论乡村债务的成因及化解

张月瀛

[摘 要] 科学健康的财政生态对于农村经济社会发展十分重要。但由于税收有限、财权事权不匹配、农村公共产品供给机制及财务管理监督机制不健全等因素，致使乡村债务居高不下，制约了农村经济社会的健康发展及美丽乡村的建设。相关政府部门应夯实乡域经济基础，增强农村集体经济实力；科学界定乡镇政府职能，促使事权、财权相统一；推进城乡公共产品及服务供给一体化，建立健全农村财务管理机制，从而有效化解债务，推动农村经济社会全面健康协调发展。

[关键词] 乡村债务；现状；成因；策略

[中图分类号] F470 [文献标识码] B

增强基层治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。十八届三中全会公报将财政视为“国家治理的基础和重要支柱”，这说明科学健康的财政生态对于国家地区经济发展的重要。改革开放以来，我国经济建设和社会发展取得了重大成就，国家财政收入逐步壮大，但地方财政尤其是乡村财政状况在现有的财税制度下暴露出不少问题。由于税收有限，乡镇政府负担沉重，制约了农村基层政府职能运转和农村公共服务的有效供给，不利于农村经济社会的健康发展。因此，如何切实有效地化解乡村债务危机，对于全面推进农村经济社会发展、促进美丽乡村建设意义重大。

一、乡村债务的现状及影响

（一）乡村债务的现状

乡村债务常指的是乡镇政府、乡级以及村级的集体经济所产生的债务，包括乡、村两级在开办企业时以集体经济的名义所借的款项，不包括乡办和村办企业自身经营性借款。自1994年国家推行分税制改革，上级政府对乡、村两级财政支持明显减少，造成乡镇财力大幅缩减，同时乡镇政府又要承担着大量的农村基础设施及配套设施建设，完成上级安排的达标任务，于是乡镇政府大量举债，乡村债务开始呈现大幅增长态势，从时间上看，全国大多数地区乡村债务开始于1990年前后，快速增长在1994年以后，随着农村经济社会的发展，债务规模、结构等都出现了不同的变化。

1.债务规模大。根据全国农村经济情况统计资料显示，1990年全国乡村首次出现了净债务（当年债务总额为402.5亿元，债权总额为397.5亿元，净债务为5亿元）。1998到2001年，由于借款完成税费上缴任务，债务总额从1932.6亿元增加到2796.9亿元，增长了44.72%，年均增加288.1亿元，年均增长率为13.11%。而根据最新国家审计署发布的全国政府性债务审计结果来看，“截止2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。”2“从政府层级看，乡镇政府负有偿还责任的债务为3070.12亿元。3”审计结果显示，“3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，其中，有148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。”4笔者到平顶山市某乡调研知悉，截止2014年底，全乡16个行政村债务总额为553.4万元，村级债务涉及面广，而且村与村之间差距较大，负债最高的村为40.82万元，最低的村为20.16万元，负债超过30万元的行政村有13个，占81.25%，16个行政村村平均负债34.56万元，这说明该乡各行政村的债务负担非常重。

2.债务结构出现新变化。从调研情况看，债务结构呈现以下新变化。首先，形成债务的资金主要用于农村公共产品及公共服务的提供，如农村基础设施建设，农业开发、扶贫和农业生产投资，兴办道路、农村人居环境整治、公务招待和机构运转支出。从调研情况看，从调研情况来看，村级债务支出中，超过40%的借款用于公益事业支出，如农村道路交通建设、村级活动场所等基础设施建设，其次是农业开发、扶贫和农业生产投资，占26%，然后是行政运行支出，占18%，其他各项开支占12%。目前各级政府在大搞基础设施建设的同时，大力强调农村人居生活环境和投资环境的改善，如村容村貌整治、文化娱乐建设，以提高招商引资的吸引力。改善农村人居环境及投资环境可能会导致乡村债务的重新增加。其次，由于税费改革以及全面取消农业税，村级组织不用再为完成税收任务获得税收返还而四处举债，但历史欠账仍然需要清理。而随着义务教育均衡发展的改革推进，乡村力量合并办学，村一级组织不再负担义务教育的重任，因此，为“普九”、“普六”等义务教育的借款已经从村级债务的结构图上消失了。第三，公务招待造成的债务负担正逐步减轻。2012年前政府招待费在每年的支出中占据很大比例，几乎每天都有招待任务。自十八大以来，尤其是近一年以来，在中央八项规定厉行勤俭节约、严格遵守廉洁从政的精神指导下，上级部门布置的达标活动减少、安排的达标项目减少，取消信访排名，使得乡政府的压力减小、招待活动减少、招待费和信访维稳费用等直线减少，所以乡政府相关债务负担相比以前大大减轻。

