“少数民族高层次骨干人才计划”定向就业执行研究——基于政策目标群体就业现状的调查分析

田 恒 唐兴军

(1贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025；2华东师范大学 政治学系，上海 200241)



“少数民族高层次骨干人才计划”定向就业执行研究
——基于政策目标群体就业现状的调查分析

田 恒1唐兴军2

(1贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025；2华东师范大学 政治学系，上海 200241)

定向就业执行的有效性是衡量“少数民族高层次骨干人才计划”政策成败的关键。研究表明，定向就业管理过程中存在执行偏差问题。造成该问题的原因是多方面的：政策认知偏差和宣传不到位导致政策执行受阻；政策执行过程中存在较严重的重控制、轻服务的倾向；政策目标群体偏好的变化导致政策执行处于虚置状态等。基于此，确保政策执行忠实于政策目标、完善契约关系等构成了化解该政策执行问题的关键。

“少数民族高层次骨干人才计划”；契约关系；定向就业；政策执行

引言

“少数民族高层次骨干人才计划” (以下简称“骨干人才计划”)是国家实施西部大开发战略、推动民族地区社会经济全面发展、实现国家长治久安的一项重大举措。第一期“骨干人才计划”政策为期5年(招生时间为2006—2010年)，于2013年完成培养工作。该政策对支持西部地区和民族地区教育发展无疑具有重要的战略意义。然而，任何一项有价值的政策都有赖于它的有效执行。因而，对“骨干人才计划”政策执行的有效性进行研究是衡量该政策绩效的关键。虽然要全面评估该政策战略目标实现的程度存在困难，但其“定向就业”规定的执行情况是可以衡量的，即看“定向就业”是否或在多大程度上得以实现。“定向就业”的结果可以根据政策目标群体的选择进行衡量，即看毕业生的履约情况,因为“公共政策执行的成功与否，取决于公共政策执行过程中各方参与者(如政策执行者、政策目标群体等)的策略选择”[1]。这里主要关注政策目标群体的就业选择对政策执行的影响。如果在一定时期内未出现违约或出现违约但已按照定向培养协议得到了有效管理，那么可以认为，该政策得到了“有效执行”。更具体地讲，就是要回答“定向就业执行过程中发生了什么”和“为何发生”这两个基本问题。基于此，我们首先就“骨干人才计划”毕业生的就业情况展开了调查，接着结合访谈资料对该政策执行中所产生的问题作进一步阐释。

关于“定向就业”的规定可分为签订定向协议、招生单位控制、定向单位违约管理三个关键环节。依据三个环节的具体政策规定和初期的访谈信息，我们制定了相关问卷，于2013年对第一期毕业生的履约情况作了调查。通过滚雪球的方式，本次调查共收得问卷119份，其中有效问卷116份。在116人当中，女生52人，男生64人，分别占44.83%和55.17%；汉族学生15人，少数民族学生101人，分别占12.93%和87.07%；2009届毕业生7人，2010届毕业生26人，2011届毕业生34人，2012届毕业生23人，2013届毕业生26人(均为基本确定就业去向的毕业生)，分别占6.03%、22.41%、29.31%、19.83%、22.41%；在职硕士研究生18人，非在职硕士研究生94人，在职博士研究生2人，非在职博士研究生2人，分别占15.52%、81.03%、1.72%、1.72%；就生源地看，本次调查的研究生基本涵盖了“骨干人才计划”名额分配所列的大多数省、自治区和直辖市(只有黑龙江和重庆未涉及到)，其中排在前五位的分别是贵州省、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、内蒙古自治区和湖北省，分别为36人、17人、15人、12人和8人(如图1所示)；这116名调查对象来自42个招生单位。

图1 调查对象所属生源地及人数

一、执行中“发生了什么”以及“为何发生”

“定向就业”协议的签订过程是契约关系构建的制度化过程，它起始于定向协议签订的环节。调查显示，所有研究生都在拟录取之前与定向单位和培养单位签订了定向培养协议。这说明政策在此环节是得到有效执行的。定向培养协议的签订意味着有关各方的权利与义务得以明确，构成了后续阶段执行政策的依据。

