继承父业，但儿子却撇撇嘴说：“太辛苦了，做一段时间准备去工厂打工。”

对于儿子的打算，柳师傅表示理解，做他们这行太累太苦了，还天天一身臭汗，成家都成了“理想”。柳师傅坦言，他们这一辈出来打工时，年纪都是三四十岁，可时间过去20多年，身边仍是这一群中老年人，以后恐怕更难找到年轻人来干苦力活了。

以农民工为主体的亿万中国产业工人，以其勤劳、坚韧的精神为中国乃至世界创造了巨大财富。他们常年劳作，吃苦多，奉献大，保障了城镇二三产业的持续发展，为工业生产的飞跃发展，城市建设的日新月异，第三产业的兴旺发达，作出了巨大的贡献。

由于高龄农民工大多从事的是技术含量较低的建筑行业和服务行业，很少有精力去考虑自己的养老问题。即使有参保意识，但社会保险所强调的连续性、稳定性也会成为他们的大难题。现在的年轻人大多不愿干这种单调枯燥、工作时间长的体力活。偏偏企业为了节省成本，不愿意改善劳动条件，导致劳动力流失非常严重，每年招工都成问题。

越是重体力活，人身及财产安全越需要得到保障。然而，实际情况却不容乐观。从当代中国农民工的平均水平看，58.7%的农民工没有签劳动合同，相当一部分农民工工资仍然遭到拖欠。据工会部门调查，高龄农民工不能及时领到工资的并不少见，每年过年前发生的跳楼讨薪事件也此起彼伏。从目前中国各个社会群体的情况来看，最需要养老保险和其他保险的，就是农民工群体。可总体来说，农民工参加养老保险的比例偏低，这个群体有个特殊的职业特征，就是高流动性。而高龄农民工的文化程度普遍不高，法律意识淡薄，当自己的权益受到侵犯时，往往很难有效地进行维权。

工会部门的调查显示，尤其是建筑工地有41%的农民工每日需工作10小时以上，这对高龄农民工的身体健康状况提出了挑战。同时因为户外工作环境无法人为控制，当遇到恶劣的天气状况时，农民工的健康和安全便受到很大威胁。

2014年夏，全国多地出现环卫工人因热射病致死事件，高温高空作业一度被劳动保障部门禁止。每年的雾霾期间，更使户外作业的工人们内心蒙上了一层阴影。然而，从全国情况来看，仅有28.5%的农民工办了工伤保险，17.6%的人有医疗保险。当身体出现状况时，他们中的大部分人不得不拿出平日的积蓄来治病，更多的时候则因为治病费用高，一些农民工只能放弃治疗。

高龄农民工群体的养老困局

关于农民工群体的权益保障问题，近年来备受外界关注。相关研究多次提及该群体内部的结构变化，比如80后、90后新生代农民工一度引起热议，他们的价值观以及诉求也一度成为热门话题。研究者探讨此变化对中国社会问题的影响，并推动政策革新以适应新的形势。与此同时，与新生代农民工相对的高龄农民工，则在有意无意中被忽略，在农民工仍然是弱势群体的今天，后者的生存状况其实更值得关注。

中国政法大学社会学院社会工作与社会政策教研室主任郭伟和教授指出，学界一般将农民工群体细分为第一代农民工（高龄农民工就属于该群体）和第二代农民工（或称新生代农民工）。两个群体虽然都被外界视为农民工，但是在人生理想、社会期待、工作态度上有着很大的不同。体力劳动量大且工作环境比较恶劣的建筑业和一些低端服务业，如今已经很难招到第二代农民工，只能靠吃苦耐劳且精神相对更强的第一代农民工来填补这个空缺。

有关政府部门2009年至2012年的数据显示，高龄农民工的总量和占比持续处于上升趋势。从具体行业看，高龄农民工从业以制造业、建筑业和服务业为主，其中尤以建筑业为重。《2013年全国农民工监测调查报告》显示：从事建筑业的新生代农民工（1980年以后出生）所占比重大幅下降，不及老一代农民工（1980年前出生）的一半。这样的变化可能出乎很多人的意料，但稍作分析却也在情理之中。像建筑业这类重体力劳动因为相对辛苦，文化水平比父辈高的年轻农民工大多不愿干。而从用人方面的角度看，在用工荒问题日益突出的情况下，雇佣高龄农民工的确是一个不错选择。