（二）乡村债务的影响

适度的乡村债务对当地经济发展有一定的积极作用，一方面弥补了农村经济发展资金不足。乡镇政府通过负债增强了财政实力，为农村和农业各项事务的发展提供了资金保障，改善了农村各项公共物品的提供，为农村和农业发展、农民增收起到了一定的促进作用。另一方面一定程度上促进了农村资源的合理配置。乡镇政府与手里有可支配资金的农民通过协议，盘活了农村有限资金的利用，把农民的可支配资金转移到农业、农村发展所需的地方，促进了农村资源的合理化配置。

但不容忽视的是，过度负债对当地经济的可持续发展、政府职能的发挥都产生了极大的不利影响。一是有许多乡镇政府自身缺乏财政增收项目，又背负了巨额债务，维持自身运转就已是举步维艰，连机关工作人员的医保、养老金、住房公积金等都难以保障，失去了工作的热情和动力，降低了工作效率。二是由于背负大量欠债，乡镇政府在领导农村和农业发展规划时常常心有余而力不足。很多乡镇政府没有多余资金来进行农村社会经济建设，要想迈大步发展就需要去举债，这样就造成了乡镇政府不愿积极主动去谋发展，有许多惠民政策和项目因为缺乏资金而无法实施，直接影响农村公共产品及公共服务的提供。乡镇基层政府本应该在农村经济社会发展中起着巨大作用，但因为承担着巨额债务，造成缺乏发展活力，缺乏改革创新动力，只能维持着自身日常运转。过度的乡村债务甚至会引发基层社会不稳定，当前出现的诸多信访问题都与农民基本生活条件差有关，而农村各项硬件设施不足与乡村背负大量债务有关。endprint

二、乡村债务成因分析

乡村债务的成因既有政策方面的失调，也有管理方面的缺失，概括起来，主要有以下几个方面的原因。

（一）乡镇基层政府财权事权不匹配

现行财税体制造成的财权事权不匹配现象在乡镇政府这个层级中表现尤为突出。乡镇一级基层政府，大多是以农业为主导产业，税源窄，财政收入少，但需要完成的事务却很繁杂，如各项基础设施和配套项目建设、农业开发、医疗保障、信访维稳、计划生育、农村人居环境改善、社会综合治理等开支庞大的事务，与乡镇政府的财力不相匹配。同时，乡镇政府还经常面临着上级安排的各种达标任务，由于缺乏实地调研，致使乡镇政府常面临事务多、资金缺乏的困难，只能大量举债。如调研的某乡，2000年至2006年全乡为硬化村村通道路，每年举债都在70万元以上。还有一些乡镇在条件完全不适合的情况下，盲目办企业、上项目，导致一些集体企业因技术落后、专业化水平不高等因素倒闭，形成债务。

（二）农村公共产品供给机制不完善

当前我国尚未建立城乡一体的公共产品供给机制，农村公共物品的供给严重不足，很多需要农民自己来解决，虽然国家已经注意到了城乡公共物品的供给差异化，已经对农村地区有所政策倾斜。如，国家的惠农支农资金量在不断增加，但是具体分析，对农村各项事业投入的比重却一直在缩小，也远低于同期的全社会固定资产投资增速。要想提高农民的生活质量与水平，就必须完善农村养老、医疗卫生、人居环境建设等，要想加快农村经济的发展，就必须加大农村开发和扶持力度，大力发展水利、电力设施，完善农业农村基础设施建设，而这些都需要健全的农村公共产品供给机制来支撑。

