政府绩效评估谁说了算

洪治

作为衡量政府工作质量和干部是否称职的重要手段之一的政府绩效评估，如今正走入越来越多普通百姓的生活当中，“老百姓说了算”，不仅要“听”，还要有“智慧”，更重要的是“做”

今年5月25日，习近平主席在同舟山定海区新建社区村民座谈时说道：“人民群众对美好生活的追求就是我们党的奋斗目标。金杯银杯不如老百姓的口碑。干部好不好不是我们说了算，而是老百姓说了算。”

作为衡量政府工作质量和干部是否称职的重要手段之一的政府绩效评估，如今正走入越来越多普通百姓的生活当中。

杭州市在推进政府绩效管理的过程中，始终秉承“创一流业绩、让人民满意”的宗旨，坚持“让人民评判、让人民满意”的价值观。“老百姓说了算。”杭州市综合考评委员会办公室主任伍彬用这样一句话强调了杭州市在评估指标设计方面所下的功夫。杭州市政府绩效评估体系中社会评价占比是全国最高的，市直单位综合考评中的社会评价分值占到了50%。“由于目标考核中还包含社会评价意见整改目标、公共服务窗口评价等公众参与的内容，创新创优项目有专家和受益对象评估，因此在综合考评分值权重上，公众参与的实际权重超过50%。”伍彬进一步介绍道。

与杭州一样，北京市在评估指标设计上也花费了不少力气。北京市政府在对各区县政府的考评指标体系中设置了民生改善指标，并加大了权重，重点围绕住房、就业、教育、医疗、社会保障等9大民生领域。海淀区还根据工作实际细分了部分个性化指标。“一级指标是稳定不变的，二、三级指标根据市区重点工作每年进行动态调整。海淀区还根据工作实际细分了部分个性化指标，比如党群系统突出党建落实任务、政府系统突出市区重点任务落实、街道系统突出城市服务和管理、城镇系统突出城乡建设一体化、区属企业系统突出经营业绩考核等。”海淀区政府绩效办主任张红林告诉《小康》记者。

政府绩效评估谁说了算？杭州和北京都用实践给出了答案，中国行政管理学会副秘书长张定安则一语道破：“政府绩效评估应该听群众的观点，到群众中去，要发挥科学性、民主性，进而把民意吸引进政府决策。”

引入第三方评估机构并非一劳永逸

“老百姓说了算”，要听。

2014年8月李克强总理在主持国务院常务会议，听取国家行政学院、中国科学院、国务院发展研究中心和全国工商联四家评估汇报后指出，“过去评价政府工作好不好、是否落实到位，往往通过主管部门自我检查、自我评价。这就造成了‘自拉自唱，自己给自己‘唱赞歌，和群众的实际感受往往有较大差距。”总理同时要求国务院办公厅认真总结经验，使第三方评估今后成为政府工作的常规机制。

对于引入第三方机构体现民意，杭州和北京市都非常重视。“我们建立了绩效评估专家库，聘请各方面的专家对政府创新创优项目进行绩效评估。此外，我们还委托第三方评估机构对重大项目或公众关注的热点工作，如市级医院患者满意度情况、城市交通行车停车问题等，进行专项绩效测评，通过调查其完成率，横向、纵向比较等方法手段，以形成翔实客观的第三方绩效测评报告。”伍彬介绍道。

2012年起，北京市通过招投标引入第三方调查机构，围绕民生评价指标，设计指标的具体支撑点，转化为可操作性问卷，进行定量与定性资料收集，撰写第三方评估报告，对各区县的民生工作深入进行分析比较，以找到工作短板，提出改进建议。

《小康》记者注意到，从2004年开始，甘肃省将政府绩效评价工作委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施，开启了由第三方评估机构评议政府绩效的先河，此后，上海、青岛、武汉、广东省等多地均引入了第三方评估机构进行政府绩效评价工作。

