民族地区图书馆事业政策综论*

冯 云 孔繁秀

0 引言

虽然图书馆事业受到社会政治、经济、文化、科技等因素的制约，但是政策因素在图书馆事业发展中始终起着基础性的保障作用[1]。关于“图书馆事业政策”的概念，蒋永福对其作出的解释为：“国家根据需要而制定的有关发展与管理图书馆事业的方针、原则和方法”[1]；庄义逊则认为是“国家指导图书馆事业的重大决策，是决定一个国家的图书馆的性质，标示图书馆事业的发展方向，指导图书馆工作实践的指针”[2]。这两种认识都强调了国家对图书馆事业的宏观调控功能，图书馆事业政策在一定程度上决定了图书馆的任务、功能、管理和组织等。目前，我国民族地区图书馆事业建设已取得了一定的成效，而这在很大程度上归因于改革开放以来国家和政府对民族地区图书馆事业政策的倾斜和扶持，以及所制定的有关图书馆事业发展的宏观指导的纲领性规划。本文所探讨的政策是属于广义上的政策范畴，包括图书馆事业发展的法律规章、行动指南、指示、规划以及策略等。从政策的视角出发，对民族地区图书馆事业发展产生重要影响的相关政策进行梳理和研究，不仅可以丰富我国的图书馆政策思想内涵，而且有助于把握民族地区图书馆事业的历史特点和规律，对民族地区图书馆事业的未来发展提供借鉴之意。

1 党和国家的方针、政策与民族地区图书馆事业概述

民族地区图书馆事业的发展在很大程度上归因于国家和政府给予适当的政策扶持和倾斜，包括党和国家制定的各项有利于民族图书馆事业发展的方针、政策等。纵观民族地区图书馆事业的发展历程，这些政策根据不同时期的社会发展需求，呈现出明显的历史阶段性。民族地区图书馆事业是中国图书馆事业的重要组成部分，其发展根植于图书馆事业的整体语境，故其历史分期与我国图书馆史的历史分期一致。肖希明教授吸纳了“国史”分期理论，依据政治因素、经济因素、技术因素和图书馆自身发展特点，提出了图书馆史划分的“六阶段说”[3]，对现当代图书馆史划分提出了新的见解，同时也为民族地区图书馆事业政策历史分期提供了参考借鉴之义。鉴于民族地区图书馆事业真正起步于改革开放之后，结合中国图书馆事业历史分期的观点，本文将民族地区图书馆事业政策分为三个历史阶段，分别为：①改革开放时期民族图书馆事业政策（1977—1989年）；②现代化转型时期民族地区图书馆事业政策（1990—1999年）；③大发展大繁荣时期的民族图书馆事业政策（2000年—至今）。在此基础上对各个历史阶段中对民族地区图书馆事业产生重大影响的政策进行梳理和剖析，可以从总体上把握民族地区图书馆事业政策的内容和意义。

2 各历史时期的民族图书馆事业政策

2.1 改革开放时期民族图书馆事业政策（1977—1989年）

2.1.1 国家“六五”计划（1981—1985年）提出发展民族地区图书馆事业的要求

建国前，我国图书馆事业发展整体缓慢，而民族地区图书馆更是荒凉凋敝，几乎谈不上“事业”。据统计，1949年全国总共有图书馆391个，其中，少数民族地区的公共图书馆仅有14个，县以下基本上无图书馆[4]。新中国成立后，在很长一段时期内民族地区图书馆通常被视作同文化馆职能相同的群众文化工作看待，在为民族地区生产建设和科学研究中的作用并未引起充分重视。在“文化大革命”中，民族地区的图书馆也并未幸免于各种“破坏”。改革开放后，在国家民族政策的指引以及对民族地区文化发展的重视下，民族地区图书馆事业开始纳入国家政策制定者关注的视野当中。1982年11月30日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于第六个五年计划的报告》，其中指出“基本上做到市市有博物馆，县县有图书馆和文化馆，乡乡有文化站。切实改善少数民族地区和边疆地区的文化设施”[5]；其后，国家“六五”计划中则进一步明确指出“积极发展少数民族地区特别是边疆地区的文化事业，建设和扩充图书馆、文化馆、博物馆、影剧院等文化设施”[6]。对此，钱维理先生在全国民族文化工作会议上专门做了《关于发展我国民族地区图书馆事业的几个问题》的发言，解读了“六五”计划对民族地区图书馆事业提出的要求，探讨了民族地区图书馆事业如何落实“六五”计划的问题[7]。“六五”计划中首次从国家的高度提出发展民族图书馆事业的要求，这表明在改革开放启幕后，作为维护边疆统一和各民族团结的战略措施，民族地区图书馆事业开始受到国家和政府的关注和重视，对其自身价值有了初步的理解和认识。