在定向就业管理过程中，招生单位控制环节的执行情况对于整个政策目标的实现具有重要意义。招生单位的控制主要是通过将研究生的毕业证书直接寄往其相应的定向单位来实现的。这种规定意味着研究生毕业时不能直接领取相应的毕业证、学位证等相关证书和档案，因而限制了研究生异地自由择业的机会、降低了研究生违约的可能性。调查显示，116人当中有92人的毕业证书(学位证书)是由培养单位直接寄往定向单位，占79.31%，另外24人(涉及17所高校)的毕业证(学位证)并未由培养单位寄往定向单位，占20.69%。进一步分析这种情况可发现，有的学校是由研究生院学位办负责将毕业生的毕业证直接寄往定向单位，学位证则直接发放给研究生本人。然而，有的毕业生则是动用导师资源与关系，将毕业证(学位证)和档案直接从研究生院提取出来①。这说明各培养单位在此环节中的控制程度存在差异。

作为“定向就业”执行过程中的关键环节，定向单位违约管理的执行情况直接影响着政策成功的可能性。定向单位违约管理环节主要涉及定向单位为毕业生提供相关就业服务和违约追责等工作。总体而言，对“定向单位按照定向培养协议严格执行了定向就业的规定”表示“完全同意”的占8.62%，表示“同意”的占31.03%，表示“基本同意”的占33.62%，表示“完全不同意”的占26.72%。这一定程度上反映了“骨干人才计划”定向就业没有得到很好落实，政策执行中存在较大偏差。这种偏差可以通过如下三组调查数据得到进一步证实：一是关于定向单位或定向地区是否出台针对“骨干人才计划”毕业生就业政策的调查。调查显示，有13人表示定向单位或定向地区出台了针对该专项人才计划的就业政策，占11.21%；有75人表示定向单位或定向地区未出台针对该专项人才计划的就业政策，占64.66%；有28人则表示不清楚，占24.14%。在问及“定向单位或定向地区提供的就业信息和指导服务对我回去就业帮助很大”这一信息时，表示“完全同意”的只占2.59%，表示“同意”的占6.9%，表示“基本同意”的占21.55%，表示“完全不同意”的占68.97%。这一定程度上反映出定向单位或定向地区提供的就业指导服务缺乏针对性和有效性。二是关于毕业生是否已按照定向培养协议回定向单位或定向地区就业的调查。调查显示，有91人表示已经按照定向培养协议回定向单位或定向地区就业，占78.45%；有25人表示未按照定向培养协议规定回定向单位或定向地区就业，占21.55%。从就业去向看，回生源地就业比例(78.45%)预示着“骨干人才计划”政策目标的实现具有一定保障，但异地就业比例(21.55%)的偏高同样反映出存在“政策失败”的风险。它更反映出了“违约事实”与“违约需求”的客观存在。关于这一点，我们还可以从另外一组数据窥见一斑。调查显示，对“据我了解，报考少数民族高层次骨干人才计划的同学都已经按协议规定回定向单位或定向地区就业”持“完全同意”、“同意”、“基本同意”和“完全不同意”的比例分别为4.31%、20.69%、56.03%和18.97%。这透露给我们的信息是，存在相当一部分研究生可能并未按照定向培养协议的规定履约。三是关于违约管理的落实情况的调查。按政策规定，若未回定向单位或定向地区就业，必须按照协议规定向定向单位退还攻读学位期间所享受的免费教育经费和工资或其他福利待遇，并缴纳该费用50%的违约金。调查显示，在未按照定向培养协议回定向单位或定向地区就业的25人中，有11人表示已按照协议约定归还了相关费用并支付了违约金，占44%；有14人(这些人的生源地涉及湖北省、湖南省、内蒙古自治区、四川省、青海省、贵州省、云南省和新疆维吾尔自治区等)表示并未按照协议约定归还相关费用并支付违约金，占56%。这说明违约管理在一定程度上没有得到有效落实。

