对我国消防法制建设与美日国家的比较与思考

李丽石+贾文栋

摘 要：本文通过简单阐述我国消防法制建设沿革，重点分析我国现行消防法制建设中存在的突出问题来研究我国消防法制建设现状。并与美国和日本的消防法制体系进行了比较分析，对如何借鉴美国日本先进经验，推动我国消防法制建设等方面进行了研究。

关键词：消防法制建设；问题；比较；借鉴，思考

1 我国消防法制建设沿革

我国的消防法律据记载有二千多年的历史，商朝已使用刑罚手段惩治随意把灰烬遗弃在道路上的行为。古代对消防管理工作开始形成了初步体系，称做火政管理。“消防”一词是在我国清代光绪年间从日本引进我国，曾泛指消灭与预防火灾等灾害事故。

1949年新中国成立后，我国先后制定颁布了一系列消防法律法规、地方性法规、国务院规章、地方政府规章和技术标准等。1957年11月，国务院颁布了新中国第一部全国性的消防法律《消防监督条例》。1984年5月第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议批准施行了《中华人民共和国消防条例》。1998年4月第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过了《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）。2008 年10 月经第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过了修订后的《消防法》。

2 我国消防法制建设中存在的突出问题

我国现行消防法律体系和俄罗斯、英国消防法律体系相似，是以《消防法》为主导，辅以行政规章、地方法律为补充，各种规范标准结合的法律体系。《消防法》作为我国消防基本法，为体系建立提供基础的法律保障。除此之外，构成消防法律体系的还包括：《中华人民共和国刑法》中有关“失火罪”“重大责任事故罪”、“消防责任事故罪”、“危险物品肇事罪”等，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第19条、20条等与消防相关法律条款；《化学危险物品管理条例》、《森林防火条例》、《草原防火条例》等行政法规；《河北省消防条例》等地方法规；《消防监督检查规定》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》等消防规章；《建筑设计防火规范》等消防技术标准。

我国现行消防法律体系对明确消防工作职责、加强工作落实、强化监督管理、促进火灾隐患整改起到了积极的作用。但是，随着经济社会高速发展，现行消防法律体系暴露出系统性不强、内容不全面、可操作性查等诸多问题。

2.1 我国消防法律体系设置系统性和执行性不强

当今我国正处于经济社会高速发展阶段，而现行的法律体系大都是在计划经济向市场经济转型时制定的，导致其缺乏时代特征，系统性较差，宏观管理控制不起来。例如《消防法》第六条规定“各级人民政府应当组织开展经常性的消防宣传教育，提高公民的消防安全意识。教育、人力资源行政主管部门和学校、有关职业培训机构应当将消防知识纳入教育、教学、培训的内容。”但是在实际操作时，《消防法》并没有明确规定违反这一法条的后果，这就使相关单位大部分未给予足够重视和认真对待。

国务院并未制定关于消防的行政法规，公安部虽然制定了《消防监督管理规定》等几部消防方面的规章，但由于部委规章的法律地位不够高，导致涉及两个部委以上消防工作的开展无法可依，难以协调，微观管理管不住的局面出现。例如《消防法》第十六条对机关、团体、企业、事业单位的消防安全职责予以了规定，公安部61号令（《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》）对上述法条进行了深化。但由于是公安部颁布，在教育、社会团体、国家机关等具体单位执行力大打折扣。

2.2 我国消防法制建设对本国特色消防管理探索深入不够

我国国土幅员广阔，经济和社会发展不均衡现象较严重。加之我国的立法周期长、程序复杂，尽管消防法律体系还在不断完善中，大多只是在补充很多早该制定的法律法规，立法者对我国国情及消防工作调研时间仓促，新生的事物又超出了当前消防管理体系，致使大部分辅助的法律法规不细化，修订不及时，部分行政法规难以操作。例如根据《消防法》、公安部《消防监督检查规定》等有关规定，消防监督机构对存在火灾隐患的单位必须责令限期改正，并依法予以处罚（包括责令停产停业、临时查封、罚款、对当事人拘留等）。这执行起来在基层消防监督管理工作中问题比较突出。若消防监督部门依法监督，将许多存在重大火灾隐患的单位和企业（如养老院福利机构、学校、供水、供气）予以停产停业，势必带来重大的损失和影响。又如有许多火灾隐患是难以整改或根本不能整改，除非整幢建筑拆除。然而，一旦发生火灾事故，一方面是给国家和人民生命财产带来损害；另一方面，还得追究消防监督人员的刑事责任。同样使消防监督部门处于为难的境地且不能解决问题。

2.3 我国消防法律体系法律责任的设置不符合科学原则

《消防法》部分条款的规定，可操作性差，规定失之于宽，失立于缓，处罚也较轻。例如在2010年上海静安区高层住宅大火后越发凸显的我国居民住宅消防安全管理的失管漏管等严重问题。当今我国大规模居民住宅多由物业公司行使消防安全管理，物业公司依靠业主缴纳物业费开展服务。据南京市2015年最新调查显示该市物业费征缴率只有六成稍多，物业公司入不敷出，靠开发商补贴和侵占小区公共收益维持运营，根本无法提供人力物力维护正常消防设施运转。我国现行《消防法》是2008年10月修订版本，第十八条规定“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的公用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。”此条文属行为模式条文，而《消防法》内并未设置行之有效的后果模式条文。消防监督机构发现居民小区存在消防隐患后，在无法对住宅小区行使停止使用和临时查封法律手段时，对物业公司无法律抓手，致使我国居住消防安全管理责任不落实现象进入恶性循环。

