北京市人防工程安全治理问题及对策研究★

张媛媛

(首都经济贸易大学安全与环境工程学院，北京 100070)

我国地下空间开发始于20 世纪60 年代的战备要求，90 年代城市人防工程平战结合转换成为地下空间开发最为关注的课题之一［1］。《中华人民共和国人民防空法》第三章第26 条规定:“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。”因此，在民防工程的治理和管理中，要注重民防工程的战备效益、经济效益和社会效益［2］。截止到2014 年4 月，北京市人防工程总面积达到1 300 多万平方米，利用比例达到了54%，逐步形成以商业、娱乐业、仓储、车库、居住等为主的系统产业。

人防工程的利用在一定程度上有效的缓解部分社会问题。城市发展用地严重不足，地下空间的开发和利用扩大了城市容积率，并且对改善环境有一定的作用。人防工程的公益化使得社区居民有了文化娱乐场所，取得了很好的社会效应，商市场的建立和改造也为人们生活带来了便利。但是，在开发利用人防工程的过程中也存在不少问题:违法违规占用严重;地下室居住人口密度大，环境恶劣，安全隐患多;公益化程度不高等问题。随着大量人口的涌入，北京市人防出租在2004 年形成了高峰，并在逐年递增。违规违法改造工程结构等问题也日渐凸现［3］。随着城市建设和社会经济的高速发展，北京市的地下空间还在以每年600 万m2的速度递增。如何有效管理和合理开发利用这些巨量地下资源已经成为北京市政府和学术界共同关注的课题。

1 人防工程安全治理内容

为了杜绝违法违规使用人防工程的行为，消除安全隐患，建立健全管理法规和使用标准，利用人防工程为公益事业、社会建设和城市管理服务，从2010 年开始，北京市开始加强对人防工程的安全治理工作。

对人防工程的治理工作主要包括以下三项内容:1)对未经批准擅自使用的人民防空工程，停止使用。2)对擅自改变规划用途或批准用途，擅自改变主体结构、平面布局或拆除设备设施的，暂停使用并限期整改。3)对未按照安全监管、公安、规划、卫生、工商、文化、旅游等行政主管部门相关法律、法规、规章规定使用的，依法处理。

通过近几年的人防工程治理，效果显著。各区县治理人防工程1 885 处，其中完成市级挂账治理人防工程1 523 处。住人工程占在用工程总面积的比例，由2011 年的24.3%下降到13%。数量由3 057 处下降到2 108 处，共减少了949 处。清退人防工程住人8.74 万人，由16.05 万人下降到7.31 万人，下降了55%。为疏解城市人口，发挥了作用。图1 展示了在用人防工程使用途径的数量变化。用于公益便民的市属人防工程增加了900 多处，提高25%，占在用人防工程总面积的87%。其中，汽车库数量由2011 年的1 203 处增加到1 666 处，增加463 处，其面积占人防工程总面积的67%;物资贮备库、文化娱乐场所、宣教场所、商市场等其他公益便民场所占在用人防工程总面积的20%。人防工程由出租经营为主转向公益便民使用，社会效益日益凸显。

图1 人防工程用途的数量变化

人防工程公益化利用受到社区居民的普遍欢迎，通过利用人防工程创建文娱活动中心、便民商市场、开放汽车库等给社区居民生活带来了方便和实惠，同时也丰富了居民生活。人防工程综合治理工作开展多年来，取得了显著的成效，但是在人防工程综合治理过程中也存在诸多的问题。

2 人防工程安全治理中的问题

2.1 人防工程产权界定不明确

管理法规是实施城市地下空间开发利用管理的依据［4］。目前，我国已有的法律规范内容单调，只是简单规定了涉及地下空间的某一方面内容，未形成系统有效的规范［5］。《中华人民共和国人民防空法》明确了人防工程是重要的战备资源，战争时必须交由国家使用，和平时期，同时也规定人防工程“谁投资，谁管理，谁受益”的管理原则。但是对于单位结建工程的人防工程产权归属问题未明确，这就导致在人防工程治理清理过程中，因为产权不明，出现清理困难的问题。此外，人防工程侵权使用问题也比较突出，由于人防工程产权不清晰，使得在对侵权提起民事诉讼时，人民法院不予支持。

