“管”出来的文明

仲兵

制度管理创新对于中国这样一个处于后发型、社会管理制度层面存在诸多不健全不合理内容的社会主义国家来说，显得尤为紧迫。近些年来，同为亚洲，被誉为“世界第一宜居城市”、“花园城市”的新加坡社会管理创新尤其是制度管理创新取得的成就是有目共睹的。空气洁净，社会和谐，尤其是政府公正廉洁的作风，城市整齐有序的街道、路边干净整洁的绿地等舒适宜人的生活环境为新加坡赢得了世人的广泛赞叹。

全民参与、全民监督、全民负责理念

新加坡人的国家认同感和幸福指数都很高。在新加坡，政府一直倡导国家是每个人的，而绝不是某一个人或个别人的国家的理念。在制度管理上，新加坡注重全民参与国家管理，强调让每个人都做管理国家的参与者和监督者，最大限度地调动了新加坡社会民众参与国家制度管理的热情和积极性。新加坡整齐有序的交通环境就是全民积极参与的结果。普通公民发现道路上交通违规行为发生，就会立即行动起来，将自己视为一名“执法者”前去制止或劝导，从而到达到全民参与、全民监督的效果。新加坡尤其注重对全体公民的道德教育。与中国的“思想道德修养”课程名称不同的是，新加坡将德育课称为“生活教育”。也就是说，不是将道德修养作为一个外化于公民自身之外的东西来看待，而是坚持将公民的道德教育提升到作为一名普通公民自身的“身份”和“资格”相结合的高度来认识。对于任何一个人来说，要想获得真正意义的生活，就必须注重自身的道德品行修养，不断提高自己的道德境界。一般说来，每个孩子从小学一年级入学开始，就围绕着“如何做好公民”这一中心课题开展独特的不进行考试而注重实践落实的思想政治理论教育，并且这一教育理念也不局限于课堂的书本传授。新加坡利用各种机会、借助多种新闻媒介传播“生活教育”理念。这一做法为社会公民养成良好的行为习惯起了至关重要的作用。

在全民教育、“生活教育”理念支配下，全民参与、全民监督、全民负责的制度管理创新为新加坡经济生活的腾飞提供了必要的前提保证和动力源泉。在全民监督、全民负责的氛围和环境里，任何人都很清楚，国家的所有法律、制度和政策都是服务于全体人民的。因此，在具体的实施过程中，新加坡政府坚持公平、公正的制度管理理念，以公平、公正的方式引领社会制度管理不断进步。例如，在教育领域，新加坡坚持以严格、公正的抽签制度管理学生的入校问题。这在很大程度上杜绝了“择校风”的发生，使每个公民都能够公平、合理地接受教育，而不会因为某个孩子的父母手中有权力或者有金钱使其有机会到所谓的“名校”读书。也就是说，在政府的日常行为规范中，廉洁公正、服务高效的作风贯彻于制度管理的每一个领域。久而久之，在这样的氛围中，新加坡社会民众就将他们对政府工作的信任转化为对制度与法律法规的自觉遵守。

众所周知，新加坡严密而细致的法律制度为其赢得舒畅怡人的生活环境起着至关重要的积极作用。在评价机制上，新加坡将制度管理的实效与人民的满意度紧密结合起来，严格落实国家的法律制度，决不姑息任何违法乱纪行为。例如，在公共交通领域，如果有人违反了道路交通法规，试图通过给交警行贿等“私了”的方式解决，这种也许在某些国家的某些个别人那里可以行得通的做法，在新加坡却是不可能的事情。也就是说，在新加坡政府的理念里，要想使所有的法律制度得以严格执行，全体社会民众拥有良好的道德风尚，政府自身的表率作用和榜样力量是至关重要的，而且是获得良好社会管理秩序的重要保障。为此，在制度管理创新中，新加坡政府制定出一整套科学有效的评价体系，将政府自身严格的法治观念与严明的纪律观作为摆在公务员面前的一件大事。在新加坡，令行统一、法律面前一律平等几乎成为所有公务员必须遵守的一条规则。

这种“法律面前人人平等”的理念体现在制度设计的公平上，就是政府对法律的制定和执行极为严格。在新加坡，从上到下，所有法律制度的制定和法律制度的事实，都是在一个严密的“系统”监控下完成的。也就是说，在完备健全的监控体系下，所有制度的实施都尽可能地排除了“人为”的主观因素，“系统”成为评判人的行为是否合法的主要标准。因而，在这里，制度法律的事实过程是制度法律自身“自由自觉”的完成，任何人包括法律的制定者都没有权力私自参与进来。并且，在新加坡，法律制度还对基层执法人员的自由裁决权进行了严格限制，尽可能减少他们手中的自由裁决权。这在很大程度上杜绝了由于基层执法人员素质低下而带来的裁决不公问题，进而也杜绝了腐败等不良风气的滋生。例如，在学校，系主任行政秘书的权力之所以比系主任还大，就在于行政秘书手中所握有那些自己非常熟悉的、硬性的、细致严密的制度性“规则”，任何人在这些规则面前都一视同仁。