无疑，政策目标群体的行为选择对政策执行效果具有特定的影响，因而有必要对毕业生的就业选择及促成此种选择的动因展开分析。调查显示，影响研究生是否回定向单位或定向地区就业的因素是多方面的(如图2、图3所示)。从图2可看出，研究生之所以选择回定向单位或定向地区就业，考虑的前四个因素分别是自愿履行定向协议规定(占60.44%)、难以承受违约所需成本(占43.96%)、家人希望我回家乡就业(占42.86%)和无法提供异地就业所需档案(占37.36%)。而回定向单位或地区就业机会多、定向单位或地区就业政策吸引所发挥的作用则并不明显。从图3可知，毕业生之所以不选择回定向单位或定向地区就业，考虑的前四个因素分别是所学专业在定向地区需求小导致就业困难(占40.91%)、其他(占31.82%)、在外能获得更好的待遇和更多的发展机会(占27.27%)、定向地区的单位对定向生存在就业歧视(占27.27%)。需要注意的是，定向单位给予了宽松的就业空间和选择(占18.18%)也是研究生之所以选择不回定向单位或定向地区就业的一个重要外在因素，它反映了定向单位或地区在就业选择上给予研究生一定的自主权，这取决于地方政府在定向就业执行过程中对自由裁量权的把握。

图2 选择回定向单位或定向地区就业的动因

图3 选择不回定向单位或定向地区就业的动因

二、“定向就业”执行偏差的进一步阐释

基于以上的分析可见，“骨干人才计划”定向就业政策执行偏差主要发生在招生单位培养与控制、定向单位违约管理等环节。下面将从政策认知偏差、违约管理中的不同倾向以及目标群体就业偏好的变化三个方面进一步做出阐述。

第一，政策认知偏差导致政策执行效果受到影响。《教育部 国家发展改革委 国家民委 财政部 人事部关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》(教民[2004]5号)明确指出：“大力培养少数民族高层次骨干人才是实践‘三个代表’重要思想，贯彻落实国家西部大开发战略和全面建设小康社会的迫切需要；是贯彻党的民族政策、增强民族团结、维护祖国统一的现实需要；是国家以科教兴国战略推进西部大开发战略的重大举措，是内地高校责无旁贷的政治任务。”虽然这一规定明确了“骨干人才计划”的战略目标和具体推进路线，但在政策执行过程中存在认知偏差和宣传不到位的事实。一是招生目标没有实现预定规模②和就业过程中存在就业歧视一定程度上是因政策宣传不到位所致，反映了定向单位和招生培养单位对该政策缺乏足够的重视。政策宣传不到位也会导致报考该计划的研究生对该政策一知半解，甚至后悔报考该计划，进而增加了毕业生违约的可能性。二是部分招生培养单位在“骨干人才计划”实施初期存在一定的抵触情绪，认为降分招收这批少数民族研究生会影响其教学质量和声誉，因而对“骨干人才计划”研究生的培养、管理、就业等缺乏足够的重视。正如一位受访者所回忆的：“2007年我报考某高校时曾致电该校研究生院咨询少数民族高层次骨干人才计划的招生信息(当时该校没有公布该计划的具体招生信息)，被告知他们不会在学校网站公布该计划的相关信息，理由是该计划不是什么光彩的事情。”③另外一位受访者则对毕业阶段受到的诸多歧视表达了看法：“我在毕业的时候有一种强烈的感觉，学校就业中心对我们少数民族高层次骨干人才计划的学生太有看法啦，好像不是亲娘生的似的。因为我是应届生考上这个计划的研究生，就没有具体的定向单位。我当时去问推荐表、就业协议等相关事情的时候，就业中心那几个工作人员极不友好地说：‘少数民族高层次骨干人才我们是不管的，从哪里来回哪里去，你们没有推荐表和就业协议的，更不用说报到证了’。而实际上我们应届生上来的是可以有就业协议和报到证的，当然我也是几经周折才拿到的。”④可见，认知偏差是造成政策执行受阻的重要因素。