然而，引入第三方评估机构并非一劳永逸。杭州市考评办有关工作人员告诉《小康》记者：“社会评价有时候存在信息不对称，公众对诸如办公厅、金融办等部门不是很了解，而且政府职能分工是一个大系统，有时候片面强调某一部分也不科学。”对此，杭州市通过大样本、多层次、多元化参与来应对。“从统计学角度而言，杭州如此规模的城市有2000个样本就够了，而我们每年抽取1.2万个样本，涵盖市民代表、企业代表、社会组织代表、市党代表、市人大代表、市政协代表等9个层面，其中市民代表占比最多，达50%；企业代表其次，占比近20%。”从官方数据统计来看，2000年至2014年，杭州市共有193082人次直接参与了对公共部门的绩效评价。

“这种政府和公民间的信息不对称是绝对的，一方面老百姓对政府各部门的情况不是很了解，另一方面政府信息披露工作做得还不够，不太愿意公开。所以政府下一步工作要利用好政府绩效评估的‘指挥棒，严格执行信息公开的规定，老百姓有权利，也应该知道政府在干什么。”北京市政府绩效管理研究中心主任张耘强调。

如何把公众对政府的感觉“表现”出来

“老百姓说了算”，要“智慧”。

目前，杭州市和北京市对全市各个行政审批部门和公共服务窗口均统一设置了评价器，市民在接受税务、民政等行政审批或公共服务后马上可以对服务做出满意度评价，相关数据也会记录至后台数据库进行储存分析，这一做法也在全国其他城市得到推广。“政府绩效评估要把公众对政府的感觉表现出来。”张耘认为，“这体现了政府对公民价值层面的态度。”

“互联网+”政府绩效时下已成为政府获取民意、分析民意的重要一环。“杭州考评网”不仅是杭州综合考评政务信息公开的平台，还是有参评意愿的公民在年度社会评价期间的参与渠道。此外，网站上还开通了“主任信箱”、“民意征集”、“绩效评议”、“网上调查”等栏目民意征集的活动。

《小康》记者观察到，这些民意内容涉及医疗、卫生、交通、教育等多方面，但均为2013年以前的，对此杭州市考评办有自己的规划，杭州市考评办相关工作人员介绍说，“大数据是未来发展方向，现在网民的游览数据是自动记录的，而我们所努力的是利用这些自动生成的大数据结合一定的计算分析能力获得更加准确、可信的分析结果。”

国家税务总局也积极利用“互联网+”和大数据平台推进政府绩效管理工作。他们与复旦大学公共绩效与信息化研究中心共同合作研制开发的国家税务总局绩效管理信息系统于2014年1月上线运行。该系统通过信息化技术及绩效管理技术整合了全国税务绩效管理信息，通过后台数据分析处理系统，直接以颜色管理的方式呈现绩效评估结果，进而帮助科学决策。

“随着‘互联网+及大数据相关技术的发展，政府绩效管理工作正呈现出工作评价及时化、民意调查信息化、绩效评估个体化及决策分析智能化的趋势。逐渐让我们的决策和工作变得更加智慧。”复旦大学公共绩效与信息化研究中心主任牛军钰分析道。

“评价—整改—反馈”下的互动与进步

“老百姓说了算”，要做。

杭州市于2008年推出了以公共交通自行车换乘（B+R）及停车换乘（P+R）为核心的“公共自行车”租赁服务组合交通模式，旨在解决公交出行“最后一公里”问题、减少污染、降低成本。然而在实际操作中，这种“组合”出现了很多问题，杭州市民小蔡于2010年12月15日在“杭州考评网”民意征集栏目中留了一条“公共自行车换车难”的意见，他写道：“建议在车站、公交总站、地铁等附近方便还车。比如：你可以去黄龙集散中心看看，经常还不上车。这样会降低绿色低碳出行的积极性。”

除了还车难，公共自行车租赁服务还存在布点少、高峰时段难租、车辆破损率高等问题。这些民众反映的问题通过社会评价机制反馈到杭州市考评办后，杭州市考评办将其列为向社会公开承诺的整改目标，为了能有效回应百姓诉求，杭州市城投集团联合杭州市规划局从多方面下手去解决问题。