2.1.2 “全国少数民族地区图书馆工作座谈会”

民族地区图书馆由于交通不便、信息闭塞、传统观念等原因，与内地图书馆发展存在较大差距，长期以来难以满足民族地区文化、经济发展的需要。鉴于这种情况，为了进一步发挥民族地区图书馆为当地经济文化建设服务的功能，由国家相关部门牵头对民族地区图书馆事业的发展给予了高度的关注。1983年7月6日至12日，由文化部图书馆事业管理局、民族文化司、国家民委文化司和中国图书馆学会联合在北京召开了“全国少数民族地区图书馆工作座谈会”，来自全国13个省、市、自治区18个民族的70多名代表参加了会议[8]。会议着重讨论了两方面的问题：（1）以党的民族政策为指导，加快少数民族地区图书馆事业的建设，实现国家“六五”计划为图书馆事业规定的目标；（2）进一步加强和改进民族地区图书馆工作[9]。此次座谈会上，时任文化部图书馆事业管理局局长杜克做了《加强民族地区图书馆事业发展，开创民族地区图书馆事业新局面》的重要讲话，就图书馆事业的形势问题、“六五”计划的贯彻、根据民族特点加强民族地区图书馆工作等问题进行了阐述[10]。此次会议是建国后首次全国性的关于民族地区图书馆事业发展的专门会议，在国家高度重视的感召力下，提高了民族地区图书馆工作者为事业奋斗的高涨热情，借助于国家对民族地区图书馆事业建设各项投入，民族地区图书馆事业建设开始进入历史新纪元。

2.1.3 《关于加强和改善少数民族地区图书馆工作的意见》

改革开放时期，国家政策对于民族地区图书馆事业的扶持还体现在所指定的各种指示性的纲领文件当中。其中具有代表意义的是1984年由文化部、国家民委下发的《关于加强和改善少数民族地区图书馆工作的意见》（以下简称《意见》）。针对边疆民族地区图书馆事业基础薄弱的状况，《意见》着重指出“加速民族地区图书馆事业建设，为边疆、民族地区的智力开发、技术开发、资源开发事先做好图书资料准备，已成当务之急”[11]。具体发展意见如下：“（1）提高对图书馆事业的认识，加强民族地区图书馆建设；（2）要重视图书馆馆舍的建设，购书经费不低于全年经费的40%；（3）藏书和图书流通工作要有民族特点；（4）加强干部队伍的建设，采取通过在高等院校办图书馆专业民族班、图书馆专业院校适当扩大向边疆和少数民族地区招收、办长期的专业班和短训班等多种途径，加强少数民族图书馆专业人才培养；（5）实行对口支援、智力支边，有关部门向少数民族地区提供智力、技术、资金等方面的支援，采取切实措施，促进少数民族地区图书馆事业的发展。”[12]《意见》从战略的高度指明了民族地区图书馆事业在我国社会发展中的作用和地位，在改革开放加强边疆、民族地区开发的新阶段，指出了加强和改善我国民族地区图书馆事业的重要性，所提出的相关意见从观念、经费、业务工作、图书馆教育、扶持和支援等方面充实了民族地区图书馆事业建设的实质性内容，强调了民族地区图书馆事业建设的重要性，并为发展民族地区图书馆事业指明了方向。

2.1.4 民族图书馆事业的先例——中国民族图书馆的成立

为了加强对全国民族地区图书馆事业的领导，1959年9月国家开始筹建民族文化宫图书馆，1989年4月，经国家民委和文化部批准，民族文化宫图书馆正式改称“中国民族图书馆”，并面向国内外开放[13]。其成立开创了我国民族地区图书馆事业史的先例，从此民族图书馆事业的发展有了第一个国家级的民族专业图书馆，并成为其后成立的中国图书馆学会民族图书馆委员会的常设单位。中国民族图书馆在民族地区图书馆事业发展中发挥了极其重要的作用，不仅担负着联系和协调全国民族地区600多个民族图书馆的重任，在实现民族文献资源社会化的过程中起着龙头作用，在支援和扶持民族地区图书馆建设，推进民族地区图书馆学术开展及地区间合作等方面发挥着重要的作用。中国民族图书馆的成立，归根结底是国家切实落实民族政策的一项举措，其寓意在于使民族地区图书馆事业逐渐走上有组织的、健康发展的道路。充分说明党和国家对民族文化和民族工作的重视，同时也是中华各民族大团结的象征，在新中国图书馆事业史上写下了浓重的一笔[13]。