管理方式方法严密细致

作为社会公共利益的代言者，政府的任何行为都是为全体公民而绝不是为政府服务的。在新加坡，政府为了更好地行使公共利益代言者的权力，他们将制度管理的方式方法创新作为社会管理创新的重要任务和核心环节。例如，在房产政策上，新加坡政府将土地拆迁问题与调控房地产价格紧密结合起来思考。在土地拆迁赔偿制度上，他们往往会将政府修建名校与名校周围房产涨价的因素公布于众，让普通民众清楚明白政府的各项投资与收益之间的关系，了解政府制定土地拆迁赔偿制度的合理理由。新加坡政府实施“就低不就高”的土地拆迁赔偿制度，其目的是为了防止个别人为恶意获得高额赔偿金而无端增加自家房屋面积。这一制度的实施，既体现了法律的公正、严密、透明和清晰，又在现实中最大可能地杜绝了拆迁“钉子户”的产生，无疑赢得了普通民众对社会管理制度的认同，以及对政府的高度信任。

在不断改进制度管理、创新方式方法的过程中，新加坡政府紧紧围绕“花园城市”的建设理念，将推进城市的绿化建设作为重要任务来对待。在城市绿化建设规划中，他们制定了一套严密的城市建设设计总体方案，由具体的负责部门落实和实施，实行责任制。需要指出的是，新加坡在进行城市绿化建设的过程中，决不以牺牲环境建设为代价，而是高度重视民族的历史文化遗产，并在具体的城市规划和建设用地审批中极力采取切实有效的保护政策。

严密细致、不断创新的制度管理始终体现并贯穿于新加坡政府的执政过程中，从国家的宏观政策到普通民众个人的言谈举止。例如，政府规定，作为这个国家不可缺少的组成部分，每个普通民众在讨论关系国家政治等敏感问题时，都应该为自己的所有言论负责，不得逾越自己不该逾越的言论边界。同时，在引导民众有效利用信息化时代网络媒体的有利因素而避开不利因素的影响方面，新加坡制定了严格的标准，对民众上网浏览内容进行了限制，要求民众不得浏览带有明显暴力、色情的网站。

评价机制严格科学

全民参与、全民监督的制度创新理念引领着新加坡制度管理方式方法不断创新，使得新加坡的经济社会生活近些年来发生着惊人的变化。这一惊人变化的产生，除了制度管理的理念创新和方式方法创新外，新加坡制度管理层面的评价机制也是一个不容忽视的重要内容。

人民行动党之所以一直以来能够在国家大选中占据绝大多数席位，主要是因为它长期以来拥有深厚的民意基础，而这一民意基础的获得，则主要在于政府拥有健全合理的获取民意的制度设置。在执政党的执政理念里，政府的主要职责是“服务”，而非“管理”。在政府公务员的考核中，负主要责任的部门是公共服务署，这是一个由宪法规定的独立国家机构。普通公务员在应聘过程中通过面试择优录取，其待遇相当于私人企业的一般水平，且不享受其他任何额外待遇。在制度设置上，每位公务员都有一整套严格完整的考核评价体系，一般是由上级对其直接负责的下级进行考评。普通社会民众也可以对社会公共事务进行考核与评价，对某些不满意的部门可以进行投诉，任何政府部门都必须在最短时间内予以受理，不得以任何理由不予接受或者推诿。

在新加坡，对公务员的考核机制是极其严格而细致的。任何公务员不得接受他人公务宴请，不得接收任何礼品，一旦发生贪污腐败行为，则要受到法律的严惩，且失去再度被聘为公务员的机会。特别需要指出的是，如果某位公务员因行贿受贿受到了严惩，其直接负责的上级领导也难辞其咎，必须为此负连带责任。因此，在政府职能考核和评价体系上，新加坡一直坚持“人民满意度至上”的理念，将普通民众的医疗、教育、住房、养老等关系民众切身利益的事情作为头等大事来抓，而政府职能、效能高低的评估直接与普通民众对他们的医疗、教育、住房、养老政策的满意度结合起来。

新加坡社会管理创新尤其是制度管理创新卓有成效的方法和经验给我们提供了积极有益的启示。对于在社会管理创新道路上仍然面临诸多挑战，尤其在制度管理层面上仍然不健全、不合理的中国来说，深入学习、借鉴新加坡制度管理创新的成功经验，尤其在不断推进我国基层群众自治建设、深化医疗教育改革、住房保障体系建设等制度层面的进程中，无疑既是一项无比重要的理论课题，更是一个极为重大的现实实践问题。

〔本文系江苏省社科基金项目“网络治理视角下的江苏地方政府社会管理创新研究”（12ZZB004）的阶段性成果〕

（作者系中共江苏省委党校公共管理教研部副教授）

责任编辑：戴群英