（三）财政管理监督机制不健全

乡村债务居高不下，其中有一重要原因即财政管理监督机制不规范不健全。首先，财务制度落实不到位。在大多数乡村，由于大多数领导干部对财务管理不重视，专业知识不足，重经济收入增加，轻财务管理。虽然各级政府都出台了一些关于加强财务管理的制度，但是在制度落实过程中却被打了折扣。在许多村，财务管理制度成了摆设，财务收支审核及现金管理不严，也没有执行财务公开制度。有些村没有发挥好集体商议制，仅凭村干部的指示就随意开支。对于一些非生产性开支，比如打白条、多报账等支出过多，甚至存在挪用、贪污公款的现象。其次，资金使用管理不规范。在农业开发、农村基础设施及配套设施建设、农村扶贫等方面，一些乡镇对资金的使用和管理没有形成规范化机制，对于工程的承包、承建资金不透明、不公开，造成了集体资产的流失。在一些村，对财务内容没有经过村民代表大会商议通过，对财务收支公开不全面、不透明。还有的是公开内容不规范、开支项目不合理、公开不及时甚至对财务开支造假。没有针对群众的疑问及时回应和解答，造成了一些信访案件的产生。第三，财务监督机制不健全。在实际工作中，县级部门对乡、村两级更偏重于业务指导，没有形成长效监督机制。在换届时，对村干部的离任审计工作监督不到位。在一些村里，村民代表大会形同虚设，难以对财务方面形成内部监督机制，因此，从外部和内部两个方面造成了财务监督机制保障不足。于是造成了一些村干部和财务人员私自占用、挪用集体资产，造成财务不真实，出现不该出现的借债。由于财政监督机制不健全，造成资金的乱支乱用，甚至出现了贪污侵占、挥霍浪费等，也造成了干群关系紧张，增加了信访维稳成本。而信访稳定的巨大压力，又反过来造成了“不惜成本保稳定”的现象，进一步加剧了乡级政府的财政压力，分散了政府发展经济的精力与资源，从而形成恶性循环。

三、化解乡村债务的策略选择

（一）夯实乡域经济基础，增强农村集体经济实力

“打铁还需自身硬”。城乡发展不均衡是客观现实，建设美丽乡村不仅需要从上而下各级政府的重视，坚持“以工促农、以城带乡、以工业反哺农业”和“多予、少取、放活”的指导方针，统筹城乡发展，把各项惠民政策真正落到实处；更需要乡村自身解放思想，不断发展壮大。只有自身经济发展起来，才能更好解决财政收入不足问题。就农村集体经济来说，要因地制宜，利用好本地已有的资源优势，优化农村产业结构，大力发展第二、三产业，提高农业现代化和科技化水平，深度挖掘农产品的生产、加工、销售各个环节，提高农产品附加值。乡政府及各村在加大产业结构调整的同时，应为农户及时提供信息、技术，指导农户进行规模化、集约化、特色化生产，发展壮大乡域经济，走发展化债的路，从本源上缓解和消除乡村债务问题。

（二）科学界定乡镇政府职能，促使事权、财权相统一

一方面，各级政府的职能层次不同，事权的划分要依据各级政府职责的大小来进行，依据“谁决策、谁办事，谁拿钱、谁负责”的原则科学划分不同层级政府的事权。例如农村人居环境改善、农村义务教育、农村计划生育、新型农村合作医疗等，应划归为中央事权；农村道路修建、农田水利设施建设、农村基础设施建设等应划归为地方事权，乡镇政府职能是为其居民提供公共物品和服务。另一方面，要为乡镇政府匹配与其事权相统一的财权，对于中央政府应承担的事务，所需资金由中央通过转移支付等统一提供，由乡镇政府来负责建设；对于地方政府负责的事务，应由地方政府提供资金，由乡镇政府负责建设，地方政府可对建设情况进行监督；对于应由乡镇政府自己负责的事务，由其自身通过税收等进行建设开支。随着近几年土地财政与矿产财政的危害越发明显，结构转型的压力越发突出，这就要求乡级政府要更好的适应新经济形势，根据科学发展观的要求因地制宜，选择性的引进可持续发展的项目，以增加税源，实现开源。