2.2 现代化转型时期民族地区图书馆事业政策（1990—1999年）

2.2.1 相关条例和法规

20世纪90年代，我国图书馆事业逐渐开始向现代化转型。1992年，随着邓小平南方讲话、中共十四大的召开，我国走上从计划经济转向社会主义市场经济建设的道路。特别是信息技术的突发猛进以及互联网的投入使用，促使我国图书馆事业走向现代化建设的春天。民族地区图书馆事业在中国图书事业春风的沐浴下，逐步紧跟发展的步伐。“九五”期间，在宏观调控和经济软着陆的背景下，国家提出了要对少数民族文化资源进行保护的主张，如规定“大力发展各类社会文化，保护少数民族文化，开发和利用图书馆信息资源，加强文物的保护和合理利用”[14]。这一时期，党和国家就民族地区图书馆事业建设另出台了一系列法规政策。例如，1993年9月15日发布实施的《城市民族工作条例》规定：“少数民族人口较多的城市的人民政府，应当根据需要和条件，设立具有民族特点的文化馆（站）、图书馆。”[15]892000年2月，文化部、国家民委联合印发的《关于进一步加强少数民族文化工作的意见》，强调指出：“要重点解决县（市、旗）无文化馆、图书馆和乡镇无文化站的建设问题。”[15]256这些法规政策体现了国家对现代化转型时期民族地区图书馆事业的关怀，特别是为民族地区基层图书馆事业的发展提供了政策依据。

2.2.2 “边疆文化长廊”和“知识工程”

我国民族地区图书馆大多处于广大的边疆地区，国家所实施的“边疆文化长廊”和“知识工程”等文化政策行为也在一定程度上推动了民族地区图书馆事业的发展。“边疆文化长廊”启动于1992年，旨在推动边疆地区的文化建设和群众文化活动，民族地区图书馆事业获得了更多的发展契机。如云南省以边疆文化长廊工程为主要内容开展各项文化基础设施建设，在5年中建成图书馆49个，极大地丰富了边疆少数民族地区人民的文化生活。“知识工程”始于1997年1月2日，其标志是由中宣部、文化部等部门联合发出的《关于在全国组织实施“知识工程”的通知》，设立了全国“知识工程”领导小组，并在文化部图书馆司特设办公室，进行专门组织实施[16]。作为一项全国性的社会文化系统工程，“知识工程”以倡导读书、传播知识、推动社会文明与进步为主要目的，促进了民族地区图书馆的阅读推广普及，发挥了民族地区图书馆为当地经济文化服务的功能。广西壮族自治区是“知识工程”实施的成功典范，自1994年在全区开展“知识工程”活动以来，有效地促进了民族地区图书馆工作的开展[17]。民族地区图书馆是民族地区知识工程实施的主力军，借助知识工程的力量有利于加快民族图书馆事业自身的发展。“边疆文化长廊”和“知识工程”计划的实施，是政府发展社会文化职能的彰显，并带动了民族地区图书馆事业的向前推进。

2.3 大发展大繁荣时期的民族图书馆事业政策（2000—至今）

进入21世纪，随着我国社会主义市场经济体制的初步建立，综合国力的逐步增强，社会各项事业的全面发展，图书馆不仅在数量上迅速增长，并在现代化水平、服务理念上也得到了大大的提高，我国图书馆事业进入大发展大繁荣时期。在图书馆事业建设春风的沐浴下，党和国家将少数民族文化建设的重要性提升到前所未有的高度，强调从多层次、多方面和多渠道保护、挖掘和发展少数民族文化，保障少数民族群众的文化权益[18]。在此背景下，民族地区图书馆事业在迎来了发展的黄金时期。

2.3.1 “西部大开发”战略与民族地区图书馆事业

随着2001年西部大开发战略全面实施，为民族地区图书馆的发展提供了适当的文献资源建设的优惠政策、经费投入的倾斜政策和人力资本培养的优先政策等，使民族地区图书馆在特色馆藏与信息资源共享、信息服务、技术应用与现代化转型、民族文化遗产保护等方面均取得了长足的发展。2001年在贵阳召开的第七次全国民族地区图书馆学术研讨会就以“为西部大开发服务，走民族地区图书馆可持续发展”为主题，对民族地区图书馆事业的建设、改革和发展等诸多问题进行了广泛的交流和研讨[19]。西部大开发战略为新世纪民族地区图书馆事业的发展提供了难得的发展机遇，同时也在知识创新、管理创新和服务创新等方面提出了新的挑战，进一步激发了民族地区图书馆事业的发展动力。