3 美国、日本消防法制建设及与我国之比较分析

3.1 美国消防法制建设及与我国的比较分析

美国的消防法律法规比我国更为健全和完善。消防立法主要实行国家制定推荐版本和各级地方立法的体制。国家根据东西南北不同情况制定了5部推荐版本，州、市、县又有经议会通过的消防法律，且市、县法律比州法律更严格，以保证执行更为有效。

作为幅员辽阔，各州高度自治的国家，美国消防法律体系特点和比我国的优势在于贴合本国实际，充分发挥美国消防协会（NFPA）专家人作用，各项标准规范细化，便于实施。美国消防协会美国是由国家标准局授权，研究制订和修订消防技术标准与规范的机构，成员超过75000人，下设250多个技术委员会，是其消防领域的权威，制定的标准和规范领域非常广泛。尽管该协会标准和规范本身不具备法律地位，但其绝大多数的规定和精神都被各州立法机构采用，在实践中对美国消防工作产生了巨大影响。

3.2 日本消防法制建设及与我国的比较分析

日本有关消防的法律体系大致分为消防系列和建筑系列，其中消防系列重要的有《消防法》、《消防组织法》、火灾预防条例等；建筑系列如《建筑基准法》、《建筑基准法施行规则》等。其中消防系列中，由国会制定国家《消防法》，内阁来制定《消防法施行规则》；由自治省制定《消防法施行令》，各都道府县也可根据国家的法律，结合当地实际情况，来制定地方火灾预防条例。

日本消防法律体系特点和比我国的优势在于对于法律法规的制定和修改，既有明确而严格的修改程序，也有高效而相对完善的事件机制，随时根据新问题，及时修改和完善。该国《消防法》自1949年颁布以来，至今已历经150多次修改，基本上每年都要修改完善一次。虽然条文总数还是10章47条，但内容已大大扩充。主要内容包括总则、火灾预防、危险物管理、消防设施、火灾警戒、灭火活动、火灾调查、医疗救护和对违反消防管理行为的处罚。

4 从借鉴美国、日本经验方面提高我国消防法制建设

我国和美国、日本都是采用了自上而下，逐级具体的方法来构建消防法律体系，这就使我国的消防法制建设可借鉴吸收美日两国经验，再根据我国实际情况，不断完善和推进。

4.1 从我国实际情况出发，完善我国消防法律体系，提高系统性和可执行性

消防法律体系是国家法律体系的重要组成部分，我国应吸取消防法律体系较为成熟和完善的美国和日本经验，坚持以解决消防法治实践的历程突出问题与国情纬度为原则，逐步完善消防法律体系。

按照宪法确定的民主和法制原则，任何行政机关的存在和行政职权的运作，都必须有组织法的依据。我国可借鉴日本经验，结合我国国情和消防工作特点，特别是根据中央和地方职权的划分，制定《中华人民共和国消防组织法》。《中华人民共和国消防组织法》应具体明确与消防职能有关的国家机关的消防职责、权利和义务；明确机关、团体、企业、事业单位的消防职责、权利、义务；明确多种形式的消防组织的地位、责任和义务；明确公民的消防行为规范。这样多部门之间如何开展消防工作就有了明确的法律依据。我国消防法律体系中系统性和可执行性将大大加强。

4.2 从法制建设上给予社会消防力量合法权益，弥补消防人力不足

我国火灾防控压力不断加大，消防机构的事物性服务职能和监督职能日益宽泛，公安现役消防警力不足的矛盾日益凸显。发展社会消防力量和消防志愿者迫在眉睫。目前我国还没确立合法志愿消防制度，在现有44部涉及“志愿消防”的法规中，都只是提到“可以”组建志愿消防队伍，但对怎样组建、如何培训和奖励等问题并未从法律上予以明确。

此方面我们可以借鉴学习美国和日本的先进经验。美国《志愿者保护法》和日本《消防组织法》都对志愿消防队伍的法律地位、权利和义务、激励和保障进行了明确规定。据美国2013年底的数据统计，114万消防员中69%是志愿。日本公务员身份常备消防职员15.8万人，而由志愿者组成的“消防团”人数多达88.5万人，覆盖到日本各个角落，每个消防团都有固定消防站和轻型装备，定期接受消防训练，一旦发生火灾或地震等灾害时迅速集合参加灭火救援。

我国应当尽快完善相关法律法规，加快《志愿服务条例》立法，修订《消防法》，明确志愿消防力量和服务对象的法律关系，维护其合法权益，加快完善志愿消防队伍组织管理体制。

结束语

随着我国经济和社会的飞速发展，特别是农村城镇的发展日新月异，火灾防控压力不断加大。当前，我国各项灾害事故不断发生，威胁人民生命和财产安全。我们必须积极寻找和探索应对良策，加快消防法制建设进程，有效解决消防法制建设方面存在的突出问题，从法律角度保障我国消防事业更好更快发展。

参考文献

[1]邱斌.我国消防法制建设中存在的突出问题及相应对策[J].池州师专学报，2007，2：8-10.

[2]中华人民共和国消防法，2008.10.

[3]程超，何欢.中外消防法比较研究[J].消防科学与技术，2006，7（4）：548-551.

作者简介：李丽石，石家庄市消防支队桥西区大队监督管理助理工程师。