（三）推进城乡公共产品及服务供给一体化

城乡差距不仅仅是指收入方面的差距，在城乡基本公共产品及服务提供方面差距也是相当大的。要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，健全城乡发展一体化体制机制是必须的。首先，对于农村公共产品的提供，中央政府与地方各级政府应分工明确、相互合作。不仅要加大对农业和农村的投入力度及增强农惠农富农政策力度，而且要增加对县乡政府的转移支付特别是一般性转移支付的力度，以实现基层政府公共财政能力的均等化。要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，实现公共财政资源在城乡之间的均衡配置。同时，要充分发挥市场机制的作用。在政府有效监管（质量和价格监管）的前提下，利用市场机制提供部分农村准公共产品，如农田水利工程、自来水建设等公益项目，努力满足农民的需求。此外，还可以通过制度设计，建立起个人自愿提供公共产品的激励机制，让有能力的农民或农民组织提供一定的公共产品。为此，应完善农民对公共产品需求的表达机制，使农村公共产品的供给与农民需求相一致，从而既提高供给效率，维护了农民利益，在一定程度上也减轻基层政府的财政压力。endprint

（四）建立健全农村财务管理机制

目前以乡镇为单位建立的会计核算站，统一了核算制度、核算程序、核算方法和会计账户，实行了统一审核、统一公开。会计核算站在建立健全农村集体资产体系、防止农村集体资产流失方面发挥了重要作用，有利于核实债权债务、盘活资产和农村集体经济的巩固。但仅靠会计核算站还不能完全约束村级财务管理疏漏，要加强农村财务管理，多管齐下，化解乡村债务。

首先，改革创新乡级管理模式。一方面，召开村民代表大会，由各村级组织与乡镇会计核算站签订委托书，以村为单位进行独立核算财务，全面负责各村的记账、结账和报表工作。另一方面，各村要精简会计人员，取消村级会计和出纳，设置一名能力强、业务精的报账员，对本村的收入、支出和资金、资产管理进行报账。此外，乡村两级在村级道路修建等基础设施建设时，应充分利用“一事一议”机制，向村民讲清事实，摆明道理，加大宣传，并遵循公开透明的原则，充分利用“一事一议”机制，搞好基础设施建设，避免产生新的欠账。通过乡、村两级财务统一管理，既能使村级预算规范化、透明化，保障村级各项公共事务和重点工作的正常、有序开展，又能有利于村民自治，调动广大群众的积极性，维护社会安定团结。同时，乡镇政府还要对村级报账员提供经常性的法律法规培训、财务业务培训等，增强村级报账员的法律意识和业务能力，形成乡、村两级财务规范化管理。其次，严控开支，杜绝不良新债产生。全面执行乡村两级财政管理制度，合理安排乡村两级支出，不得举债填补收支缺口，不得举新债还旧债。对乡村两级的非生产性支出严格控制，推行公务卡制度，避免超额度支出，严格执行中央八项规定，对招待费、信访维稳费用、机构日常开支等费用做到严要求、严把关、严审核。对一些大额支出，按照“三重一大”的要求，实现联审联批。第三，加大力度对债权进行清理，通过债权回收或债权债务抵冲化债。应清理村欠单位、个人借款和单位、个人欠村款项，积极组织债权人和债务人协商，将村级债务的债权人与欠村款项的债务人直接建立债权债务关系，抵消村级债务。

[参 考 文 献]

[1]中华人民共和国审计署.全国政府性债务审计结果公告》[R].2013年第32号公告

[2]陈凡.财政分权框架下的地方政府债务问题研究[J].发展研究，2012（12）

[3]李东升，朱教国，陈金玲.化解农村债务“十法[J].中国县域经济报，2013（7）

[4]丁国光.乡村债务的产生和治理[J].中国财政，2012（11）

[5]汤夺先，张甜甜.我国乡镇债务预警机制的构建[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2013（6）

[6]史耀疆，杨小磊.乡村债务现状、成因及对策——基于全国5省101个村的调查[J].江西财经大学学报，2013（1）

[责任编辑：潘洪志]endprint