雇佣高龄农民工现象虽然普遍，但它所引发的社会问题也显而易见。致力于农民工维权二十余年的周立太律师指出：

其一，高龄农民工从事重体力劳动安全风险更高，而相关保障基本空白。事实上，无论年龄大小，建筑行业农民工未签订劳动合同的比例一直居高不下，很难享受到工伤保险。而高龄农民工这方面的困境显得更为突出，因为按照现有法律规定，60岁以上的工人不能享受工伤待遇。这一规定引发的争议至今没有得到解决，在一些个案中，超龄农民工的工伤认定虽获得司法支持，但总体来看各地并未形成共识。

其二，农民工养老问题日益突出。前些年高龄农民工作为一个社会问题被媒体报道，涉及的主要议题便是养老。当时对重庆开县某打工村的调查显示，全村300多名50岁以上的农民工中，仅有1人由用人单位缴纳了企业职工基本养老保险，其余人到了国家法定退休年龄（男60岁，女50岁），只能领取80元/月的新型农村社会养老保险。2013年初，媒体预计高龄农民工的养老问题将在5年内集中爆发。可如今问题有加剧之势，凡此种种皆在提示，高龄农民工群体的权益如何保障，已经成为一个不可忽视的社会问题。

媒体报道提到了高龄农民工群体就业的一个细节，为应对劳动监察部门的检查，有的农民工持假身份证得以留在工地，有的走进理发室将白发染黑。执法者可能陷入两难，但一刀切地禁止他们工作也不合适，应对这种状况显然需要更高层面的考量。事实上，高龄农民工现象过去一直受到包容，究其原因不难理解，外出打工是这些花甲老人为数不多的出路，断了这条路结果会怎样并不难想象。

“养儿防老，积谷防饥”，在传统的观念里，居家养老模式成为农民工没有选择的选择。然而，当老年农民工被迫返乡之际，其子女又重复着上一辈“昨天的故事”。这些“没攒下钱”的返乡农民工迅速转变为“空巢老人”，承担着从事农业劳动和照顾孙辈的双重义务，劳力又劳心，“退休”又从何谈起？

“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼。”关注高龄农民工这个弱势群体，也是各级政府“执政为民”理念的重要体现。因而，政府必须切实负起责任来，把老龄事业发展纳入当地经济社会发展规划，进一步完善以最低生活保障为重点的社会保障制度，逐步形成以政府为主导、以居家为基础、以社区为依托的养老机制，为返乡高龄农民工“保住基本、兜住底线”。

十八大报告提出，要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。破解农民工养老困境，无疑是最大的民生工程，党和政府应当迎难而上、积极作为，以实际行动让“老有所依、老有所养”不再是一个梦。

农民工权益保障一直是社会焦点问题。高龄农民工的权益保障作为问题的一部分，之所以格外受关注，是因为这一群体的权益保障需求更加迫切。眼下，要实现全方位保障农民工权益可能并不现实，毕竟这是一个复杂的社会工程，它涉及包括资源分配在内的诸多制度层面的调整。然而，率先保障高龄农民工群体，为其构建一条绿色通道，显然相对具有操作性。如果说，农民工权益保障是一个公共服务问题，那么高龄农民工权益保障则是一种底线保障，包括企业、政府在内的有关方面该承担起自身的责任。

高龄农民工群体的养老对策

高龄农民工虽然工龄很长，却基本没有参加城镇职工养老保险。原因究竟何在？

一方面是相当多高龄农民工参保意识不强，务工方式以打短工为主，流动性大，参保难度大，并且与社会保险有关的手续麻烦，中断后经常无法补缴的缺陷有关。即便企业给农民工上了保险，而相当多农民工往往会选择退保。有研究表明，广东省农民工的城镇退保率长期维持在95%以上。更关键的是，这些高龄农民工以前没参加职工养老保险，现在再参加，也满足不了领取养老金所需要的15年参保时间。2013年一项针对武汉市和南宁市农民工养老保险参保行为的调查显示，50岁以上农民工参保职工养老保险的比例是零，而50岁以下的各年龄段都在50%以上，情况相对要好得多。