第二，政策执行过程中存在较严重的重控制、轻服务的倾向。为了确保政策执行的成功，适当的行政控制是必要的，但这并不意味着可以忽视服务。定向单位在执行定向就业过程中，存在两种忽视服务的倾向：一种是过分强调通过定向就业的约束性条件及其惩罚性措施来规范毕业生的就业选择，而忽视向毕业生提供就业服务和指导。正如一位受访者所言：“不是我不想回去，而是回去后发现我所学的专业在生源地很难找到工作。当地部门也没有为我们提供相关的就业指导服务，所以我必须出来。这能算我违约吗？”⑤另一种是在定向单位违约管理环节，存在“象征性执行”的倾向。一些定向单位和定向地区忽视了“骨干人才计划”的政策目标，以毕业生无法就业等为由默许其在异地灵活就业。另外，自《教育部办公厅关于做好“少数民族高层次骨干人才”研究生就业工作的意见》(教民厅[2008]10号)出台以来，只有少数省、自治区⑥相继出台了专门针对“骨干人才计划”研究生就业的指导性政策。实际上，各省、自治区、直辖市对“骨干人才计划”在各自辖区内社会经济发展中的(人才)战略定位是不同的(受到人才需求的影响)，这反映了政策执行主体偏好的差异性，这种偏好的差异性可通过控制程度和服务能力所构成的不同执行模式来体现。这里的“控制程度”是指“定向就业”执行过程中的约束性条件及其强度；“服务能力”指各省、自治区、直辖市对研究生提供就业服务的能力，包括其服务的意愿、服务的内容、服务机制与创新等方面。由于“控制程度”和“服务能力”的差异，“定向就业”将呈现出不同的执行结果。这些不同的执行结果可用“自由放任模式”、“惩罚控制模式”、“服务象征模式”和“服务管理模式”来表示(如图4所示)。“自由放任模式”指定向就业的执行主体采取自由放任的态度，对违约行为不做任何反应，也不为其提供相关的就业信息和指导服务；“惩罚控制模式”指执行主体过分强调定向就业的约束性条件，忽视了“骨干人才计划”研究生异地就业的需求；“服务象征模式”指在“定向就业”执行过程中，执行主体注意到了研究生异地就业的现实需求，但却忽视了该计划所追求的政策目标；“服务管理模式”既注重通过适当的控制手段和服务措施来保障“骨干人才计划”政策目标的实现，也对“骨干人才计划”研究生异地就业的现实需求有所关怀，并针对定向就业过程中的问题出台了相关措施，它是一种最为有效的执行模式。

图4 “定向就业”政策规定的执行模式

第三，政策目标群体偏好的变化引致政策执行处于“虚置”状态。尽管“骨干人才计划”毕业生的就业是契约式的，并以一定的约束性条件和具有惩罚性的制度来规范，但研究生就业偏好的变化将对政策执行带来不确定性和挑战。“骨干人才计划”之所以会受到越来越多考生的青睐，选择该计划来为获取名校研究生入学资格上“双保险”，在一定程度上是基于自身利益考虑而做出的权宜之计。时值毕业的时刻，研究生面临更加开放和竞争激烈的人力资源市场，基于获得更多的报酬和职业发展机会、个人生活质量的改善、发达城市便利的公共服务以及个人婚恋等因素考虑，毕业生存在强烈的违约动机。当预期的收益大于违约的成本时违约行为便发生了。现实中，“违约管理失败”(即定向单位无法对毕业生单方面违约的情形实施有效管理的现象)是客观存在的。造成违约管理失败的一个重要因素是在定向就业执行中存在信息不对称或研究生变相就业导致违约管理难以执行或执行成本较高的情况。正如一位受访者所言：“虽然我的毕业证和档案被卡在了教育厅，但我现在的工作(艺术创作)并不会因此受到影响。我现在不会去理睬这个事情的，等到有一天需要的时候再说。”⑦由此可见，毕业生就业偏好的变化可能引发“违约管理失败”，进而造成定向就业的执行处于一种“虚置”状态。

三、提升政策执行力的建议

基于“骨干人才计划”政策的长期目标考虑，可将该政策的执行过程看作是公共利益的实现过程。要确保政策目标的实现，除了要加强研究生的信息管理、诚信教育、就业指导服务等工作外，还必须从以下两个方面来增强该政策的执行力。

一是通过强化各政策主体间政策认知的一致性与合作来确保政策执行忠实于政策目标。“骨干人才计划”包含旨在解决西部和民族地区社会经济发展、缓解西部和民族地区少数民族高层次人才匮乏等多重目标。这说明该政策具有比较明晰的政策目标，且试图通过“定向就业”这种契约来确保政策目标的实现。明确的政策目标和运行原则避免了政策执行主体曲解政策和钻空子的行为。正如列宁曾明确指出的，“方针明确的政策是最好的政策。原则明确的政策是最实际的政策”[2]。但我们也注意到，“定向就业”的执行过程仍然存在政策执行偏离政策目标的问题。造成这种问题的原因是多方面的，其中，各相关政策执行主体的认知偏差是不可忽视的因数。因此，必须增强各执行主体政策认知的一致性和加强合作来强化政策执行主体的责任感和服务意识，消除不利于政策执行的因素，从而防止政策执行失败的发生。另外，地方政府应当以少数民族地区社会经济发展的需要来引导考生的专业选择，以避免毕业生因专业不符合市场需求而造成违约。

