封开县耕地后备资源潜力及开发利用建议

靳乐乐

(广东省地质测绘院，广东 广州 510800)

封开县位于广东省西北部，居西江上游，毗邻广西梧州市，是“西江走廊”经济区域的重要组成部分，又是“珠三角”与大西南的交汇点。随着粤桂合作的不断推进，封开县加强了基础设施和城镇化的建设力度，各项建设对土地的需求日趋加大。合理开垦耕地后备资源，对于封开县耕地占补平衡，确保土地利用总体规划所确定的耕地保有量目标和耕地补充开发目标，促进封开县经济社会健康、稳定、可持续发展，有着重要的意义。

1.耕地后备资源潜力

根据封开县耕地后备资源调查评价成果，全县耕地后备资源面积546.94公顷，其中大面积集中在南丰、平凤、杏花三镇。可开垦的土地包括其他草地、裸地、采矿用地3种地类。可开垦其他草地面积为506.83公顷，主要分布在南丰镇、平凤镇、杏花镇，地面坡度在15°以下，地表起伏较大，水土冲刷较为严重。其他草地土壤成土母质为基岩残积物，坡积物。土层厚薄不一，大多为0.5－1米，浅薄的仅0.3米，土壤有机质含量比较低，基础肥力40%－50%，瘩薄的不足40%。地下水位0.5－1米左右，有裂隙水出露;可开垦裸地面积为36.73公顷，主要分布在平凤镇、南丰镇，地面坡度在15°以下，土层厚度多在0.3米以上或有客土来源;可复垦采矿用地面积为3.38公顷，仅分布于莲都镇、南丰镇，为废弃压占破坏的采矿场。一般处在城镇、村落周围，经营管理方便，土地平坦、地势低缓，土质好，基础好，易于复垦，通过搬沙、填土、修复水利设施等工程措施，绝大部分可以恢复耕种，投资小，且见效快，也是开发复垦的重点。

2.耕地后备资源开发利用分析

耕地后备资源分布具有明显的地域差异性，区域优势资源的开发利用研究就是对这种地域差异深化认识的过程。在研究资源开发利用时，要从整个县的资源系统开发利用出发，将全县资源系统与区域自然环境系统、生态系统、技术经济系统联系起来。

全县最具有耕地后备资源优势 (主要资源)的是其他草地，有506.83公顷，占耕地后备资源面积总量的92.67%，裸地36.73公顷，占耕地后备资源面积总量的6.71%，采矿用地3.38公顷，占耕地后备资源面积总量的0.62%，见图1。因此，本文重点就其他草地这类耕地后备资源的开发利用潜力进行分析。

图1 封开县耕地后备资源潜力分布图

根据其他草地适宜性评价的结果，全县可开垦利用的其他草地因分布区域的差别，致使在对其的使用及获得的收益上也都有或多或少的差距，依照当前开发利用条件可以将全县范围内能够开垦的其他草地分为3个阶段进行开发。在平凤、南丰、杏花三镇范围内分布着广达198.96公顷、适宜近期开垦耕种的其他草地资源，这一区域地势较为平缓，开发利用相对容易;在长安、江口两镇，有面积73.92公顷的其他草地资源，这一地区的优势是拥有良好的自然条件，地势适中，土壤肥沃，水源多，用水便利，而且该地有完善的基础设施，本身经济发达，当地居民也很配合，因此将该区域定为中期开发目标;而对于那些地形不够平坦，土地分散、土壤较贫瘠，没有充足水源，基础设施不够完善，不利于进行大规模开发的区域，由于其经济实力差，短期内开发相对困难，只能放在后期进行长远规划。

3.土地开发利用对策建议

3.1 加强对耕地后备资源的管理

(1)必须明确规定各级领导在耕地后备资源管理中需要肩负的责任。同时，各级领导应依法切实担当起这份责任，管理好耕地后备资源这一十分重要的资源，使其能够得到有效的利用，并接受上级有关部门和社会大众的监督。

(2)耕地后备资源的使用要有科学的规划，在进行开垦和利用时，必须按照规划统一组织管理，并在土地利用总体规划的指导下，先易后难，统盘考虑。耕地后备资源的开发复垦应本着因地制宜的原则，从实际情况出发，量力而行，稳步开发，分期实施。

(3)出台相关优惠政策，推动耕地后备资源的开垦利用。在全县推行土地开发复垦的优惠政策，调动各界人员的参与热情。政府和相关部门要对参与人可以使用土地的期限、用途、享受的优惠条款等方面进行明确规定。设立土地开发复垦专项贷款，对开展的土地开发复垦活动在贷款上给予一定程度的优惠。调动社会大众尤其是当地群众参与到土地开发复垦中来，有序推进该项工作，在有限的土地面积内最大程度地增加可用的耕地面积。同时，必须要保证土地资源不被破坏，实现占与补的均衡发展。全面推行建设项目补充耕地和土地开发复垦两者间的关联机制，在此期间要严苛的对项目一一进行考核，落实责任。以重点项目实施为引导，建立健全耕地后备资源开发复垦的管理轨制，全面推进开发复垦工作，从而达到补偿耕地良性循环的机制。