另一方面，高龄农民工主要参保险种为城乡居民养老保险（在农村的前身是新型农村社会养老保险），其建立时间不过短短几年。虽然高龄农民工不少已建立了个人养老保险账户，但其账户资金存量有限，且没几年就将退休或者已经退休。根据“多缴多得”原则，他们的养老金不仅比同年龄但始终正常缴费的城镇退休职工要低上一大截，也要比将来的农村退休者低许多，甚至有的高龄退休农民工每月仅可领取80元。

现实是，城市很难为所有进城农民工提供在城市体面而稳定的就业岗位和可靠的收入。因为务工收入较低，不少进城农民工有强烈的获取现金的愿望，很少有农民工愿意交“三险一金”，而没有“三险一金”的农民工又很难在城市体面地安居下来。因此，一部分进城农民工只有两个选择：留在城市，生活面临窘境；或者返回农村，从事农业劳动。

近两年，国家两个重要举措让农民工在养老方面有望缓解后顾之忧：一是新型农村养老保险和城镇居民养老保险两项制度“并轨”，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，这让在两地都缴过费的农民工参保者保险关系可以转移。二是只要参加职工养老险满15年，即可从城乡居民险转入职工养老险，在60岁后享受相应的待遇，这使得农民工的养老保险水平有望接近城市职工。

必须指出的是，这两项措施的受益者主要是壮年以及更年轻的农民工。主要原因是他们的参保意愿相对较高。更重要的是，他们有时间在退休之前参保职工养老保险并缴足单位和个人应交纳的15年保险金。随着国家在整个养老制度方面的不断投入和规范，相信在新一代农民工60岁的时候，养老问题有望逐步得到解决。

相比起年轻一代的农民工，老一代农民工在养老问题上却很难从国家的新政策中受惠，处境依然严峻。高龄农民工在养老问题上恰恰处在了前述两个政策的盲点，这种“两头不靠”的状况，使得高龄农民工在养老问题上处于窘迫状态，不得不在高龄的时候依然出来打工，做重体力劳动。

有关方面专家认为，政府需要从现在起逐步做成两件大事：其一，没有养老个人账户的农民工，到了法定退休年龄，直接全部纳入新农保（个人不再另行缴费）；其二，抓紧建立农民工养老保险个人账户累加、结算、转移支付平台，把高龄农民工可能分散于多地的个人养老账户资金全部激活。如果能在5年内把这两件大事扎实做成，推迟高龄农民工养老难题的爆发还是有可能的，至少高龄农民工养老问题可以得到明显缓解。

国家有必要划拨专项资金解决高龄农民工养老问题。对此，资深保险专家、全国政协委员、宏利金融（香港）高级区域总监龙子明提出了一个方案：建议参照2013年享受农村低保待遇月人均保障标准100余元，城市低保约月人均保障标准240余元的标准，对第一代农民工退休后50岁到65岁者，经资产审查，符合资格者月领取220元的农民工退休津贴；退休后在65岁以上的，经过资产审查，符合资格者可领取每月260元的农民工退休津贴。以我国50岁以上农民工数量3600万人计算，年总预算将达到950多亿元。

破解农民工养老困局，更需社保制度发力。出台《农民工参加基本养老保险办法》只是解决农民工养老问题的基础性指导意见，还需一系列的运行机制、经费保障等实施细则的跟进，重点解决跨省流动人员的养老保险和其他保险关系的转移和接续问题。例如，尽快实现“一卡通”，实现全国结算，解决农民工社保关系转移难的老大难问题。国家有关部门利用网络技术，将社保资金统筹收缴，统筹发放，既避免地方做假账，侵占挪用社保基金，又有利于参保者转移社保关系。对于农民工来说，退休养老的地点，应该是可选择和调换的，他们的退休金应该是由其选择养老所在地发放，待遇按照各参保地的省级平均水平和缴费年限计算。总之，本着因地制宜，方便劳动者的原则，他们异地养老的问题方可迎刃而解。

希望不久的将来，逐渐老去的一代农民工能够共享改革成果，新生代农民工能融入城市。每个劳动者不再受到性别、身份、出身、地位、职业、财产等各种附加条件的限制，都可以享受到平等的生存权和发展权，实现党的十八大报告中所提出的全体公民的“权利公平、机会公平、规则公平”。