2.3.2 公共文化服务体系建设与民族地区图书馆事业

新世纪以来，构建公益性、均等性的公共文化服务体系成为当今图书馆事业发展的一大主题，并将“保护好、实现好、发展好少数民族和民族地区群众的基本文化权益”放在突出位置。2005年10月，党的十六届五中全会在《中共中央关于制订国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中首次提出“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”[20]，拉开了我国新时期构建公共文化服务体系的序幕；2007年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅又发布了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》[21]，进一步明确了公共文化服务体系的具体落实内容。民族地区图书馆在公共文化服务体系战略规划的指导下，重新认识到自身对民族文化遗产的保存及传承所担负的使命和责任，较好地发挥了民族地区图书馆在弘扬民族优秀文化、促进社会和谐发展中的作用[22]。截止“十一五”末，8个民族省区已经建成县级以上博物馆394个，公共图书馆635个，文化馆751个，乡镇综合文化站6283个，村文化室31273个，每10万人拥有的文化单位数高于全国平均水平[23]。公共文化服务体系对于保障民族地区民众基本文化权益具有基础性作用，进一步加强了民族团结，提升了民族凝聚力。

2.3.3 “十二五”规划与民族地区图书馆事业

在中央政策扶持以及资金投入倾斜下，民族地区图书馆事业在“十一五”期间有了较快的发展，不仅改善了图书馆的基础设施建设，同时提升了民族地区图书馆的服务水平。但是由于少数民族的意识、知识程度以及地区发展不平衡等因素影响，“十二五”期间，加快民族地区图书馆事业发展的任务依旧艰巨。继2010年10月党的第十七届五次会议通过了中共中央关于制定“国民经济和社会发展第十二个五年规划”[24]之后，2012年7月12日国务院办公厅专门印发了《关于少数民族事业“十二五”规划》（以下简称《规划》），提出“着力加大对少数民族文化事业的支持力度，进一步促进少数民族文化繁荣发展”的要求。《规划》重申了发展民族地区文化事业的重要性，同时指明了新时期民族地区图书馆事业发展的指导思想，其中“免费开放”是公共图书馆服务理念在新时期新阶段的升华和阐释。在“十二五”规划实施的新时期，引起了民族地区图书馆工作者对新时期图书馆事业发展诸多方面的思考，多元化服务、数字资源建设、非物质文化遗产保护以及全民阅读推广等触发了民族地区图书馆事业发展的新思路，赋予了民族地区图书馆事业发展新的时代主题。

3 总结与启示

通过对民族图书馆事业发展历程的回顾，可以表明党和国家的方针、政策在不同的历史阶段有着不同的内涵表达，并彰显着图书馆在不同历史时期的发展主题。改革开放以来国家对民族地区图书馆事业的各项政策和宏观战略指导规划表明：①党和政府对民族地区图书馆作用的认识以及由此形成的一系列指导性的法规、文件是民族地区图书馆事业发展的基础保障。②民族地区图书馆事业政策制定呈现出多元化的特点。既有党在不同历史时期和政治社会阶段的纲领性文件，又有中央和地方政府颁布的一系列针对民族地区图书馆事业发展和民族地区文化事业发展的文件，同时也不乏国家制定的宏观发展规划与图书馆事业发展相关的规划。③国家和政府对民族地区图书馆事业的各项政策扶持和促进了少数民族地区图书馆工作的开展，维护和保障了少数民族群众的文化权益，将少数民族文化作为实现各民族共同繁荣的重要内容，体现了文化平等的思想。

纵观民族地区图书馆事业发展历史，国家政策因素始终起着基础性的保障作用，并是民族地区图书馆事业可持续发展的主要推动力，这将给予我们以启示：①政府重视民族地区图书馆事业的前提是对民族地区图书馆的价值定位问题，民族地区图书馆事业的发展应努力彰显自己的价值和使命，争取国家和政府的关注和支持。②民族地区图书馆事业政策体现了不同时代图书馆事业的发展主题，应从实际出发，准确把握民族特点和地区特点，坚持与时俱进，正确处理政策的继承与发展之间的关系。③民族地区图书馆事业和国家政策有着互动关系，民族地区图书馆的发展事关民族政策的落实和实施，政府对民族地区文化事业特别是图书馆事业发展的扶持，不仅体现了政府保护、弘扬和发展民族文化的坚定决心，并且体现了党和政府力求通过发展民族文化来推动民族地区经济社会持续、稳定、健康发展的基本理念。因此，在党的民族政策指引下，在增加国家财力支援的同时，应充分挖掘民族地区图书馆自身潜力，调动民族地区、各有关部门和社会的积极性，团结一致，齐心协力，共同开创少数民族地区图书馆事业的新局面。

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