经过几年的努力和发展，在美国专业户外活动网站“活动时间”评选出的2013年全球最好的16个地区公共自行车系统中，中国杭州排在第一。截至2015年3月，杭州市公共自行车累计租用量突破5.3亿人次，单日最高租用量超过了40万人次。

“这种‘评价—整改—反馈工作机制通过外部评价和内部整改的‘压力机制推进了政府服务和管理创新，构建了回应公众诉求、创新社会治理、推动政府绩效持续改进的政府创新机制，有效地解决了一批公众反映的热点难点问题。”伍彬总结道。

“评估结果的运用，关系到整个绩效评估理念能否统领实践。从评价、整改、提升到奖励，这涉及到多方面的工作。中国需要建立公民参与、反馈的体系。”张耘分析道。北京也一直在打造“任务制定—过程管理—考核评价—结果运用（绩效反馈）—绩效提升”的闭合循环。依据第三方机构反馈的建议，北京市政府绩效办以市政府绩效管理工作领导小组的名义反馈给各区县政府，责成认真研究、切实整改，并纳入下一年度绩效考评，以形成一种以公共价值为基础、以绩效持续提升为核心的政府绩效管理工作模式。

张定安认为：“这种闭合循环体现了一种公民导向，是政府与公众的互动，在国家治理与治理能力现代化的目标下，理应发挥社会组织与市场机制和政府的互动，形成协同治理的机制。”

智力碰撞=〉法制前行

在政府绩效评估实践中也出现了许多问题。海南大学政治与公共管理学院副教授徐艳晴和北京大学政府管理学院教授周至忍联合发表于2014年的《公民满意度数据失真现象考察：信任赤字、博弈策略、理论意涵》一文，整理分析了多年来媒体对政府绩效评估的负面报道及相关理论，发现“中国地方政府的民意测评始终为博弈行为所困扰，畸高的满意度与老百姓的实际感受之间存在较大落差”。此外，其他学者在研究过程中也发现了政府绩效评估中存在的诸多问题。

由此，邀请专家学者和实践部门共坐一堂的专题研讨会就成了发展政府绩效管理的热门做法。仅2015年8月底至10月初，就召开了3场以“政府绩效管理”为主题的研讨会，分别为8月25日在杭州召开的“参与式政府绩效管理学术研讨会”，10月9日至11日在兰州大学举行的“第四届政府绩效管理与绩效领导国际学术会议”以及10月15日在北京举行的“政府重大事项绩效评价学术研讨会”。张耘认为：“这样的学术研讨会能通过不同理论与实践经验的智力碰撞，激发火花，起到双向促进的作用。”

在法制化进程方面，浙江省人大常委会于2015年9月正式批准通过了《杭州市绩效管理条例》，该条例对绩效动态全程管理、突出公众参与主体、绩效评估结果运用都做了明确的规定。此外，2014年8月青岛市通过了《预算绩效管理条例》，2009年6月哈尔滨市通过了《哈尔滨市政府绩效管理条例》。

“虽然目前政府绩效管理没有中央层面的上位法，但各地都在积极努力探索。”张定安分析道，“实际上，如今中央乃至地方文件中都已撒下了种子，而权力清单、责任清单、负面清单制度的建立则让评价有了新标准，为政府绩效管理未来的发展打下了基础。”

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政府绩效评估在我国有多年的实践历史。据中国行政管理学会副秘书长张定安介绍，上世纪80年代，政府部门针对一些重要任务开展大检查、大评比、专项调查等绩效评估模式；上世纪90年代中期，一些政府机关、事业单位甚至企业开始采用目标考核责任制、社会服务承诺制、效能监察、行风评议等方式；上世纪90年代后期至20世纪初，国内一些地方政府和部门开始借鉴西方国家的经验，并结合自身地区和部门的特点，探索绩效评估体系的构建。