(4)建立健全土地开发复垦管理轨制。国土资源部门要切合实际，巩固和规范管理耕地后备资源开发复垦工作，项目审查必须实行立项审查会审制度，同时大力规范项目法人制度，推进项目招标、投标及项目监理制度的执行，尽快建立按规划确定土地开发复垦项目，对项目实施中各项工作的开展都要进行明确的规划管理。

(5)加强部门间分工协作。有关部门同心协力紧密协作是保证耕地后备资源开发利用这个系统工程有序进行的基础。工作中的任何微小的失误都会影响整个系统工程的稳固，甚至在根源上酿成整个系统的瘫痪。封开县及各乡镇的各部门间要团结协作、服从指挥、步调一致。在工作的开展中，要对出现的问题进行实时监控。同时全县上下在布点、监控对象、成果研究等方面要统一节奏，对发现的情况要及时向相关部门反映，确保“发现问题及时会商解决办法、及时解决问题、及时监督促进、审查”。

3.2 强化对耕地后备资源的宣传

加大耕地后备资源开发复垦相关规定及政策的宣传力度，增强社会各界对于耕地后备资源开发复垦的认识。确立依法、按计划实施耕地后备资源开发复垦的观念，加强民众参与和监督认识的培养。要采取尽可能多的手段对耕地后备资源开发复垦项目进行宣传，让社会大众都对我国的土地资源尤其是耕地以及耕地后备资源的利用现状有一个清晰的认识，促使他们在工作和生活中时刻谨记可持续发展的理念，以缓解经济的快速发展与耕地后备资源保护之间的矛盾。

3.3 加强耕地后备资源的技术支持

遵循耕地后备资源的特征和条件，增强耕地后备资源开发复垦的资源考察评估和监测力度，促进耕地后备资源管理的信息体制建设进程的发展，实现计算机、网络化的管理，加大耕地后备资源开发复垦实用技术的建立和推行力度，增进耕地后备资源开发复垦过程中的高新科技的应用。采用领先的“3S”技术，并根据每年的土地变更调查，建立耕地后备资源数据库和动态管制体系，对耕地后备资源的数量及质量变化进行动态监测，使耕地后备资源的可持续利用得以实现。

3.4 充分发挥耕地后备资源利用效益

封开县地处山区，农村发展较为缓慢。随着城市化进程不断加快，封开县大量劳动力涌向城市，尤其是珠三角地区，农村则出现了劳动力缺失的现象，现有耕地的利用效率较低。为切实提高土地利用效率，预防耕地后备资源开发后抛荒的情况，封开县应根据国家相关法律法规，合理促进农村土地流转，提高农业产业化水平，同时应加强对农民群众的引导，鼓励农民群众充分合理利用耕地。在耕地后备资源开发完成后，应优先考虑让当地种粮大户或粮食种植企业承包，便于粮食的规模化种植，最大限度地发挥耕地后备资源的利用效益。

3.4 增强耕地后备资源的生态防护

耕地后备资源开发复垦的实施在带来巨大的经济效益、社会效益和环境效益的同时会不可避免地对生态环境产生一定的负面影响。对那些利用率低、质量差、产出率不高的土地，通过工程、生物、农业等综合措施改善耕地后备资源的开发利用的基础条件。

在保护生态环境的前提下，依据土地利用现状条件，有计划、有步骤地推进耕地后备资源开发或复垦项目的实施，并通过兴修梯田、截流沟等工程措施、生物措施，采取粮食作物和果类、林业间作的种植模式，控制水土流失。

农田水利等农田基础设施建设注重与河道、周边植被的协调关系，保证陆上植物水资源补给，为动物提供生存场所;同时，提倡在河道、沟渠边壁种植植物，以增强水系的自净能力和农田水利的景观作用，构建安全稳定、功能健全、可持续发展的生态系统。

4.结论

耕地后备资源利用问题是关系到农业可持续发展的核心问题，也是满足地域内人口发展，实现土地持续利用，促进经济、社会与环境协调发展的需要。因此，要合理利用封开县有限的耕地后备资源，提高全县的生态保育水平，确保生态安全，实现土地资源的可持续利用，从而使其更好地为封开县社会经济可持续发展服务。

［1］冯海发.农业可持续发展的理论与实践 ［M］.北京:新华出版社，2012:55－62.

［2］左玉辉，张涨，柏益尧.土地资源调控 ［M］.北京:科学出版社，2013:62－80.

［3］樊志全.2013年全国土地利用变更调查报告 ［R］.北京:中国大陆出版社，2014:23－33.