二是进一步完善“骨干人才计划”政策毕业生的契约关系。实际上，“骨干人才计划”的执行过程是一个实现契约关系及其调整的过程。按照麦克尼尔的观点，“持续的契约关系的存在造成了这样一种期待：未来的交换将会发生，并通过现存关系(不管是不是等级性)的动力以部分可预见的模式发生”[3]。“骨干人才计划”政策明确了该计划相关主体之间的契约关系。这种契约关系可能随着毕业生就业偏好的变化而发生改变，因此，如何化解政策执行的有效性(如政策目标的实现)与就业偏好变化所产生的冲突就成为关键。为了确保“骨干人才计划”政策目标的实现，可从以下两个方面进一步完善其契约关系：一方面，维持契约关系来规范和调节政策执行主体和政策目标群体的行为，但需要转变重行政控制、轻服务的观念和行为，通过创新就业服务等方式来鼓励毕业生自觉履约；另一方面，基于“骨干人才计划”政策的长远目标考虑，可逐渐扩大定向就业的范围，即从以生源地为中心的定向就业转向以西部和民族地区为中心的定向就业。在确保“骨干人才计划”政策战略目标实现的前提下，通过适当放宽就业限制，促进研究生灵活、充分就业。

注 释

① 根据受访者B的访谈资料整理。

② 按照《教育部 国家发展改革委 国家民委 财政部 人事部关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》(教民[2004]5号)的规定：“从2005年开始选择部分中央部委所属院校试点招生2 500人(其中，博士生500人，硕士生2 000人)，经过总结实践经验，至2007年达到年招生5 000人的规模，其中博士生1 000人(按国家统一学制执行)，硕士生 4 000人(学习时间四年，其中一年为基础强化培训时间)。”2007年实际只招生3 700人，直到2010年才达到5 000人的规模。

③ 根据受访者C的访谈资料整理。

④ 根据受访者B的访谈资料整理。

⑤ 根据受访者D的访谈资料整理。

⑥ 各省、自治区、直辖市教育厅、民委等网站公布的资料显示，截至2013年底，只有内蒙古、湖南、广西、贵州、青海、宁夏、新疆等省市出台了促进“骨干人才计划”毕业生就业的专项政策。就地方政府出台的专项就业政策而言，在具体规定上也存在一些差异。例如，新疆维吾尔自治区规定违约金为培养成本的30%，而其他地方政府规定违约金占培养成本的50%(中央政策规定为50%)。

⑦ 根据受访者A的访谈资料整理。

[1] 张金马．公共政策分析：概念、过程、方法[M]．北京：人民出版社，2004：391-392．

[2] 列宁．列宁全集：第12卷[M]．北京：人民出版社，1958：9．

[3] (美)麦克尼尔．新社会契约论[M]．北京：中国政法大学出版社，1994：7．

(责任编辑 龚 勤)

The Study of "Oriented Employment" Policy Implementation Process of"the Program of High-level Backbone Talents from Ethnic Minorities"——An Analysis Based on a Questionnaire for Policy Target Group Employment

TIANHeng1TANGXingjun2

(1School of Public Administration, GuiZhou University of Finance and Economics, Guiyang Guizhou 550025；2Department of Politics, East China Normal University, Shanghai 200241)

The effectiveness of the"oriented employment" is the key to measure success or failure of the policy of "the program of high-level backbone talents from ethnic minorities". Studies have shown that there are some problems such as inconsistency and implementing deviation in the managing process of the "oriented employment" policy. The problems are caused for several reasons, including the policy implementation obstruction caused by policy cognitive bias and ineffective propaganda, the serious unbalanced trend of intensive control and neglecting service in the process of policy implementation, and the policy implementing false caused by the preference change of the policy target groups, etc. Therefore, the key of resolving the policy implementing problems is to ensure that the policy implementation should be faithful to policy targets, and the contractual relations should also be improved.

"the program of high-level backbone talents from ethnic minorities"；contract；oriented employment；policy implementation

2015-03-14

田恒(1984— )，男，讲师，博士，研究方向：公共政策、分权治理。

唐兴军(1984— )，男，博士生，研究方向：利益集团与政党政治。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2015.04.012

D035

A

2095-4662(2015)04-0067-06