2.2 使用思想及定位宣传不够

公众认同指数是影响人防工程规划实施的一个重要因素［6］。人防工程是地下空间的重要组成部分，具有重大的经济效益。国家人防工程管理理念由先前的“鼓励使用，以洞养洞”，到今天的“依法规范使用，回归公益”，发生了巨大的变化。但是对于普通民众来说，还未从思想上充分认识到这种变化，对民防工程的认识不充分，在行动上还停留于追求经济效益上。

2.3 属地管理责任落实不到位

人防工程以结建为主，分布在各乡镇、街道。由于种种原因，属地责任没有得到较好的落实，没能管好辖区内的人防工程，而是将自己负责管理和使用的人防工程出租，转包给个人经营。

2.4 人防工程管理体系不顺畅

由于我市尚未建立人防工程规划、建设和使用统一常设协调管理机构，而是采用临时协调机构集中治理方式解决人防工程长期积存下来的问题。同时随着法制建设的进步，人们法制意识和维权意识的提高，现有法规对违法、违规使用人防工程约束不足，加之政府部门相关工作衔接不畅，对于人防工程的管理既存在重叠管理，又存在盲区，致使使用过程中存在的违法、违规行为屡禁不止，使得政府执法成本高，执法难度大，浪费社会资源。

2.5 公益化利用投资融资及后期运行缺乏长效机制

目前人防工程公益化利用前期的建设改造、装修装饰、设施设备、活动物资等均由政府出资完成，但在工程使用过程中涉及大量的设备维修维护、水电费、人力等费用，这些费用是否充足是维持人防工程公益利用可持续发展和运行的保证。公益化利用的长效机制还未建立，目前仍处于探索阶段。

在人防工程治理过程中，调查了民防局、街道和居民对人防工程公益化过程中面临的最大问题。其中前期资金投入和后期资金保障是三方最为关注的问题(见图2)。

图2 公益化面临的困难

2.6 管理队伍建设落后于人防工程的增长

随着城市化进程的快速发展，人防工程数量不断增长，每年仍以200 余万平方米的速度在递增。然而上至市民防局，下至各乡镇、街道民防办公室，不仅管理人员数量严重不足，而且还缺乏针对性的管理物资、设备。

以朝阳区为例，现有人防工程管理总量已达4 000 余处，并且每年还以60 万m2～70 万m2的增速增加。现人防工程管理部门除去内勤、财务等人员以外，执法人员不足30 人，造成人防工程管理工作在基层“无腿”现象，全部检查完每个工程一次至少需要4 个多月时间。

3 人防安全管理对策

针对人防工程在建设、使用以及公益化过程中出现的问题，政府、社会可以采取有效的措施和方法来改善和解决。

3.1 分类界定产权归属

在《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》的基础上，政府部门应该出台和颁布相应的法律法规来规范和明确人防工程的产权问题。人防工程的产权问题依据其投资主体的不同分为三种情况:国家所有、国家等多主体共同所有和非国家主体所有。国家所有的人防工程包括:完全由国家投资建设的人防工程、结建人防工程和使用易地建设费投资建设的人防工程。国家和社会其他主体共同投资建设的人防工程项目的产权属于多主体共同所有。完全由非国家主体投资建设的人防工程，所有权、管理权、收益权归投资主体所有。对于这三种情况应该制定相应法律进行统一治理，这样才使得出现纠纷时，同案同判，体现法律的公平、公正和权威性。另外，从法律上还应明确规定产权所有人应承担的民防工程的管理、维护责任和义务，以保持工程的战备功能［7］。

3.2 强化管理体系质量建设

明确各区县以及乡镇、街道对人防工程管理的属地责任，人防工程必须交由属地管理，并纳入网格化社会化管理系统中，以便于区县民防局对各县区街道乡镇的属地管理情况进行监督。按照属地管理原则进行人防工程的管理和治理。这样既明确了人防工程日常的管理部门，又能在出现纠纷时准确定位责任人。

全市应明确各级人防工程管理归属的主管领导及主责部门，形成上下一条线的管理体系。建立区人防办、街道(乡镇)、社区、工程隶属单位“四个层次”管理模式。区人防办负责人防工程的维护管理工作的监管;各街道(乡镇)指定设定一个部门进行人防工程的日常管理工作;社区做好人防工程的维护管理、检查监督工作。各级管理单位一脉相承，分工明确，协调一致，共同构建人防工程管理体制。

3.3 利用市场调节功能，实现公益化长效发展

人民防空是国防的重要组成部分，是城市建设的重要方面，是利国利民的社会公益事业［8］。应对人防工程公益化利用中存在的各种费用进行调研，深入各公益使用场所，了解其各方面费用的支出情况，同时明确人防工程使用中费用的来源，制定费用收取和管理办法，明确政府支出比例。

3.4 注重管理队伍建设

加强人防工程管理队伍建设，着重专业化人防工程管理队伍和人防工程执法队伍建设，同时为人防工程管理人员配备相应的安全防护设施、设备，保证工作的顺利完成。

3.5 强化行业标准建设

人防工程是特殊的地下空间，与一般工程项目相比，具有特殊的作用和社会性质。随着人防工程数量的日益增多，对其设计质量、工程建设质量有了更高的要求。标准研究现代城市人防工程设计应与城市需求相结合问题，人防工程不仅考虑“平战结合、平战转换”问题，还应考虑社区人口数量、现实对汽车库的需求，以及战时(平时)生活垃圾处置问题。加强人防工程设计、建设标准建设，指导人防工程在保障战时需要的同时能够安全、有效地实现其经济效益。

3.6 加大宣传，提高居民认识

人防工程无论是“战时”还是“和平年代”其根本的意义在于服务人民群众。特别是在强调人防工程公益化的今天。人民群众是最好的建设力量，也是最好的监督力量。因此，只有让老百姓从根本上认识到人防工程公益化的意义、途径，才能发挥他们的巨大力量。因此，应该积极开展人防工程平战转换演练，设置人防工程宣教中心，让普通居民了解人防工程公益化的相关概念和用途。

4 结语

人防工程安全治理工作符合北京市城市建设和发展的方向，同时，人防工程治理后转为公益利用，能够满足和丰富居民的文化生活，受到大众的一致欢迎。虽然在人防工程综合治理过程中存在一些问题，但是这些问题会在人防工程的后续管理过程中逐步解决，不断完善存在的不足。

［1］林 枫，杨林德.新世纪初的城市人防工程建设(一)——历史、现状和展望［J］.地下空间与工程学报，2005，1(2):78-79

［2］康 宁.人防工程可行性研究中的综合评价问题［J］.地下空间，2010(8):36.

［3］程 荣.人防工程，清理治理仍需鼓励加油［N］.中国国防报，2013-09-10.

［4］陈晓强，钱七虎.我国城市地下空间综合管理的探讨［J］.地下空间与工程学报，2010，6(4):666-671.

［5］闫发伟，王振云.地下空间开发之法律调整研究［J］.武汉纺织大学学报，2014，27(1):139-140.

［6］尹 峰.城市人防工程规划实施的影响因素评价研究［J］.地下空间与工程学报，2010，6(4):677-681.

［7］陈 瀚.民用建筑民防工程产权归属探讨［D］.上海:复旦大学，2009.

［8］刘 虹.结合城市建设搞好人防工程［N］.山西日报，2000-10-26.